食品安全形势与履职 ——在2014年云南省食品安全综合协调能力培训班上的 讲话 省政府副秘书长、省政府食品安全办主任、省食品药品监 管局局长 杨 杰 （2014年7月14日） 同志们： 今天很高兴能在这里和大家共同交流食品安全工作 ，我讲的，都是我的一些学习体会和认识，以及国家和我 省的安排部署。下面，我讲6个方面的内容。 一、食品安全概念的内涵与外延 大家管了那么久的食品安全，到底什么是食品安全 ，他的准确定义是什么，包含些什么内容，外延是什么。 今天我想专门讲一下。 食品安全概念的发展，经历了3个时期。第一个时期 ，20世纪70年代初，那时世界粮食危机仍然是世界普遍关 注的问题，联合国粮食及农业组织（FAO）首次提出了“食 品安全”这一概念，指出食品安全是指无论在何种情况下 ，都能保证人们能够得到足够的可以维持其生存的食物。 这一界定着重强调了食品数量上的安全，注重拥有足够的 粮食以确保人们的温饱。随着社会经济的发展，世界食品 污染的逐渐加剧，人们意识到我们不但需要充足的食品 ，而且我们所消费的食品应当不会损害消费者健康，是营 养安全的。第二个时期，20世纪80年代初，世界卫生组织 （WHO）对食品安全作出了新的定义，即除了应当保证食品 充足，还应当保证在生产加工等各环节都安全可靠，有益 人体健康。这一界定开始倾向于强调食品质量的安全，开 始关注食品是否会对人体健康造成威胁或危害。第三个时 期，进入21世纪，随着食品科技的不断提高，环境污染的 不断加剧，食品安全事件发生的频率在世界范围内不断提 高，FAO和WHO对食品安全的诠释也发生了新的变化，认为 食品安全是指可能对消费者健康造成长期或即时危害的必 须加以消除的一切因素。这标志着食品安全的评定标准已 演变成对消费者的健康是否有害，即强调了食品品质的安 全。综上所述，从人们对食品安全内涵的认识的历史转变 过程中可以看出，食品安全具有广狭之分。在广义上，它 不单指食品品质的安全，还指食品数量的安全，如习近平 总书记在去年12月中央农村工作会议上指出要确保粮食安 全，就是广义的概念，不单指粮食品质的安全，还包含了 保障耕地面积，确保粮食产能，进口粮食等多方面的含义 ；在狭义上，食品安全则单指食品品质的安全，着重关注 食品是否会给消费者带来健康隐患，既包括生产安全，也 包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全。现阶 段，我们所从事的食品安全工作，主要指食品品质的安全 。食品品质安全这一概念有以下几个性质： （一）综合性质 食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关 方面的内容，涵盖食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、 运输、销售、消费等环节。而作为从属概念的食品卫生、 食品质量、食品营养等均无法涵盖上述全部内容和全部环 节。 （二）社会性质 不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题 和治理要求有所不同。发达国家——新技术、新工艺、新 材料在农业和食品工业中应用而产生的食品污染，其中生 物污染占很大比重。经济快速成长的发展中国家——面临 着化学污染和生物污染的双重挑战，侧重于市场经济发育 不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、非法生产经营等。欠 发达国家——主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全 大多还没有提上议事日程。 （三）政治性质 食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性 ，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。无论是发达国 家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最 基本的责任和必须做出的承诺。而食品质量等往往与发展 权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政 府倡导的范畴。 （四）法律性质 自20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织逐 步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立 法。