史耀斌：在全国财政系统PPP工作推进会暨 示范项目督导会上的讲话 财政部副部长 史耀斌 （2016年12月9日 云南昆明） 同志们： 在公共服务领域推广PPP模式，是党中央、国务院确定的 一项重大改革任务，也是国务院督办的改革任务。今年以 来，习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理多次做出 批示，要求各部门、各地区从全局出发，加强协调、完善 机制，推动PPP改革发挥应有作用，取得更大成效。7月7日 国务院常务会议明确，由财政部牵头公共服务领域PPP工作 ，形成项目加快落地的发展态势。财政部党组高度重视 ，9月23日部党组专题会议提出，要进一步完善政策措施 ，多措并举，推动PPP加快、健康发展。今天，我们召开全 国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会，主要任务是 贯彻落实党中央、国务院和财政部党组工作部署，分析研 究改革面临的新形势、新任务，督导推动项目规范实施 ，部署推进2017年PPP重点工作。下面，我谈几点意见。 　　一、在各方面的共同努力下，PPP改革工作有序推进 ，取得积极成效 　　三年前，根据党的十八届三中全会精神要求，PPP不仅 仅是一种融资手段，承担起促进体制机制变革、提升执政 能力的使命，成为一项牵动全局的重大改革举措。2013年 底以来，各级财政部门积极会同有关部门大力推进PPP改革 ，在继承、创新、完善的基础上，赋予PPP事业新的内涵、 新的使命、新的力量，形成了合力推动的良好氛围，组建 了保障有力的组织机构体系，建立了覆盖PPP项目全生命周 期的制度体系，打造了三批示范项目，构建了激励相容的 政策扶持体系，开创了PPP助力经济社会发展的新局面 ，PPP的魅力日益展现，改革成效不断发挥，用实践证明了 中央英明决策和坚定不移深化改革的必然选择。 　　这三年，各级财政部门勇于担当、主动作为，开展了 一系列工作。一是大力开展宣传培训。各级财政部门通过 专题培训、主题论坛、官方网站、微信平台、媒体报道等 多种方式，多形式、多层次、多角度地加强对PPP理念的宣 传推广，使PPP在全国上下深入人心，逐步从“概念”走向了 “实践”。二是建立健全PPP制度体系。牵头制订关于在公共 服务领域推广PPP模式的指导意见，印发PPP项目财政管理 暂行办法。会同有关部门印发在市政公用、水污染防治等 领域推广PPP模式的实施意见。联合发改委出台关于进一步 做好PPP有关工作的通知，着力加强部门协调配合。制定印 发PPP模式操作指南、PPP项目合同指南、物有所值评价指 引和财政承受能力论证指引等一系列文件。地方各级财政 部门也结合本地实际、因地制宜，出台了一系列制度规范 和实施细则。三是以示范项目为引领，全力推动项目落地 实施。我们连续3年推出三批共745个、计划总投资规模 1.95万亿元的PPP示范项目，涉及几乎所有公共服务领域。 同时，建立对示范项目的跟踪指导、对口联系、动态调整 机制，持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理，确保示 范项目规范实施，真正成为经得起考验的“样板”和“标杆”。 地方各级财政部门也积极行动，推出了本区域一大批拟实 施的PPP项目，着力推动项目落地。四是切实加大扶持力度 。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目 的有效方式，出台PPP项目“以奖代补”政策，安排资金80亿 元对符合条件的新建示范项目和地方融资平台公司存量转 型项目给予奖励。支持符合条件的PPP项目申请保障性安居 工程贷款贴息等政策支持。以海绵城市和综合管廊建设两 项试点工作为载体，对采用PPP模式的地区增加中央财政补 助资金。地方各级财政部门边推进、边创新，摸索出很多 新办法、新措施，包括设立基金、出台奖补政策等。五是 夯实信息基础建设。搭建了集项目管理、数据分析和信息 共享为一体的全国PPP综合信息平台，实现项目全生命周期 内的全功能动态监管。在地方各级财政部门的大力支持下 ，目前已实现信息平台入库项目基本信息全部对外发布。 研究制定全国PPP咨询机构库和专家库管理办法，动态公开 具有PPP咨询服务能力和经验的机构，推动PPP咨询市场良 性竞争。 　　今年以来，我们重点围绕推动立法、项目落地和引导 支持等方面，做了大量工作。第一，在推动立法方面，在 对国际立法经验及国内实践深入研究基础上，我们起草了 立法草稿，并向相关方面充分阐述我们观点，目前正按照 国务院要求，积极配合法制办制定PPP条例。第二，在项目 落地方面，联合20个部门，在地方上报的1174个项目中评 选出516个第三批示范项目，全面提升第三批示范项目的行 业引领、区域带动和创新示范效应，实现了从财政部示范 到全国示范的升级。从实际情况看，示范项目整体进展良 好，落地速度不断加快。截至8月末，第一批、第二批示范 项目落地率分别为76%和52%。在示范项目的带动下，各地 有更多的PPP项目落地。截至今年10月末，财政部PPP综合 信息平台入库项目10,685个，总投资12.7万亿元。其中进入 执行阶段的项目1,014个，总投资1.72万亿元，落地率 26.8%。其中，仅6-10月就新增落地项目395个、新增项目总 投资6600亿元，项目落地速度明显加快。第三，在引导支 持方面，重点推动PPP基金设立运转。为了提高PPP项目的 融资可获得性，我部会同有关金融机构，出资设立了 1800亿元的PPP融资引导基金，推动更多PPP项目实施。目 前，基金公司抓紧开展项目投资，累计签约金额已达到 517亿元。