改革开放40年来人大代表工作的进展和启 示 李伯钧 　　改革开放40年来，适应新的历史时期经济社会和民主 政治发展的需要，在党中央和地方各级党委的坚强领导下 ，在各级人大及其常委会的精心组织下，在人大代表和人 大工作者的积极努力下，在社会各方面的大力支持下，我 国的人大代表工作取得重要进展，亮点频仍，成就斐然 ，为各级人大及其常委会依法行使职权、人民代表大会制 度的坚持和完善、国家其他各项事业的健康进行，作出了 重大贡献。 一、人大代表工作经历的四个发展阶段 　　(一)1979年选举法、地方组织法重新制定等开启代表 工作恢复和探索阶段 　　党的十一届三中全会总结历史经验教训，提出了发展 社会主义民主、健全社会主义法制，使民主制度化、法律 化的任务。1979年7月五届全国人大二次会议通过关于修正 宪法若干规定的决议和选举法、地方组织法的重新制定 ，1982年12月五届全国人大五次会议通过现行宪法和全国 人大组织法，1 9 8 7年1 1月全国人大常委会议事规则、 1989年4月全国人大议事规则的制定，以及选举法、地方组 织法的两次修改等，对人民代表大会制度进行了重大完善 ，也为人大及其常委会行使职权、为人大代表执行代表职 务提供了必要的法律依据和制度保障。各级人大及其常委 会努力履行宪法和法律赋予的职责，人大代表工作有了空 前进展。这一阶段，代表工作的理论探讨比较活跃、实践 探索比较稳妥，内容不断丰富、方式不断扩展，人大代表 作用开始增强。 　　(二)1992年代表法制定开启代表工作总结和规范阶段 1992年4月七届全国人大五次会议通过的全国和地方各级 人大代表法，总结了此前开展代表工作积累的成熟经验和 做法，根据实践的需要，系统地从法律上专门规定了规范 和保障代表执行职务，使代表工作更加直接有法可依。此 后选举法、地方组织法的进一步修改和完善，为代表的选 举和参与人大及其常委会活动提供了更多法律保证。地方 人大及其常委会也结合本地实际制定了相关的代表工作规 范性文件。这一阶段，全国和地方各级人大及其常委会依 法做好代表工作，各级人大代表依法履行代表职责，并在 实践中不断加以总结和规范，代表在现实生活中发挥的作 用越来越大。 　　(三)2005年中央9号文件出台开启代表工作加强和提高 阶段 　　十届全国人大常委会在往届的基础上更加重视代表工 作，从2004年起就在改进代表议案、建议工作和规范代表 在闭会期间活动等方面开展调查研究，尝试新的探索。 2005年5月中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于 进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度 建设的若干意见》即当年的9号文件，对在新的历史条件下 代表工作面临的一系列新情况的处理、新问题的解决，充 分发挥人大代表作用，不断提升代表工作水平，具有里程 碑式的意义。随后全国人大常委会委员长会议原则同意并 由办公厅印发了多个配套性相关工作文件。2010年10月代 表法、2004年10月和2010年3月选举法、2004年10月地方组 织法、2009年4月全国人大常委会议事规则的进一步修改和 完善，其他有关法律的制定，为加强和保证代表工作提供 了更加有力的法律依据。地方各级人大及其常委会以及一 些机关、组织，也都结合自己的工作实际制定或者完善了 相关的代表工作制度。这一阶段，建立健全支持、规范、 保障人大代表依法履行职责的各项具体制度，进一步增强 代表工作实效，逐步成为全国和地方各级人大及其常委会 和人大代表的共识。 　　(四)2012年党的十八大开启代表工作与时俱进、重大 成就阶段 党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领 导下，人大工作取得了历史性成就，十二届全国人大常委 会的代表工作有许多亮点，全社会更加注重支持和保证人 民通过人民代表大会行使国家权力。党的十八届三中全会 根据全面深化改革的需要，提出推动人民代表大会制度与 时俱进，要求加强人大常委会同人大代表的联系，充分发 挥代表作用；通过建立健全代表联络机构、网络平台等形 式密切代表同人民群众的联系。2015年6月中共中央转发的 《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设 的若干意见》即当年的18号文件，也从几个方面提出了进 一步加强和完善基层人大代表工作的要求。2015年8月全国 人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改，为在 新形势下开展代表工作提供了更为完备的法律保障。 2016年1月中共中央发出的《关于加强和改进人大代表、政 协委员有关工作的通知》即当年的3号文件，又对人大代表 的选举和履职管理监督工作等提出明确要求。