人口密集镇区管理体制亟待完善 　　 人口密集镇区，主要指我国建制镇中人口规模较大、 密度较高、镇域经济较为发达的特殊的人口聚集区。人口 密集镇区多是县域经济最具活力的部分，往往依靠区位优 势和资源优势形成独特的块状经济和特色产业，吸纳大量 本地人口和跨区域流动人口就业，在我国城镇化进程中发 挥了特殊作用。然而，受诸多体制机制因素制约，人口密 集镇区面临管理体制方面的诸多问题。本报告在深入分析 人口密集镇区的人口、就业和经济社会发展情况的基础上 ，主要针对行政管理和社会管理体制中存在的突出问题 ，提出相关政策建议。 　　 人口密集镇区的主要分布和基本特点 　　 根据中国建制镇统计资料（2010），截至2009年末 ，我国建制镇总数为19322个，总人口8.03亿。目前，尚缺 乏对人口密集镇区的划定标准，广东等地在实践中制定了 镇分类标准：按照镇区常住人口、土地面积和财政收入三 项指标划分为一般镇、较大镇和特大镇。其中特大镇比较 接近于人口密集镇区，具有一定参考意义。总体而言，人 口密集镇区应是人口集聚达到相当规模，总人口和人口密 度明显高于全国建制镇平均水平，同时工业化、城镇化水 平较高的区域。本报告以建制镇总人口10万人以上、人口 密度1000人／平方公里以上、非农就业比重60%以上为标准 划分人口密集镇区。这样，2009年全国典型人口密集镇区 共有441个。 　　 总体来看，我国3／4以上的人口密集镇区分布集中于 广东、江苏、山东、上海、浙江、福建、四川等省，而仅 占全国建制镇总数2.3%、行政区域面积0.9%的人口密集镇区 ， 聚 集 了 全 国 建 制 镇 总 人 口 的 8 . 6 % ， 镇 区 总 人 口 的 16.8%，从业人员的9.2%，非农就业人员的15.2%，人口规模 、人口密度、非农就业比重均远超过全国建制镇平均水平 。人口密集镇区在经济社会方面具有以下主要特点： 　　 一是在空间布局上，人口密集镇区的分布与区域经济 发达程度紧密相关，珠三角和长三角地区是分布核心地区 。人口密集镇区的形成，归根到底是当地工业化、城镇化 充分发展的结果。东部沿海尤其是珠三角、长三角地区 ，拥有密集的城市网络，产业体系完备、基础设施完善、 要素资源富集、制度环境优越，镇域经济高度发达，吸纳 了大量的人口和就业，分布着一半左右的人口密集镇区 ，成为我国人口密集镇区分布的核心地区。 　　 二是在经济集聚能力上，人口密集镇区综合实力突出 ，部分已经达到中等城市发展水平。人口密集镇区是我国 县域经济高度活跃的部分，不仅吸纳了大量的非农就业人 员，同时也创造了大量的税收。2009年，人口密集镇区共 吸纳二、三产业就业人员3494.7万人，平均每镇吸纳7.92万 人，高于当年县级市平均吸纳4.93万人的水平，有35个建制 镇的财政收入超过20亿元。人口密集镇区体现出了极强的 经济集聚能力和较高的经济发展水平，一些特殊镇区甚至 已经达到了中等城市的发展水平。 　　 三是在产业形态上，人口密集镇区往往形成了极具活 力的块状经济和特色产业集群。20世纪90年代以来，珠三 角、长三角地区的一些镇区依托独特的区位优势和资源条 件，大力发展劳动密集型加工制造业，形成了一大批产业 集中、专业化强、规模巨大、覆盖面广、极具地方特色与 活力的专业镇、特色镇。如广东长安、虎门，浙江龙港、 织里等镇，不仅产业特色鲜明，而且规模巨大，已具国际 影响力。 　　 四是在城镇化发展上，人口密集镇区已成为吸纳跨区 域流动人口和农业转移人口的重要载体。人口密集镇区多 以劳动密集型制造业为主，成为吸纳本地人口和跨区域流 动人口就业的重要平台。20032009年，全国建制镇总人口 增加8954万人，总从业人员增加6282万人，从业人员占全 国总就业人员的比重达到55.6%，年均增长约1个百分点。全 国第六次人口普查数据也显示，2010年全国城乡之间的人 口迁移总量为2.55亿人，其中小城镇流入人口5234万，净迁 入人口2373万，乡村迁出人口中有24.4%流向小城镇。