在第五期县委书记工作讲坛上的讲话
(2017年5月15日)
李 强
这次县委书记工作讲坛,以“推动改革落实,释放发展
活力”为主题,目的是交流推广各地抓改革的经验和做法
,更好地推动改革措施落地见效。刚才,10位同志重点围
绕深化行政审批制度改革作了发言,听了很受启发。下面
,我再讲几点意见。
一、充分发挥改革对发展的“深刺激、强刺激”作用
刚才大家在发言中,都谈到一个共同的体会,就是改
革打开了发展的空间,激发了市场活力和社会创造力。回
顾改革开放以来走过的历程,中国经济每一个周期性增长
的背后,都离不开改革的强力支撑。这些年,经济发展确
实遇到了很大困难,下行压力加大,各种显性和潜在风险
相互交织。解决的办法只有一条,就是改革,用改革来逢
山开路、遇水搭桥。改革的本质是提供有效的制度供给
,制度供给比要素供给更重要,好的制度可以为我们吸引
集聚更多更高端的资源要素。所以,我一直强调,面对发
展中存在的问题,制定出台一些临时性、救急性的政策都
属于“浅刺激”、“微刺激”,唯有改革才是真正能发挥长效
作用的“深刺激”、“强刺激”。从一定意义上讲,现在区域
之间的竞争已经成为改革的竞争,成为制度环境和制度供
给的竞争。可以说,谁在改革上赢得先机,就能取得发展
的主动权;谁在改革上贻误了时机,就只能做一个追赶者
,甚至被淘汰出局。
总的来说,我省在改革上是抓得非常紧,也是很有成
效的,各地也都在全面深化改革中积极探索,形成了很多
改革品牌。特别是最近几年,我们把行政审批制度改革作
为“先手棋”、“当头炮”,一直紧抓不放,坚持不懈推进。
行政审批制度改革牵一发动全身,纵向上可以撬动政府自
身改革,提高政府治理能力,横向上可以撬动经济社会各
领域的改革,释放市场活力。从目前情况看,各地各部门
在简政放权、转变政府职能方面已经取得较好效果,社会
反响也比较积极。最近,省民调中心开展的一项抽样调查
显示,企业和群众对我省行政审批的满意率达93.7%。但同
时,我们对改革的成果还不能估计过高,企业和群众反映
,改革的“风”虽然刮起来了,但是“风力不强”,一些顽症
难题还是“岿然不动”,老百姓和企业获得感还不够多,距
离审批事项最少、办事效率最高、创新创业活力最强“三个
最”的改革目标还有不短的路要走。下一步,要下大决心、
大力气继续推进。重点要突出三个方面:
一是要更加彻底地“放”、更加有效地“管”。该市场发
挥作用的,一定要放开。政府发挥作用,是要“更好”而不
是“更多”,有所为有所不为。在“放”的问题上,要以放为
原则,不放为特例。经过几轮行政审批事项清理,目前省
级累计取消下放了709项审批事项,占到79.8%。这里面很
多的审批事项,确实属于“实在没道理”、“自己都觉得荒谬
”,取消掉是比较容易形成共识的。那么还有一些审批事项
,表面上看似乎都有一定道理、也行之有据,但事实上却
束缚了市场活力、干扰了公平竞争,这些必须坚决彻底地
取消或下放。比如,省编办作了一个调查,企业从市场准
入到生产经营,还要过“五关”:首先是注册开业关,前置
审批是减少了,但还有164项后置审批,拿照容易开业难
;其次是施工许可关,从拿地到建房至少需要22个流程、
66道审批,“穿着衬衫去申报、到穿棉衣的时候才得到答复
”;第三是开工生产关,盖了厂房,装了流水线,还要取得
一系列生产许可,涉及100多个门类1000多个品种,每个许
可证缴纳明的暗的费用在2万到10万元之间;第四是政策申
请关,要想享受到政策支持,还需要这个部门审、那个部
门批,经常是“好看吃不到”;第五是年检年审关,企业的
各类许可证都涉及到年检年审,虽然现在要求改为“年报
”制,但是通过中介、“第三方”环节,以服务之名,行垄断
强制收费之实,成为企业难过的“年关”。这一关一关地加
起来,就像一个“套娃结构”,层层束缚了企业活力,推高
了制度性交易成本。革自己的命从来都是最难的,只有步
步紧逼,才能把审批环节里的“水分”一点点挤出来,才能
把多余的审批程序真正压减下去。在“管”的问题上,要以
事中事后监管为原则,事前管为特例。习近平总书记说过
,只放不管,必有大乱。在更彻底放权的同时,也要从根
本上改变以批代管、只批不管、重批不管的现象,避免留
下大片的监管盲区。有的部门不管审批了,不是说可以什
么都不管了,相反,事中事后监管要做的事情更多,要担
的责任更大,转变政府职能就是要把便利和实惠留给企业
群众,把责任和“麻烦”留给自己。现在还有些部门,抱着
“谁审批、谁监管”这个挡箭牌不放,就是不提“谁主管、谁
监管”,这事实上就是在推卸责任。同时,现在新的技术手
段很多,要探索实行“互联网+监管”模式,提高监管效能
,注重流程优化、机构重组和队伍整合。这里,要特别强
调对新产业、新业态、新模式等新事物的监管,既不能放
任自流,又要抱着一种包容审慎的态度,不能简单套用旧
思维、老黄历,搞“削足适履”,这样很可能就会把新生事
物扼杀在萌芽状态。
