农业部总经济师钱克明同志在全国农业政 策法规工作会议上的讲话 这次会议的主要任务是，深入贯彻落实党的十八届三中 全会、中央农村工作会议、全国农业工作会议，以及刚刚 闭幕的全国“两会”精神，分析当前农业政策法规工作面临的 形势，总结去年工作，部署今年任务。 2013年，面对复杂局面和严峻挑战，农业政策法规系统紧 紧围绕“两个千方百计、两个努力确保、两个持续提高”的目 标任务，贯彻落实强农惠农富农政策，推动出台了一批含 金量较高的政策措施；加强农业农村重大问题分析，研究 提出了一系列有价值的政策建议；推动深化农村改革，探 索形成了不少新经验新做法；强化农业立法和综合执法工 作，有效维护了农民权益。过去一年的农业政策法规工作 卓有成效，为实现粮食产量“十连增”、农民增收“十连快”做 出了重要贡献。 2014年是贯彻落实十八届三中全会精神、全面深化农村改 革的起步之年，各级农业政策法规机构肩负的任务将更重 更艰巨。今年农业政策法规工作的总体要求是：全面贯彻 落实三中全会决定和中央1号文件部署安排，以抓改革、转 作风、促发展为主线，明确方向、突出重点、强化能力 ，以强烈的忧患意识、责任意识和勇于担当的精神，着力 推动农村发展体制机制创新，健全完善强农惠农富农政策 体系，不断加强农业法治建设，为加快发展现代农业、带 动农民就业增收、繁荣农村经济提供有力支撑。下面，我 讲三点意见。 一、关于深化农村改革工作 党的十八届三中全会对深化农村改革提出了明确要求，在 去年年底召开的中央农村工作会议和闭幕不久的十二届全 国人大二次会议上，习近平总书记、李克强总理都对农村 改革创新做出了深刻阐述。农业政策法规系统的同志身处 改革的前沿，尤其需要深刻领会和全面把握中央的战略部 署。 （一）深刻认识深化农村改革的紧迫性和重要性 36年的农村改革成就辉煌，但农村改革创新永无止境。巩 固农业农村发展好形势，依然要向改革创新要红利。过去 十年，我国国民经济持续发展，人均GDP由1200美元跃升到 超过6000美元；农业生产力水平大幅提高，粮食产量由4亿 吨跃升到超过6亿吨。总体上看，我国已经跨入“中上等收入 国家”的发展门槛，进入工农城乡关系调整的关键时期，面 临许多积累的矛盾和新出现的问题，不深化改革就难以持 续发展。从经济社会全局来看，破除城乡二元结构，跨越 中等收入陷阱，迫切需要深化农村改革；补齐农业短板 ，实现四化同步发展，迫切需要深化农村改革；落实十八 届三中全会决策部署，全面深化各项改革，基础支撑也在 农村改革。从农业农村自身来看，在小规模农户兼业经营 的基础上发展现代农业，在保障国家粮食安全的同时促进 农民持续增收，在农村人口大规模流动的背景下确保农业 后继有人，出路也只能靠深化农村改革。因此，要充分认 识深化农村改革的紧迫性和重要性，不断增强我们推进改 革的主动性和自觉性。 （二）准确理解深化农村改革的时代特征 与过去相比，新一轮农村改革具有鲜明的时代特征。从改 革的背景和目的来看，过去的农村改革，背景是计划经济 体制尚未破除、城乡居民温饱问题尚未解决，改革的目的 是为了发展农业生产力、解决农产品总量供给问题。新一 轮的农村改革，背景是我国经济与全球经济日益交融、工 业化城镇化深入发展但工农城乡关系长期失衡，改革的目 标不仅是提高农业综合生产能力和国际竞争力，更是要消 除城乡发展不平衡不协调的突出矛盾，让农民平等参与现 代化进程、共享现代化成果。从改革的路径和范围来看 ，过去的农村改革，一个基本特点是重点突破、渐进展开 ，从建立家庭承包经营制度入手，逐步推向调整农村生产 关系和上层建筑，改革的范围主要在农业农村内部。新一 轮农村改革是多路并进，更加强调全面系统、联动集成 ，既要完善农村生产关系和上层建筑，更要健全城乡发展 一体化体制机制，着力构建新型工农城乡关系，改革的范 围更宽广、内容更丰富。