着力实现质量与水平同步提升 ——城镇化经验的国际比较与启示 　　城镇化是现代化的必由之路。迄今为止，凡是成功实 现现代化的经济体，城镇化水平和质量都达到了较高水平 ；而陷入中等收入或低收入陷阱的经济体，则在这方面往 往出现较大问题。在不同历史阶段，受不同国际环境、禀 赋条件和社会制度影响，各国走出了不同的工业化和城镇 化道路。从城镇化水平和质量的关系等因素出发，以 2011年城镇化率和人均GNI数据为基础，可将主要国家的城 镇化可分为四种类型,即先发国家、战后成功追赶型经济体 、中等收入陷阱国家、资源驱动型国家。本报告以水平和 质量协调提升为主线，比较四种类型城镇化的发展经验 ，并归纳其对我国城镇化健康发展的借鉴意义。 　　城镇化是现代化的必由之路。迄今为止，凡是成功实 现现代化的经济体，城镇化水平（即城镇化率，下同）和 质量都达到了较高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的 经济体，则在这方面往往出现较大问题。本报告以水平和 质量协调提升为主线，比较四种类型城镇化的发展经验 ，并归纳其对我国城镇化健康发展的借鉴意义。 　　不同背景和禀赋条件下城镇化模式的比较 　　在不同历史阶段，受不同国际环境、禀赋条件和社会 制度影响，各国走出了不同的工业化和城镇化道路。从城 镇化水平和质量的关系等因素出发，以2011年城镇化率和 人均GNI数据为基础，可将主要国家的城镇化可分为四种类 型。 　　——先发国家：长期探索中实现城镇化水平和质量的 同步提升。英国、美国、德国等先发国家，以工业革命为 开端，二战之前已基本完成城镇化，在长期历史探索中实 现了城镇化水平和质量的同步提升，具有特殊的时代特征 。 　　首先，在工业革命驱动下实现了工业化和城镇化的良 性互动。工业革命建立了全新的工业经济体系，是推动城 镇化发展的不竭动力，而城镇化也为工业化提供了基础设 施和市场，提升了生产效率。先发国家在技术和制度等领 域进行了全面探索，工业化、城镇化充分相互作用，普遍 经历了百年以上最终完成城镇化。 　　其次，旧殖民体系和世界格局是其城镇化的特殊时代 背景。一方面先发国家通过殖民掠夺、对外贸易和侵略战 争为城镇化积累了大量资本；另一方面在不平等的国际经 济秩序和政治格局下，其城镇化发展不存在资源环境约束 ，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放发展模式和“先 污染、后治理”的道路，曾为此付出了巨大的资源环境代价 。 　　第三，随着资本主义制度逐步完善，政府和市场在城 镇化发展中实现了有机结合。早期城镇化发展中，自由市 场机制的作用巨大，城市发展主要依靠私人部门推动。随 着资本主义制度的逐步完善，政府在基础设施建设、传染 病防治、劳资关系调解等方面发挥了更多作用。英国建立 城市公共卫生体系、德国确立城市规划体系等，都是政府 与市场相结合、提升城镇化质量的成功经验。 　　第四，公共政策适时转型和雄厚的经济实力，是其有 效应对社会危机的重要途径和保障。城镇化快速发展期易 引发一系列社会矛盾，如果处理不当就会导致社会危机。 先发国家普遍经历过严重的社会问题和环境问题，以雄厚 的财力为保障，及时调整社会政策、促进社会转型，帮助 他们渡过了危机。英国面对严重的城市公共卫生危机 ，1848年颁布《公共卫生法》等法律，调整公共政策和城 市规划，历经百余年彻底治理了城市环境问题。德国在城 镇化快速发展中工人运动、社会问题形势严峻，1883年颁 布了《医疗保险法》，开启了社会保障制度的先河，维护 了社会稳定。美国为解决城市环境和居住条件恶化、城市 贫困和犯罪等问题，掀起城市美化运动，实施住房改革 ，通过了1937年《住房法案》，有力改善了城市人居环境 、缓解了城市贫困。 　　先发国家的城镇化具有时代特征，今天已难以直接借 鉴。不过，以工业革命为契机，实现工业化和城镇化的良 性互动发展，以市场机制为基础合理发挥政府作用，及时 调整公共政策、促进社会转型等经验，仍具有现实意义。 　　——战后成功追赶型经济体：较短时期内实现城镇化 水平和质量同步高速提升。