关于公文处理的规范问题 刘奇凡 要做到规范，首先要搞清楚公文处理的定义。公文处 理的定义，最权威的解释来源于《中国共产党机关公文处 理条例》、《国家行政机关公文处理办法》和《人大机关 公文处理办法（试行）》三个法规性文件。对于我们在党 委系统工作的同志，主要应从《中国共产党机关公文处理 条例》（以下简称《条例》）中寻找依据。 《条例》第一条规定：“为适应中国共产党机关（以 下简称党的机关）工作的需要，实现党的机关公文处理工 作的科学化、制度化、规范化，制定本条例。”根据这一 定义，公文处理“三化一体”，即要通过制度化来保证规 范化，通过规范化来保证科学化，最终是要达到科学化。 《条例》第二条规定：“党的机关的公文，是党的机 关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书 ，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽 工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”根据 这个定义，公文处理有两个核心概念：一是“特殊的文书 ”，二是“重要的工具”。无论是作为“特殊的文书 ”，还是作为“重要的工具”，客观上都要求公文处理要 做到科学化、制度化、规范化，这就呼应了《条例》第一 条的规定。 《条例》第三条规定：“公文处理是包括公文拟制、 办理、管理、立卷归档在内的一系列衔接有序的工作。 ”根据这一定义，公文处理工作是“四位一体”的，由公 文拟制、办理、管理、立卷归档四个环节,构成了公文处理 的全过程。 按照上述三条定义，我有两点感悟。 感悟之一：公文处理是公共权力的具体承载方式。可 以说，没有公文，令行不远。秦始皇统一中国，办的一件 大事，就是书同文、车同轨。所谓书同文，就是把天下的 文字全部规范为小篆，这是为了公文流转和文化交流而作 出的一项重大的文化决策。 感悟之二：公文处理与勤政、廉政、善政有着紧密的 关系。首先谈“勤政”，公文处理时效性很强。公文处理 要做到“急件急办、特事特办”。从收文开始，进入办文 程序，体现的是一个单位、一个经办人员的工作作风和工 作效率。一些被领导同志严肃批评的把“慢件”拖成“急 件”的现象，实际上批评的是不勤政、懒作为。这在表面 看，是公文运行慢慢吞吞，实质上反映的是我们对待工作 的态度。其次谈“廉政”，有的机关处理公文确实存在故 意拖、故意压的现象，这种公文处理的不及时，实际上有 许多不廉洁的因素在作怪。再次谈“善政”，所谓善政 ，就是公文处理人员要善于谋政、善于参政、善于提出切 实可行的拟办意见。现在，各部门各单位处理公文的水平 差别非常大。有的收到公文后不提拟办意见，直接呈送领 导，领导怎么说他就怎么办。看起来是充分尊重领导，实 质上是在你这个环节，没有把该办的事办好，没有发挥秘 书人员的作用。而那些善于处理公文的同志，往往可以提 出许多好的建议，一旦被领导采纳，就可以起到推动工作 、解决问题的作用。 下面，我就公文处理的规范问题谈三点认识： 一、公文处理必须做到规范 公文处理是领导机关公共权力运行的集中体现和规范 表达，规范是公文处理的一条生命线。 （一）只有规范，才能确保权力“在授权之下运行 ”。没有公共权力的存在，就没有公文运行的需要。公文 特别强调要在授权之下运行，规范的首义就是要在授权之 下运行。一切权力来源于人民，一切权力的行使都要受到 人民的监督。公文就是政令，只有得到授权的机关，才能 行使政令；也只有得到授权的机关，才能制发公文。制定 公文要讲出处，公文处理也要讲依据。我给大家举两个例 子：第一个例子是“一份没有约束力的发文”。某个领导 小组为了推动一项工作，未经党委、政府授权，就以领导 小组的名义向地、县党委、政府发了一个文。严格地说 ，这个文是没有约束力的。那么，应该怎么处理呢？办法 其实很简单。由该领导小组对地、县的领导小组发文，抄 送地、县党委、政府，不就行了吗？实际上，我们可以通 过行文规范，解决权力运作的规范。第二个例子是“越权 的会议纪要”。有一个机关事业单位自己召开办公会议决 定了20多万元的开支，这个单位的上级领导问该单位负责 人，谁给你的权力？回答很简单：“我们开会研究决定的 ”。事后，我们查询了该单位的规章制度，发现该单位的 制度规定里没有他们所说的这个会议，至于会议的召开形 式、决策权限更加不清不楚。根据该单位上级的有关规定 ，该单位无权决定这么大额的开支。这种超越授权之上的 会议，决定的事情是无效的，依据这样的会议写出的纪要 也是无效的，更是没有约束力的。 （二）只有规范，才能确保权力“在制度之下运行 ”。制度是公文运行的基础。用制度规范公文处理工作 ，可以确保公文的权威性、严肃性。刚才几位发言的同志 都介绍了各地各部门规范公文运行的规定、办法、实施细 则，这就抓住了公文处理的基础工程和关键环节。制度这 个东西，是用来约束一切行为、一切人、一切事的。个人 不能凌驾于制度之上、组织之上。公文一定要按照制度审 议、送审、签发，才有约束力。公文处理的依据，就是党 规党法、国家法律法规和政府规章。只有认真学习、全面 掌握这些规章制度，处理公文才能找到合法、权威的依据 。 （三）只有规范，才能确保权力“在阳光之下运行 ”。 阳光是最好的防腐剂。所谓“阳光”就是要公开。公 文处理可不可以公开？我认为，在内部一些环节可以公开 。公文处理工作可以通过网络这个平台实现公开、共享。 有了规范的公开，就不怕别人审查，也不怕别人监督。去 年，我到省国土资源厅考察学习电子政务的时候，他们提 出“把权力交给电脑”，我觉得讲得非常好。这句话很通 俗、很管用，其实质就是通过电子政务流程的规范，实现 全过程的监督。一份公文在你这里停了多少天？签署了什 么意见？大家都能通过网络及时了解，也就保证权力运行 的透明。 （四）只有规范，才能确保权力科学、民主、依法行 使。党的十六届四中全会提出党要科学执政、民主执政、 依法执政。这三大执政理念，要靠规范来保障运行。只有 规范，才能够保证程序的严格、过程的民主和结果的公正 。程序严格、过程民主与结果公正之间是有必然联系的 ，前两者是结果公正的前提条件，没有程序的严格，没有 过程的民主，很难有结果的公正。在党内，一定要严格遵 守民主集中制原则，重大问题、重大决策要民主讨论、集 体决定。规范的程序，可以防止出现强制性、随意性、个 性化带来的种种问题。如果在作出事关人民群众切身利益 的重大决策之前，严格地实行民主讨论、集体决定，再加 上专家论证会和公民听证会两道“安全阀”，实现程序的 严格和过程的民主，这样制发公文而形成的决策，尊重科 学、尊重民意，能够确保公共权力的正确行使和实际工作 的有效推动。 （五）只有规范，才能确保权力有序、合理、准确行 使。规范是成熟的标志。有的机关、有的同志被批评，往