从改革的艰巨性和复杂性来看 ，过去的农村改革是在物质短缺情况下进行的增量改革 ，主要做加法，各方利益冲突不大，容易形成共识。新一 轮农村改革已经进入深水区，必然要触动利益关系，有时 要做减法，碰到的都是难啃的“硬骨头”，都是短兵相接的 “攻坚战”。如果给农业农村农民的多了，其他地方就相应少 了，来自方方面面的阻力会很大。由农村改革的时代特征 所决定，推进新一轮改革，思想必须更加解放，视角必须 更加宽广，谋划必须更加系统，工作必须更加细致。 （三）牢牢抓住深化农村改革的重点任务 党的十八届三中全会决定和今年中央1号文件部署的农村 改革任务很多。春节期间，中央下发了三中全会决定重大 改革任务分工方案，其中明确由农业部牵头推进的任务有 8项、参加落实的任务有40项。从农业政策法规工作出发 ，以下四个领域的改革需要重点关注和着力推动。 一是农村土地制度改革。土地制度改革事关农村基本经济 制度，事关经济社会全局。这次土地制度改革涉及农村承 包土地、经营性建设用地和宅基地等各种土地类型，涵盖 土地权能、土地征用、土地增值收益分配等各个关键环节 ，在理论和实践上都是重大创新。但土地制度改革非常复 杂。在认识层面，目前各界对土地制度改革的理解还不够 全面，对一些重大问题的看法还不一致；在操作层面，将 改革方向转化为可以全面推开的政策措施还需要一个试验 探索的过程，特别是如何与现行的法律法规有效衔接更是 一个绕不开的问题。在这些方面，农业政策法规系统要主 动作为。 二是创新农业经营体系。这是解决“谁来种地”、“地怎么 种”问题的有效途径，是适应农业生产力发展调整农业生产 关系的必然要求。对创新方向，习近平总书记讲得很清楚 ，就是要构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带 、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。 在这方面，各地有许多实践探索，但要真正做好并不容易 ；中央出台了许多颇具含金量的支持政策，但要真正落地 还需要做大量工作；特别是对一些重要问题，如不同经营 主体和经营方式的差异化政策需求、构建新型农业经营体 系的途径方法、引导和规范工商资本进入农业等，也还需 要深入研究。农业政策法规系统要在政策指导、政策谋划 和政策转化上多想办法、多出实招。 三是农村产权制度改革。赋予农民更多财产权利，是坚持 和完善农村基本经营制度的重要体现，也是实现城乡一体 化发展的必要条件。总体上看，这项改革还处在起步阶段 ，涉及到的法律和政策问题非常敏感。当前要特别注意总 结提炼农村土地承包经营权确权登记颁证试点经验，探索 集体经济组织成员资格界定、集体产权公开公正规范流转 交易的有效办法和集体经济的有效实现形式。 四是推进城乡发展一体化。加快形成以工促农、以城带乡 、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现工业与 农业、城市与农村协调发展，是党的十八大提出的明确要 求，也是这一轮深化农村改革的基本方向。长期以来，农 业政策法规系统在这个领域做了大量工作，下一步还要着 力强化。要继续在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡 配置、推动建立城乡平等的劳动力就业制度、推进农业转 移人口市民化等方面，推动相关改革工作；在加大主产区 利益补偿力度、多元化筹集农村建设资金、维护农业转移 人口在农村的合法权益、引导农民工返乡创业等方面，提 出深化改革的政策建议。 （四）正确把握深化农村改革的方法原则 谋划和推进农村改革，必须以正确的方法论为指导，重点 把握好三个方面。一是把握基本方向。