放开新建煤炭专线铁路控股权 尽快解决窝 煤问题 　　 当前，我国煤炭行业供需格局及其市场形势正在发生 重大变化【1】：“十二五”期间煤炭供需将由原来的紧缺转 为基本供大于求格局，多年来煤炭产能不足的瓶颈已初步 缓解，但煤炭供应仍将由铁路运输能力制约。东南华中缺 煤而 “三西”（山西、陕西、蒙西，以下同）地区窝煤现象 并存，凸显了北煤南运格局下，铁路运输能力不足造成的 结构性紧缺将成为煤电产业链的主要矛盾。 　　 考虑到目前改革铁路体制的复杂性和艰巨性，建议可 优先采取“放开新建煤炭专线铁路控股权”为突破口推动铁路 投融资体制改革，以此尽快解决严重影响国民经济发展的 “窝煤”问题。 　　 一、“缺煤与窝煤并存”、“京藏公路大堵车”现象 ，凸显煤炭运输能力瓶颈 　　 2012年我国全年煤炭产量将突破37亿吨，“十二五”规 划的“产能41亿吨、产量39亿吨”目标将提前达到。从几个产 煤大省今后几年还将集中释放的产能，以及我国宏观经济 进入新的中速发展对能源的需求增长幅度预期来看，煤炭 产业进入发展拐点，基本形成供大于求、产能相对过剩的 格局。煤电产业链条中，从煤炭生产、运输、发电到终端 售电给消费者的几个环节中，煤炭生产长期供不应求的矛 盾已基本缓解。 　　 我国煤炭行业发展的主要矛盾，将从产能和运能双不 足，集中到北煤南运格局下运能不足的矛盾上来。煤炭流 通环节的局部不平衡，容易加剧电煤供需的紧平衡关系 ，产生部分区域短缺而引起大范围煤炭价格波动的连锁效 应，导致国家干预煤炭市场价格。铁路运输能力供给不能 满足经济发展日益增加的能源需求，将成为煤电产业链的 主要矛盾。 　　 过去几年，东南沿海电厂进口海外煤炭，电煤供给尚 可。而湘鄂赣缺煤以亿吨计，缺煤缺电严重，当地资源枯 竭煤炭企业不得不向下深挖，开采成本高昂，华中地区已 经连续数年遭遇“煤荒”。但同期，晋陕蒙地区的煤炭却频频 遭遇运输瓶颈，煤炭企业开工不足。铁路虽超负荷运转仍 捉襟见肘，造成东南华中地区缺煤、而“三西”地区“窝煤”同 时发生的现象。如鄂尔多斯每年须经公路外运煤炭1亿多吨 ，按运到最近的秦皇岛港口计算，年耗油70多万吨，到港 煤价翻了一番多，同时也带来了如“京藏高速公路大堵车”等 一系列社会问题。 　　 二、以“放开新建煤炭专线铁路控股权”为突破口推 动铁路投融资体制改革 　　 解决“窝煤”的能源输送瓶颈，必须大力建设铁路。铁 道部在高企的负债率情况下，做不到集中资源建设投资巨 大的铁路干线，就需要发挥社会多方面力量投资铁路建设 的积极性。 　　 在目前铁路投融资体制下扩大货运铁路供给，关键在 于铁路投融资体制改革，但不必等到复杂而艰巨的铁路体 制整体改革方案出台之时。 　　 事实上，股权分配正是导致第三条运煤通道难产【2】 、山西中南煤炭出海通道【3】、准荆铁路【4】进展迟缓 的问题所在。建议可以从“放开新建煤炭专线铁路控股权”起 步，以此作为突破口，培育货运铁路建设运营的多元化投 资市场主体。市场主体发育起来了，就有助于带来铁路货 运竞争格局的出现及与其相关的制度障碍突破压力和动力 。进一步说，可以设想多几个铁路建设运营的参与者（如 神华朔黄铁路），其在铁路运营市场的博弈过程本身就有 助于推动铁道部自身所属企业与其政策监管职能的分离。 　　 铁路专线控股权之所以重要，一是地方政府和民间投 资主体担心拥有超高负债率的铁道部无力修建新的铁路 ，以致错过地方经济和企业发展良机。二是在铁道部门垄 断经营、政企不分的体制环境下，自“十五”末出台鼓励和引 导非公有制经济参与铁路建设经营政策以来，非公经济投 资非控股的合资铁路鲜有成功案例。原因虽然不尽相同 ，但都与铁路系统不透明的收入结算，导致无法准确核算 每条铁路线路、每列车皮的成本、民资无控股权难以掌控 经营情况有关。 　　 另外，跨局列车的调度由铁道部整体统筹，合资者无 法掌控重空车交接计划。而铁路局调度往往把有货物的列 车优先安排走国铁，不交线路使用费的空车则安排走合资 铁路。所以，包括央企神华等企业也不得不更多依靠铁道 部所属线路和货车运输。 　　 三、当前正是推进铁路投融资体制改革的机会 　　 一是经过甬台温事故之后，在铁道部目前负债率已高 到成为金融系统风险重点监管对象的情况下，放开部分新 建货运专线铁路的控股权，对于吸引全