2017年10月 党的十九大要求加强人民当家作主制度保障，支持和保证 人大依法行使职权，更好发挥人大代表作用，使各级人大 及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工 作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。党的 十九大以来，习近平总书记、栗战书委员长关于新时代的 人大代表工作又有新的提法和要求。这一阶段，人大代表 工作站在一个新的历史起点深化和拓展，各级党委和国家 机关特别是人大及其常委会进一步尊重代表主体地位、充 分发挥代表作用，会议期间的代表工作进一步加强，闭会 期间的代表活动进一步活跃，代表工作的理论和实践取得 重大进展。 二、人大代表工作几个方面的突出进展 　　(一)代表选举科学规范风清气正 　　1979年7月关于修正宪法若干规定的决议，明确规定县 级以上的地方各级人大设立常委会，县级的人大代表改为 由选民直接选举；重新制定的选举法，对我国人大代表选 举制度有一系列改革和发展，包括直接选举的范围由乡镇 一级扩大到县级，代表的等额选举改为代表候选人人数多 于应选代表名额的差额选举，明确各政党、人民团体或者 选民、代表两个渠道都可以提出代表候选人，选举代表一 律采用无记名投票方式等。此后，选举法又先后进行了六 次修正，使我国人大代表选举制度更加民主、科学、有效 ，选举程序和选举办法更加简便、易行、规范。特别是 2010年3月对选举法的修改，根据党的十七大的要求明确实 行城乡按相同人口比例选举人大代表，使代表选举更好地 体现人人平等、地区平等、民族平等的原则。每次全国人 大代表选举，全国人大常委会审议通过有关代表名额的确 定、分配和或者选举办法、方案的决定。县级以上的地方 人大及其常委会也在法规或者制度上加强了对代表选举工 作的主持、指导或者领导。自1979年以来，我国共依法进 行了11次乡级、10次县级和8次设区的市级以上的人大代表 选举，成为我国人民民主的伟大成功实践。为了保证人大 代表选举工作依法有序顺利进行，这些年来全国和地方各 级人大常委会党组都针对新情况、新问题，在调查研究的 基础上依法提出关于做好有关选举工作的意见，以中央或 者当地党委文件的形式下发执行，切实加强了党的领导。 还加强了人大常委会对选举工作的组织，有关机构会同党 的组织、宣传等部门出台有关方案，举办换届选举工作学 习班，有的地方还组成换届选举工作联席会议，并做好换 届选举的日常联络和服务工作。近年来在党中央领导下 ，依纪依法严肃查处湖南衡阳破坏选举案、辽宁拉票贿选 案，代表资格审查工作大大加强。最近这一次代表选举 ，强调三者有机统一和严明换届纪律，注重把好代表“入口 关”、选举组织关和全过程监督关，确保了选举工作风清气 正、选举结果人民满意。 　　(二)代表履职依法依规求真务实 　　一是提高代表审议工作的水平和效能。为了规范人大 代表在人大会议期间的审议工作，全国人大组织法、地方 组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、 代表法等法律作出了若干明确的规定，2010年10月代表法 修改时特别增加了围绕会议议题发表意见、遵守议事规则 的内容规定。地方人大及其常委会也通过制定和完善议事 规则或者办法等，不断加强审议工作的规范化建设。实践 中，各级人大及其常委会依据有关法律或者法规的规定 ，不断改进议事形式、规范审议程序、提高审议质量，并 完善表决制度来集思广益、凝聚共识。普遍在人大会议前 组织人大代表做好参加有关审议准备工作，在人大会议期 间通过各种会议形式方便代表发表审议意见。贯彻落实 2005年5月中央9号文件以来，特别强调以高度负责的精神 ，努力提高代表审议议案和报告的水平和效能，提高审议 工作的质量。大会主席团还督促有关机关负责人到会听取 意见、回答询问。会后，人大及其常委会有关部门将代表 的审议意见加以整理送交有关单位和部门，督促有关机关 积极采纳代表的意见建议改进工作并及时反馈。 　　二是注意代表议案建议提出和办理质量。根据1982年 12月全国人大组织法的规定，从1983年6月六届全国人大一 次会议开始把代表提案制度改变为代表议案和代表建议制 度，1986年12月地方组织法也作了相应修改。1989年4月的 全国人大议事规则根据宪法、全国人大组织法和实践经验 进一步对全国人大代表依法提出议案和建议及其办理作出 详细规定，1992年4月的代表法明确代表议案和建议的提出 和处理要求。2005年5月中央9号文件及配套的全国人大代 表议案处理办法、全国人大代表建议处理办法等工作文件 ，对代表议案和建议的范围、提出、处理、检查督促等各 个环节作了进一步的细化和完善，2010年10月代表法的修 改在法律上又作了若干具体规定。地方人大及其常委会也 及时制定和完善代表议案、建议提出和处理的法规和相关 制度、办法，为这项工作的开展提供了比较完备的法治保 障。实践中，人大及其常委会引导代表提出议案和建议时 ，注意符合法律规定和有关要求，建立在调查研究、认真 准备的基础上，与闭会期间的代表活动相结合，注意选题 ，认真了解人民群众的诉求和有关机关、组织这方面已有 的规定和做法，利用好有关机关、组织特别是人大常委会 的办事机构和工作机构的服务保障。