二战以后，全球迎来了新一轮 工业化和城镇化浪潮，日本、韩国、新加坡等抓住机遇 ，在较短时期内高质量完成了工业化和城镇化。 　　首先，高速工业化是城镇化快速发展的强大动力。 20世纪50－70年代、60－80年代，日本、韩国分别经历了 “挤压式”的快速工业化进程，长期保持了两位数的工业增长 率，带动城镇化率年均增长1.5个百分点左右，各自在30年 左右基本完成了城镇化。在这一过程中，持续的产业升级 和大量的人力资本投资推动了日本、韩国产业竞争力和劳 动生产率的不断提升，形成了现代化的、具有全球竞争力 的产业体系，占据了全球产业链的高端，成功跨越了“中等 收入陷阱”，树立了后发国家的典范。 　　其次，政府是工业化、城镇化的积极推动者。日本、 韩国是“东亚模式”的典型代表，政府在快速工业化、城镇化 中作用十分明显。一方面十分重视国土空间规划，对优化 城镇化空间布局、促进要素资源合理配置起到了重要指导 作用。日本先后五次编制和实施 “全国综合开发规划 ”，2008年又启动了新一轮 “国土形成计划”。韩国从1972年 起编制和实施了四次综合国土规划，强调空间政策与产业 政策的有机衔接。另一方面通过有效干预促进产业升级和 战略转型。日本对高新技术产业发展提供了税收、土地、 基础设施等政策支持，韩国积极实施“政府主导性增长战略 ”，近年来转向“国家均衡发展战略”，为城镇化提供了可持 续的动力。 　　第三，强调统筹城乡发展和农业现代化。日本、韩国 始终重视农业和农村现代化问题，把提高农业生产率作为 推进工业化、城镇化的前提和基础。日本在战后实施了土 地制度改革，政府收买地主土地并卖给农民，极大提高了 农民生产积极性。20世纪60年代，日本颁布了《农业基本 法》、《农振法》等法规，提高了农业生产率和农民收入 水平，促进农业振兴和农业结构调整。同时，实施农业机 械化和村镇综合建设，有力提升了农村现代化水平。20世 纪70年代，韩国实施了“新村运动”，通过完善农村基础设施 和文化、教育等公共服务，极大改善农村生产生活条件 ，提升了农村生存质量和农民收入水平，缓解了快速城镇 化对城市社会转型的巨大压力，也避免了农村凋敝，十分 值得借鉴。 　　第四，采取有力措施化解城市社会问题，实现社会平 稳转型。工业化、城镇化的快速发展，也曾给日本、韩国 带来了严重的社会问题。20世纪50－70年代，日本经济高 速增长，重化工业快速发展，环境污染和城市公害问题日 益突出，爆发了严重的四大公害事件。日本政府及时采取 有力措施，先后颁布了《公害对策基本法》、《大气污染 防治法》等14项法律，制定了严格的环境标准，调动地方 政府、公共团体积极性，强化社会监督，经过10年左右终 于有效治理了公害问题。韩国在工业化过程中，企业普遍 实行家长制的管理方式，工人遭受了严重的歧视性待遇 ，并一度爆发了全国性的劳工骚动，这促使韩国调整劳工 政策。特别是，政府在劳资冲突中转向中立，强调以法律 和行政手段规范劳资行为，建立三方协商机制和劳动争议 处理机制，构建和谐产业秩序等，从而走出危机、实现了 现代化转型。 　　虽然日本、韩国的城镇化依然面临着各自的问题，但 同样作为东亚国家，他们在较短时期内实现城镇化水平和 质量同步高速提升的成就令人瞩目。尤其是，立足本国资 源禀赋和文化传统，有效发挥政府的导向性作用，强调城 乡统筹和农业现代化，及时化解城镇化中的复杂社会问题 ，具有直接借鉴意义。 　　——中等收入陷阱国家：战略和体制缺陷导致的高水 平、低质量城镇化。战后，拉美和亚洲、非洲等地区城镇 化取得了令人瞩目的发展。2012年，拉美城镇化率达到 79%，与高收入国家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有 其1／4，“过度城镇化”特征明显。 　　首先，由于战略失误导致工业化遭遇重大挫折，城镇 化发展拉力不足。战后，拉美国家一度取得了令人瞩目的 成就，通过实施进口替代战略建立了比较完整的工业体系 。然而，未能抓住战略机遇促进产业升级，长期僵化执行 进口替代战略，导致劳动生产率低下、