综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫 生法》、《食品质量法》、《食品营养法》等，反映了时 代发展的要求。1990年，英国颁布了《食品安全法》 ；2000年，欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书 》；2003年，日本制定了《食品安全基本法》；2009年 ，我国颁布了《食品安全法》取代原有的《食品卫生法》 。 二、国外食品安全情况及给我们的启示 （一）食品安全是全球性的突出问题 当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都面临 着食品安全问题的挑战。发达国家的问题主要在于，新技 术、新工艺、新材料在农业和食品工业中应用而产生的食 品污染，其中生物污染占很大比重。经济快速成长的发展 中国家则面临着化学污染和生物污染的双重挑战。欠发达 国家的主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全大多还 没有提上议事日程。随着经济全球化和国际贸易、跨国旅 游和文化交流的迅速发展，任何一个食品安全事件也都很 容易演变为国际性问题。食品安全问题已经成为无国界的 话题，在全球范围内引发了人们的深刻反思。 （二）食品安全问题的危害和影响 一是食品安全问题危及公众健康。科学研究表明，食 品中的有毒有害物质直接影响人的生长发育，诱发急性中 毒和慢性疾病，甚至导致死亡。据世界卫生组织估计，每 年全球有数以亿计的人因食品污染、饮用水污染而患病。 英国发生疯牛病后，虽然因病直接致死的人数只有69人 ，但由于疯牛病潜伏期长、确诊困难，至今人们仍心存恐 惧。 二是食品安全问题造成经济损失。在过去20多年中 ，发生在世界各地的食品安全事件，不仅对人类身体健康 带来了危害，而且对农业、食品业、旅游业等也造成了不 同程度的影响，每年全球食品安全事件导致的经济损失数 额巨大。例如，上世纪末比利时发生的二恶英事件，不仅 本国大量销毁活鸡和鸡肉加工制品，造成直接经济损失达 13亿欧元，而且使整个欧盟畜产品贸易也蒙受巨额损失。 三是食品安全问题引发国际贸易争端。近年来，世界 贸易组织（WTO）各成员国在普遍实行关税减让后，根据允 许各成员国自行制定和选择进口食品标准的规则，越来越 多的国家把提高食品安全标准作为技术性贸易壁垒措施。 例如，日本通过设置技术壁垒限制大米进口，上世纪90年 代初只检测几项农药残留指标，199 4年增加到56项 ，200 6年进一步增加到123项。 四是食品安全问题影响政府公信力。从国际经验看 ，食品安全事件还会直接影响公众对政府的信任度，重大 食品安全事件甚至会破坏社会稳定、危及国家安全。能否 保障食品安全，已成为衡量政府行政能力的重要尺度。比 利时由于发生二恶英事件直接导致了政府的更迭。受疯牛 病事件影响，导致德国联邦政府卫生部长和农业部长辞职 。 （三）国际社会积极应对食品安全问题的挑战 由于一些恶性食品安全事件在全球所产生的重大影响 ，以及对转基因食品安全性的激烈争论，国际组织积极采 取行动，推动各国改善食品安全状况。联合国粮农组织、 世界卫生组织等国际组织采取了一系列行动，积极推进全 球范围的食品安全控制和管理。1996年，联合国粮农组织 发表的《世界粮食安全罗马宣言》提出：人人享有获取安 全而富有营养食品的权利。2000年，第53届世界卫生大会 将食品安全列为世界卫生组织的工作重点和优先解决的问 题。2002年，世界卫生组织发布了全球食品安全战略，制 定了加强全球食源性疾病监控、为发展中国家提供援助和 培训等措施。国际食品法典委员会制定了一系列国际食品 标准、指导性原则、推荐性操作规程、检测分析方法和相 关法典文件，为发展国际食品贸易和促进各国食品安全管 理，提供了标准依据和技术指导。国际标准化组织 （ISO）制定了食品安全管理体系标准，国际有机农业运动 联盟（IFOAM）制定了有机食品标准。国际消费者联盟 （CI）等组织也积极推动国际性和区域性食品安全活动。 鉴于食品安全问题对于公众健康、经济发展、社会安 宁和国家形象等均构成了重要影响，各国政府都积极采取 应对措施，有针对性地调整和完善食品安全管理体系。美 国于1997年制定了“总统食品安全行动计划”，1998年组 建了总统食品安全委员会。“9.11”事件后，美国更是把 食品安全上升到国家安全的高度，投资力度明显加大。 2002年6月，美国国会通过了食品反恐法——《公共健康安 全及生物恐怖主义的预防及对策法案》，对有关食品安全 机构的拨款大幅度增加。欧盟于2002年成立了欧盟食品安 全局、食品安全实验室等具有权威性的机构，负责协调处 理欧盟各国的食品安全事务，2006年正式颁布实施了《欧 盟食品及饲料安全管理法》。