人口 密集镇区已成为我国城镇化发展的重要节点。 　　 人口密集镇区管理体制存在的主要问题 　　 当前，人口密集镇区的管理体制存在着一些突出矛盾 和问题。一方面，这是由于我国乡镇行政体制改革不到位 ，机构改革、职能转型、财权事权关系调整等基层政权建 设的共性问题尚未解决；另一方面，更重要的是，目前的 行政层级和区划设置以及相应的政府间权利配置格局，不 适应大规模人口流入对公共服务和社会管理的现实要求 ，不利于充分发挥人口密集镇区的主观能动性，主要体现 在： 　　 ——机构设置和管理权限与镇区经济总量、人口规模 严重不匹配，“小马拉大车”现象突出 　　 目前，我国政府分为五个行政层级，各级地方政府通 过自上而下的层层授权依法行使公权力并承担相应职责 ，各级政府的机构设置、财政收入、经济社会管理权限与 其自身的行政级别紧密挂钩。按照1993年中编办有关乡镇 分类标准的规定，我国乡镇政府的机构设置和人员编制 ，主要是按照户籍人口、区划面积、经济总量和财政收入 等指标核定，已远不能适应人口密集镇区现有人口规模和 经济发展水平的实际需要。部分人口密集镇区达到了中等 城市规模，外来常住人口经常是户籍人口的几倍甚至十几 倍，但城镇管理、教育医疗、社会治安等公共资源的配置 却仍停留在一般农村乡镇水平，与现代城市发展的要求相 去甚远。同时，乡镇政府处于我国行政层级的底层，受到 纵向权利配置中权责错位、条块交错等因素的制约，乡镇 政府往往处于“责大、权小、能力弱”的状况，承担了过多、 过于宽泛的责任，却没有得到足够的授权，缺乏相应的履 责能力，导致基层政权弱化、行政效率不高。这种现象在 人口密集镇区非常典型，镇区政府承担了促进当地经济发 展、改善公共服务和加强社会管理的重要职责，但在户籍 管理、财税分配、行政司法、城镇规划、市政建设、项目 审批、土地指标分配、社会管理等方面缺乏足够权限，绝 大多数管理事项需上级政府部门审批，行政效能低下，“小 马拉大车”问题十分突出。 　　 ——事权与财权严重不统一，公共服务供给能力受到 明显制约 　　 在我国目前的财税管理体制和政府间关系格局下，上 级政府往往倾向于将财政收入集中、支出责任下放，这一 方面导致县乡基层政府财力不足，普遍出现财政困难；另 一方面导致政府间财权事权不统一，基层政府作为公共服 务的直接提供者，缺乏必要的财力支持，过度依赖财政转 移支付，制约了有效履责。在人口密集镇区，由于外来常 住人口众多，政府在公共服务和社会管理方面承担了更多 职责，但财政收入往往过多地被上级政府拿走，只是按照 当地的机构编制、人员工资和户籍人口的公共服务支出下 拨一定财政额度，无力承担众多外来常住人口的基本公共 服务支出，难以有效应对大量人口流入带来的社会管理问 题。例如，2010年广州市狮岭镇常住人口30万，外来人口 22万多，财政总收入8.2亿元，一般预算收入2.13亿元，财 政总支出2.16亿元，扣除一般公共服务支出、公共安全等支 出，用于文教、医疗、社会保障和就业等公共服务的支出 约3000万元，用于城乡社区事务和基础设施建设的资金约 6000多万元，难以实现基本公共服务对外来人口和流动人 口的全覆盖，城镇开发建设也受到较大制约。 　　 ——流动人口服务管理体制不健全，难以适应大规模 人口流入的要求 　　 人口密集镇区是流动人口高度聚集的地区，尤其是珠 三角、长三角的一些特殊镇区，流动人口甚至远远超过本 地户籍人口，出现了“人口倒挂”现象。2011年东莞市长安镇 、虎门镇常住人口分别为66万、65万，其中流动人口占比 高达94%和66%。据调查，广东全省“人口倒挂”村和“同乡村 ”已达2002个，涉及流动人口1827万人，占全省流动人口总 数的66%。原有基于“熟人社会”建立的管理体制已经严重不 适应流动人口占大多数的“陌生人社会”，存在着一些突出问 题：一是基层社会管理和服务体系建设滞后，仍然按照户 籍人口规模配备的基层警力、劳动监察队伍及相应经费 ，人力