总的来看，今年PPP各项工作稳步推进，卓有成 效，各方对推广PPP的反应日益热切，PPP项目迎来了“落地 年”，一些开始运营的PPP项目，显现了较好的经济效益和 社会效应，可以说，PPP改革已呈现出政府、企业、公众三 方共赢的良好局面。 二、当前PPP改革工作进入深水区，面临着一些亟待解决 的“瓶颈”问题和挑战 　　在取得成效的同时，我们也清醒地认识到，PPP改革仍 然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参 与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不 健全等亟待解决的问题和挑战。 　　（一）部分地方观念转变不到位。 　　科学的理念是推进改革的基础，对理念学得不深不透 ，就很容易在实践中走弯路、犯错误。典型表现，一是片 面追求投资和GDP增长，不加区分地扩大、泛化PPP模式的 使用范围，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式，并对社 会资本承诺过高的回报率，这不符合社会资本合理盈利而 不暴利的要求，会损害公共利益。二是将PPP模式简单理解 为融资手段，且程序复杂、管理要求高，认为不如财政直 接投入或银行贷款等传统融资方式简单，采用PPP模式的主 动性不强。三是个别政府通过设置高额保证金、注册资本 、银行存款等条件，制造“隐性门槛”，规避采购环节的竞争 ，难以实现“物有所值”。 　　（二）改革发展不平衡。 　　首先，行业发展不平衡。不同部门积极性有差别，面 临的难度也不相同。已经出台具体实施意见的行业，改革 进展相对较快，但行业主管部门尚未行动或者行动较慢的 领域，改革进展则相对缓慢。其次，地区发展不平衡。从 项目库情况看，中西部地区进展较快，PPP项目数量较多 ，截至今年10月末，数量位居前五的省份，除山东外，全 部是中西部省份。从前期调研情况看，有些省份内部的改 革进度也不平衡，认识到位、思路清晰的市县工作推进快 ，制度体系、工作机制、项目落地都有积极进展，观念陈 旧、领导不够重视的地方仍然需要上级推着走。 　　（三）民营资本参与率不高。 　　引导民营资本参与提供公共服务，是PPP改革工作的主 要任务之一。李克强总理多次强调，要把PPP作为拉动民间 投资的一种重要方式。从实际进展看，目前民营资本参与 PPP的积极性并不高，分析其原因，一是部分政府在观念上 有误区。一些地方不愿意和民营资本打交道，认为不可控 、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，和民营资本 合作会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高 了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等 质疑。二是对民营资本的权益保障不足。主要是法律保障 不足的问题。PPP项目合作期比较长，民营资本担心合同无 法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的 合法权益。三是民营资本自身能力有待培育。目前除污水 处理、垃圾处理等较为成熟的行业外，不少领域、特别是 交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本，客观上 造成国企、特别是央企唱主角的现象。 　　（四）部分项目实施不规范。 　　目前，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象 ，需要引起高度重视，主要是：一是假借PPP搞变相融资。 一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号 采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固 定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩 效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出 效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风 险隐患。二是刻意规避PPP管理要求。一些地方认为PPP流 程多、管理严，操作起来太复杂，想方设法规避PPP制度要 求，借道政府购买服务等方式变相上项目，把政府购买服 务的范围泛化到几乎所有公共服务。三是“重数量、轻质量 ”，项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程 中，我们发现，有的项目必要的可研报告尚未完成，立项 流程存在瑕疵；很多项目物有所值评价报告、财政承受能 力论证报告流于形式，照搬模板，给未来项目实施埋下很 大隐患。 　　（五）法律保障和政策衔接不健全。 　　目前，基础性的PPP制度框架已经建立，但在法律保障 上还需要进一步提升。据了解，反映比较多的问题，一是 法律保障待加强。由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如 何适用现行法律不尽清晰，相关各方利益难以顺利通过法 律途径得到明确保障，社会资本对PPP政策的稳定性和项目 长期运营心存顾虑。有些财政部门还反映，由于涉及部门 职能转变，没有立法很难协调推进工作。二是配套政策待 完善。PPP项目涉及面广，税收、土地、价格、融资等配套 政策都需要进一步完善。比如，项目公司成立和资产移交 阶段的税收处理问题，市政公用领域价费体系和城镇供水 、供气、供热行业上下游价格联动机制问题，金融产品和 服务与项目融资需求不适应问题，社会资本退出渠道不畅 等问题。三