加拿大、澳大利亚、新西兰 、日本和韩国等国，也都在积极调整和优化国家食品安全 监控和管理系统，并大幅度增加科技投入，改善本国的食 品安全状况。 （四）国外食品安全管理的基本做法 1.国外食品安全的政府管理模式 世界主要国家和地区的政府食品安全管理模式，大体 可以分为两种类型：一类是单一部门管理的模式，政府设 置独立的食品安全管理机构，全权负责食品安全事务，比 较典型的有德国、加拿大。另一类是多部门管理的模式 ，将食品安全管理职能分设在几个政府部门，其中又可分 为分类管理和分段管理两种形式。当然，这两种形式的分 工也会有交叉，法国的管理体制基本属于分段管理，美国 和日本的管理体制大体属于分类管理。 德国在2001年政府机构调整后，将食品安全工作交由 联邦食品与农业部统一监管，下设风险评估研究所和食品 安全局两个机构。风险评估研究所主要负责食品安全有关 风险的评估，并提交评估报告和政策建议。食品安全局负 责风险管理，应对突发事件，协调国内各州食品安全事务 以及与欧盟有关机构的联系。 法国的食品安全监管主要由农业部、财经工业部和卫 生部三个部门承担。农业部负责从生产到销售等环节的食 品安全监管，包括制定有关技术规范。财经工业部负责市 场交易环节的食品安全和诚信监管。卫生部负责调查食品 安全事件，并对违法行为进行处罚。 美国由联邦食品药品监督管理局（FDA）的一个部门为 主，多个部门协同管理食品安全。最重要的特征就是根据 食品品种来划分各监管部门的职能，不按初级农产品的种 养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四大环节来划分监 管部门职能，执法部门相对较少，从而保证了一个部门对 所监管的食品品种“从农田到餐桌”全过程、一条龙的无 缝监管。通过较为明确的分工来避免机构间的互相扯皮、 推诿现象，各监管部门之间既互相分工又相互合作，避免 了监管上的盲区和盲点。 日本的食品安全监管分别由农林水产省和厚生劳动省 两个部门负责，并成立了内阁食品安全委员会，协调上述 两个部门的食品安全管理工作。农林水产省负责农产品生 产环节的食品安全管理、进口动植物农产品检疫、批发市 场和屠宰场保障食品安全的设施建设等；厚生劳动省负责 加工和流通环节（除批发市场和屠宰场设施建设外）食品 安全监督管理、进口加工食品安全检查。此外，卫生部门 负责与食品安全有关的监督抽查并对社会公布结果。 对各个国家现行的食品安全监管体制和模式，我们不 能简单地评判哪个好或者哪个不好。因为这些国家选择的 管理模式取决于本国的历史传统、基本国情和发展阶段等 因素。多部门分段监管有利于充分发挥各个监管部门的专 业化优势，但是从食品安全特性的角度，部门过多、分段 监管确实更容易引发监管重复、空白和矛盾等问题，增加 协调难度、降低效率。 2.国外食品安全管理的主要措施 世界主要国家的食品安全管理措施，可归纳为以下三 个主要方面： 一是建立健全法律法规体系。欧盟、美国、加拿大、 日本等国家和地区的食品安全立法法律较为严密、完备 ，为保障食品安全提供了详细的行为规范和充分的法律依 据。其食品安全立法，大体上有三种情形：（1）在部分综 合性法律中做出保障食品安全的规定，例如，美国的《联 邦食品、药品和化妆品法》。（2）在单一性法律中对食品 质量安全做出规定，例如，英国的《动物防疫法》。 （3）在联邦立法和地方立法，例如，美国加州立法禁止食 用活的动物。 二是制定统一权威的技术规范。发达国家有关食品安 全的技术规范具有统一性和权威性。对涉及食品安全性状 及其产地环境的标准，都是通过政府主管部门发布技术规 范、法令和指令来强制执行。如欧盟的食品安全标准，由 欧盟委员会发布指令；美国的兽药和食品添加剂标准，由 联邦政府食品药品管理局制定颁布等。近年来，发达国家 的食品安全技术规范及其标准不断提高、越来越严格。 三是强化食品安全监督管理。从近年的发展趋势看 ，发达国家越来越重视食品安全监督管理，已将食品安全 监管纳入整个社会公共安全管理体系。发达国家强化食品 安全监管主要表现在四个方面：（1）有明确的法律法规 ；（2）有健全的监管机构；（3）有清晰明确的职责分工 ；（4）有一批高素质的专业管理人员。例如，美国的食品 监管人员由政府的专业食品检查员、微生物学家、食品化 学家、流行病学家及其他食品科学家承担，各方人员携手 合作，使美国食品安全监管系统得以有效运行。发达国家 还根据国内外政治经济形势变化，对食品安全管理措施做 出及时的相应调整，以提高对可能发生的食品安全事件的 预防能力，以及对突发性食品污染事件的应急处理能力。 3.国外食品安全管理的经验和启示 一是以风险评估为基础的科学管理。