二是改革要向系统化、集成化方向推进。改革是一项
系统工程,最终要形成制度化的安排。因此在改革推进中
,要注意避免两种倾向:一是改革的碎片化。比如,基层
同志和企业反映,不少有价值的改革举措,都和条线部门
的红头文件“打架”,以至于没法落地;有的改革“前减后增
”、“主减附增”,前面的环节看上去省了,后面要跑的环节
一样不少、甚至有增无减。二是只见“盆景”、不见“风景
”。我们各地都有不少比较成熟的改革经验和做法,但是改
革成果在面上复制推广还不多,“盆景”不少,“风景”还没
有形成,一定程度上影响了改革效应的发挥。最近省里准
备选择条件比较成熟的县(市)进行集成改革试点,通过
改革举措的系统集成,打通层级壁垒、部门壁垒,同步撬
动其他各项改革,带动面上改革形成突破。首先在江阴市
先行先试,省委改革办、省编办正在和江阴市商量,原则
上能放进去的改革事项,都要放进“总盘子”。推动改革的
系统化、集成化,有这么两条要把握好:一个是各部门之
间要形成合力。进一步加强条线的政策协同配套,充分考
虑各项改革举措之间的关联性,处理好单项改革与综合改
革的关系,从而最大限度减少阻力和成本,使各项改革能
够同向而行。说白了,就是要以企业和群众的需求为导向
,让办事的企业和群众感受到一个“整体政府”、而不是单
个部门的服务。第二个是各层级之间要实现贯通。按照扁
平化管理的理念,把省、市、县(市、区)三级政府及其
审批职能部门置于同一个平面来推动,对现有审批事项进
行深度梳理,对于直接面向基层、量大面广、由地方管理
更方便有效的经济社会事项,一律下放,确保改革上下顺
畅、左右贯通、前后呼应。
三是加快构建“不见面审批”的办事模式。“互联网+政
务服务”已经成为未来发展的大趋势,美国的“第一政府”网
站(usa.gov)可以说是全国性电子政务的“超级大网”;新
加坡也在积极打造基于“无缝的”数字化服务上的智能型国
家;韩国结合大数据和移动通信技术加快发展“无纸化”办
公,民众在家可以上网打印亲属关系、婚姻、毕业、服役
等各种证明。广东佛山的“一门式”改革、浙江提出“最多跑
一次”,都是依托信息化和大数据进行决策的改革探索。我
们提出的“不见面审批”模式,要作为全省一个普遍的制度
安排,真正做到网上办、集中批、联合审、区域评、代办
制、不见面。大项目一律采取代办制,一般项目网上办理
。政务服务网要加快上线运行,边运行边完善,边发现问
题边解决问题。这里我重点强调一下数据问题。数据信息
只有在交换和使用中才能产生价值,现在反映比突出的是
“信息孤岛”“信息烟囱”、地方上网率不高等问题。如果是
因为技术标准不统一、端口不一致的原因,就要加快推进
数据标准化,尽管过程可能会比较繁琐,但效果也会和“书
同文、车同轨”一样,影响深远、意义重大。如果是因为一
些部门把数据信息作为垄断资源,甚至将此当作牟利工具
,那么就要毫不客气地整改。省政府已经在组建大数据管
理中心,各地各部门要自觉主动配合,按照一个平台、一
个标准、一个渠道来报信息、用信息,形成完整高效的信
息网。
二、充分发挥县一级落实改革任务、进行改革探索的双
重作用
县一级承上启下,一头连着中央和省委的决策,一头直
通最基层、直连老百姓,既是各项改革决策的执行者,也
是探索改革新路的开拓者;既是改革落实的“最后一公里
”,也是改革探索的“最先一公里”。可以说,县一级在改革
中承担的是双重作用,这一级的改革攻坚抓好了,整个改
革也就活起来了。对县一级的改革,我想讲三句话。
第一,作用独特,当好先锋。对县而言,“麻雀虽小
,五脏俱全”,中央和省级有什么机构,县一级也有与其大
体对应的部门。一项改革如果在县级成功了,那么在全省
推广也就问题不大。县级是全面深化改革的重要试验田
,我省改革的重大突破,往往也都是在县级率先探索成功
的。大家都记得,当时我省北有泗洪县上塘公社搞包产到
户,开了“大包干”的先河,南有武进、常熟、江阴、张家
港等地兴办乡镇企业,催生出“苏南模式”。在江苏经济由
内转外的过程中,昆山开始自办开发区,当时叫“工业新区
”,对外一律不宣传,后来省里知道了,给予大力支持,批
准叫“经济技术开发区”。这三个典型,现在看起来很平常
,但在当时是需要很大勇气、也是冒了风险的。现在,我
们更加需要这样一种矢志不移抓改革的激情,需要这种为
了改革勇于担当、锐意进取的精神。我们讲改革要坚持问
题导向,实际上县一级对问题的感受最直接、最敏锐,症
结在哪里、究竟怎么改,县一级的干部群众可能最有发言
权。现在是发展的转型期,优势和劣势都是相对的,很多
东西都在重构,不管是经济发达还是相对薄弱,不管是苏
南的县还是苏北的县,只要在改革上下功夫,就有可能创
造出自己的发展新机遇,有可能实现发展的“弯道超车”。
第二,空间很大,大有可为。县一级的改革空间究竟有
多大,这个问题有很多不同的看法。比如,有人认为,基
层推进改革面临着“三重困境”:一是责任与权力的困境
,县一级责任大、权力小,很多事情看得见、管不着;