始终坚持中国特色 社会主义制度，始终坚持走中国特色新型农业现代化道路 ，始终坚持改革的市场取向，充分发挥市场在配置资源中 的决定性作用和更好发挥政府作用。二是守住政策底线。 坚持农村土地集体所有制不动摇，坚持以家庭经营为基础 、统分结合的双层经营体制不动摇，坚持保障农民物质利 益、尊重农民民主权利不动摇。推进改革要始终牢记总书 记的告诫，决不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把 耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益 损害了。三是坚持因地制宜。各地情况千差万别，推进改 革不能齐步走、一刀切，既需要做好顶层设计，避免出现 方向偏差，也需要摸着石头过河，给基层留下探索的空间 ，从中寻找正确的改革道路。 （五）切实履行农业政法系统在深化农村改革中的工作职 责 在推进深化农村改革过程中，农业政策法规系统要找准定 位，发挥优势，践行职责。一是深入调查研究。要结合实 际，对重大改革问题深入开展调研，提出意见建议；对目 前尚未涉及但具有方向性的改革内容要超前研究，丰富政 策储备；对基层改革创新经验要及时总结提炼，为推动面 上改革提供参考。二是加强协调推动。农村改革内容广泛 ，涉及部门很多，有些工作需要我们参与配合，有些需要 我们牵头协调，不管扮演的是什么角色，都要摆正位置 ，放下架子，淡化面子，主动争取支持，积极予以协助 ，整合各方力量、各种资源推动工作。三是搞好试点试验 。中央关于全面深化农村改革的重大部署，很多都需要通 过试点试验来推进，这方面工作可以充分利用农村改革试 验区这个平台。今年中央1号文件对农村改革试验区工作提 出了新要求，国务院领导也非常重视。农村改革试验区日 常管理工作主要由部政法司承担，有的省份这一职能放在 政法处。要抓紧做好第二批试验区和试验项目启动工作 ，把这块“试验田”管好用好。 二、关于完善强农惠农富农政策体系工作 政策是农业农村发展的重要保障。近些年，中央把握“三 农”发展规律、创新“三农”发展理念，出台了一系列强农惠 农富农政策，有力地促进了农业农村发展和农民增收。特 别是党的十八大以来，中央根据形势发展和变化，提出了 一系列“三农”发展的新思想、新论断，为丰富和完善强农惠 农富农政策体系指明了方向、提供了遵循。 要看到，当前我国农业农村经济发展进入了新阶段，发展 水平、发展目标、发展要求、发展环境正在发生深刻变化 ，迫切需要进一步完善强农惠农富农政策体系。 一是实现农业持续增长的难度越来越大。去年粮食产量超 过6亿吨，其他主要农产品生产也稳定发展，各方面资源要 素已经绷得很紧，而随着人口增加和工业化城镇化发展 ，农产品需求快速刚性增长将是长期趋势，确保主要农产 品供给的难度越来越大。提高农业综合生产能力究竟有多 大潜力，途径和方式是什么，需要深入研究。 二是完成农业发展的多重目标越来越难。由于特殊国情 ，农业既要保粮食也要保菜篮子产品，既要保供给又要促 增收，既要立足国内又要积极走出去，难度越来越大。如 何利用有限资源实现多目标，各目标之间怎么权衡，特别 是如何构建国家粮食安全新战略，确保谷物基本自给、口 粮绝对安全，需要统筹考虑。 三是保护农业资源环境和确保农产品质量安全的要求越来 越高。近年来，农业资源环境约束日益加剧，数量减少与 质量恶化问题并存，农村人居环境与群众期待有较大差距 ，农村过疏化、空心化问题日益突显，农产品质量和食品 安全问题更是饱受诟病。解决新阶段这些突显的问题，必 须要有新思路新举措。 四是宏观经济对中国农业的影响越来越深。随着经济市场 化程度不断加深，农业农村与国内外经济形势的联系日益 紧密，受到的影响更加直接。当前，世界经济复苏进程缓 慢，主要