食品安全风险评 估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。在食品安 全管理过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源 性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。目 前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的 食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础上的预防性 体系。 二是实施从农田到餐桌的全程控制。全程质量控制已 成为世界各国公认的食品安全最佳防控模式，其基本方法 是：对食品的生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销 售等各个环节，以及食品生产过程中所涉及的化肥、农药 、饲料、包装材料等，进行有效的安全监管，并在控制中 广泛采用良好农业规范、良好生产规范、良好卫生规范、 标准卫生操作程序，以及危害分析和关键点控制等方法。 通过全程监管，能够预先评估和防范可能出现问题的环节 ，并以此为基础，实行问题食品的追溯和召回制度。 三是提高食品安全管理透明度。发达国家都十分强调 食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，以增强 生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管 理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导 。例如，美国制定了行政程序法、联邦咨询委员会法和信 息公开法，以法律的形式保证食品安全管理的公开和透明 ，让公众参与和了解食品安全管理过程。这不仅使制度更 加完善、管理更加有效，而且也使公众对食品安全更有信 心。 四是建立以预防为主的管理机制。发达国家高度重视 食品安全的预警和防范，许多国家重视建立食品安全预警 机制，加强风险信息分析和应急处理能力，普遍采取建立 食品安全信息跟踪、采集和分析制度，对所收集到的食品 安全预警信息进行分析和评估，预测危害发生的可能性和 严重程度。例如，1979年欧盟委员会开始实施风险评估通 报制度，并正式启用了食品、饲料快速预警体系。在这种 预警机制下，当一国出现食品安全问题时，能及时向欧盟 管理机构和其他成员国提供有效信息，以防止食品安全问 题的蔓延。 五是强化自律机制。食品生产经营者只是一个市场经 济主体，本能地追求利益最大化。发达国家能够充分认识 和利用生产经营者的经济理性，通过建立完善的制度机制 去约束其行为以实现其自律。具体包括：完善的监测、检 测、评估、追溯等体系，提高违法违规行为被惩罚的概率 ；建立严格的奖惩机制、成熟的信用体系，加大对违规违 法的惩罚，让绝大多数违法的生产者得不偿失，食品企业 自愿的遵守规则，按照标准和要求生产安全食品。 三、我国食品安全总体形势分析 （一）我国食品安全总体情况 20世纪80年代以来，我国的食品安全状况有了显著改 善，食品量的安全已经解决，食品质的安全也在不断的改 善。“总体稳定，正在向好”是目前我国食品安全的基本 面。主要表现在：一是食用农产品供应充足且与安全水平 实现新的提升。我国蔬菜中农药残留平均合格率2005年为 91.8%，2012年为98%；畜产品质量安全、生猪瘦肉精污染 物抽检合格率2005年为97.2%，2012年为99.1%；水产品质 量安全总体合格率2005年为88%，2012年为97.2%。我们可 以看出，近10年来，我国食用农产品质量安全水平有了较 大的提升，平均提升了6个百分点。二是食品质量国家监督 抽查总体状况进一步改善。食品质量国家监督抽检合格率 2005年80%，2012年为91%，增加了11个百分点。三是出口 食品的质量安全可靠。2007年以来的有关数据显示，我国 出口食品的合格率始终稳定和保持在99%以上。由于出口食 品的质量安全可靠，我国食品出口贸易总额由1991年的 79.05亿美元增长到2012年的552.00亿美元，22年间增长了 近6倍。2000-2012年间，除在2009年由于金融危机的影响 而出现暂时性下降外，其余年份我国的食品出口贸易均不 同程度地增长。四是食物中毒事件明显下降。2014年2月 ，《国家卫生计生委办公厅关于2013年全国食物中毒事件 情况的通报》显示，2013年，全国食物中毒事件报告152起 ，中毒5559人，死亡109人。与2012年同期相比，报告起数 减少12.6%，中毒人数减少16.8%，死亡人数减少25.3%。 2013年，无重大及以上级别食物中毒事件报告；报告较大 级别食物中毒事件76起、中毒1099人、死亡109人；报告一 般级别食物中毒事件76起、中毒4460人。五是中国在世界 107个国家中食品安全排名靠前。“英国经济学人智库”刚 刚发布《全球食品安全指数报告》，和往年一样，这份报 告给全球107个国家的食品安全现状做了个排名。美国继续 高居2013年全球食品安全指数榜首，挪威和法国分列第二 和第三。中国排名在107国中位居第42。大家都知道，食品 安全问题是一个世界性的问题，没有零风险。发达国家有 发达国家的食品安全问题。中国食品安全的量在全球是最 大的，发生问题的概率也是最高的。在中国出现的问题 ，也是发展中出现的问题。 但我们也要清醒认识到，食品安全形势仍不容乐观。 近年来，我国食品安全问题多发，三聚氰胺、“毒血旺 ”、染色馒头、牛肉膏、地沟油等食品安全事件接连发生 ，给消费者的食品安全信心带来巨大打击。在食品生产经 营者追求个体利益，牟取暴利的过程中，广大消费者成为 最直接的受害者，其合法利益遭到公然侵害，公共利益受 到极大破坏。食品安全问题已成为人民群众最关心的问题 。《小康》杂志社对群众关注的热点进行调查结果显示 ，广大人民群众对食品安全问题关注度不断提升，2010年 “食品安全”居热点问题第4位，2011年居第3位，2012年 和2013年连续两年居第一位。其中，“63.7%的受访者认为 我国食品安全形势严峻，80.4%的受访者表示对当下食品没 有安全感，91.3%的受访者非常关注食品安全事件。同时 ，接近七成的受访者认为应由‘政府加大食品安全监管力 度，保障食品安全’。”这些统计数据和调查报告充分显 示出当前我国食品安全形势的严峻性，我国食品安全问题 呈现出涉及面广、危害程度深、手段隐蔽等特点。食品从 生产、加工、储存、运输到流通的整个过程中，都不同程 度存在食品安全隐患。 （二）食品安全问题的几个原因分析 许多国家的发展历程表明，一个国家的食品安全水平 与其经济社会发展阶段密切相关。当前，我国正处于发展 转型时期，也处于从保障食品供应转向保障食品安全的进 程中。这个阶段，食品安全问题往往多发易发。究其原因 ，主要有以下几个方面：一是产业素质问题。近年来我国 食品产业发展快速，对经济增长的贡献率逐年加大，但同 时由于准入门槛低等原因，大量食品企业规模小、分布散 、集约化程度不高，自身质量安全管理能力较低。生产经 营者规模小、数量多、分布散，不仅自身安全管理意识和 能力较弱，也给监管带来很大困难，这是我国食品安全基 础薄弱的最大制约因素。据统计，截止2013年，全国共有 45万家食品企业，80%是10人以下的小企业、小作坊。经营 企业上千万家，规模以上的不足3%。二是从业人员素质不 高。与其他行业相比，食品行业从业人员素质相对较低。 据统计，我国现有2.5亿农户,总体文化程度低，科技知识 贫乏，新知识在农民中普及慢，农民组织化程度低，信息 化社会化服务不到位，农业装备水平低，监管难。食品工 业和餐饮行业1600万从业人员中，85%以上是受教育水平相 对较低的进城务工人员。从业人员缺乏法律意识和专业技 能，加大了违法违规的概率。三是违法犯罪成本过低。食 品犯罪的违法成本过低，首先表现在制造假冒伪劣甚至有 毒有害食品的投入即生产成本低；其次是不法分子在食品 案件中所付出的法律代价低，“法不足畏”，违法的成本 过低往往使得一些非法的分子有恃无恐、逐利而往、知法 犯法。四是食品消费者安全防范意识低。大多数消费者在 购买食品时仍然以价廉作为优先选择，使得“优质优价 ”的市场杠杆不能很好地发挥作用。食品安全成本的投入 会带来产品质量安全水平的提升，但由成本投入导致的价 格升高却难以得到市场的认可。相反，掺杂使假或以次充 好可以降低生产成本却导致产品质量安全水平的下降，但 低廉的价格却赢得了市场。这种现象也会在一定程度上挫 伤企业的积极性。五是监管存在薄弱环节。与食品安全严 峻形势相比，监管执法存在“短板”。2013年以前，存在 “九龙治水”的问题，多头管理，监管交叉、盲区。机构 改革以后，相对统一了食品安全监管部门，成立了新的食 品药品监管局。但因为承担了食品从生产到消费的全过程 监管，存在监管人手不够，人员素质不齐，执法装备匮乏 ，检测资源不足、分散和重复建设等问题。六是监管体制 机制建立、完善和调整相互交织，完备的体制机制还没形 成。我们经历了《食品卫生法》（1995年），食品安全法 （2009年）和《食品安全法》（修订稿，已通过国务院常 务会议审议，即将发布，作了非常大的调整）。近10年中 ，我们还经历了食品安全办由食品药品监管部门——卫生 部门——政府办公厅（室）——食品药品监管部门的调整 ，每一次调整都有新感觉，都有工作创新，但是长效机制 很