在人大会议上，调整 大会日程为代表提出议案和建议提供便利条件，加强大会 秘书处议案组的工作力量。在抓好代表议案和建议提出质 量的基础上，坚持把办理代表议案和建议作为支持和保障 代表依法履职的重要环节，督促有关机关、组织进一步健 全办理机制，改进办理方式，加强与提出议案或者建议代 表的联系和沟通，采纳代表议案和建议的内容解决问题、 改进工作，努力提高办理质量。在议案办理中积极发挥代 表议案在人大立法、监督等工作中的作用，与制定和完善 人大有关工作规划和计划有机结合，不断提升人大及其常 委会工作的水平和质量。积极探索办理代表建议的新举措 ，对会议期间代表建议综合分析、统一交办，会同“一府两 院”加强统筹协调，建立责任制，形成办理合力，共同推动 解决问题，还确定若干需要重点办理的代表建议由有关方 面督办。近十年来各级人大常委会会议还安排听取和审议 有关方面代表建议处理情况的报告，黑龙江、广东、江西 等地还开展对这项工作的第三方评估或者检查督促活动等 。 　　三是注重代表视察和专题调研活动的实效。代表视察 制度始于1955年8月一届全国人大常委会二十次会议通过的 关于全国人大代表和省级人大代表视察工作的决定。改革 开放后，全国人大常委会办公厅先后于1985年12月发出关 于改进全国人大代表视察办法的意见、1987年7月发出关于 全国人大代表持证视察的意见，改进了全国人大代表视察 工作。地方人大也对这项工作制度加以效仿。1992年4月的 代表法明确把代表视察作为大会闭会期间代表活动的重要 方式之一规定下来，2015年8月的地方组织法、代表法修改 明确了乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排开展视察 活动。实践中，各级人大及其常委会在代表集中视察工作 方面有计划、有组织、有督促、有落实。确定视察的题目 、内容、方式方法、时间等都注意听取代表和有关方面的 意见，选择被视察、调研单位兼顾不同类型，便于代表全 面、客观地了解真实情况。视察期间，注意听取有关方面 的工作汇报，进行实地考察，掌握经济社会发展、依法行 政、公正司法等第一手资料，为参加大会审议、提出议案 和建议作准备。代表个人持证视察活动也得到引导，健康 开展。代表专题调研是在2005年5月中央9号文件和2010年 10月修改后的代表法中明确规定的，2015年8月代表法修改 时又扩大到乡镇人大代表。专题调研一般安排在年中，主 要与代表提出议案和建议相结合。为增强专题调研的实效 ，不少地方扩大时间跨度、选题范围，并注意规范活动方 式，调研之前精心拟定调研题目和调研方案，调研过程中 深入群众、深入实际掌握第一手资料，调研后还提出有情 况、有问题、有建议的调研报告，其中有的调研成果在代 表议案和建议中得到体现，或者直接为中央和地方决策提 供重要参考。 　　四是让代表小组真正活起来动起来。1979年7月的地方 组织法规定，县乡人大代表分工联系选民，有代表三人以 上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级 人民政府推行工作。1987年6月的关于全国人大常委会加强 同代表联系的几点意见对全国人大代表建立代表小组作出 了规定，省级人大常委会也按照这个意见的要求组建了省 级人大代表小组，并定期开展活动，取得了较好效果。 1992年4月的代表法，把代表小组活动扩大到各级人大代表 ，并作了更为详细的规定。2005年5月的中央9号文件，规 定代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小 组活动为基本形式，2010年10月的代表法修改进一步将这 一规定上升为法律。实践中，各级人大及其常委会重视代 表小组建设，列入自己的工作日程，强化措施、加强指导 ，许多地方做到“年度有计划，平时有安排，活动有内容 ，年终有总结”。按照便于组织和开展活动的原则，根据代 表的意愿协助代表组成代表小组包括区域的、专业的代表 小组，特别注意推选好代表小组的组长和联络员。代表小 组以统一组织、集中活动为主，也有的根据活动的内容采 取统一安排、分散活动的方式进行。将代表小组活动同人 大常委会的工作结合起来，及时将人大常委会的工作重点 以及会议即将审议的议题通知代表小组，邀请代表小组组 长参与人大常委会有关活动，通过经验交流会、研讨会等 形式促进代表小组活动质量的提高；对部分代表小组活动 重点加强指导，帮助解决实际困难，推进小组活动平衡发 展。及时总结、宣传和推广代表小组建设和活动好的经验 。有个省的人大常委会负责同志这样归纳:“代表工作的基础 是小组，代表工作的发展靠小组，代表工作的水平看小组 ，代表工作的潜力在小组”。 　　五是积极扩大代表对常委会、专门委员会活动的参与 。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点 意见第一次正式提出邀请代表列席常委会会议，当年11月 全国人大常委会议事规则进一步将全国人大代表和地方人 大负责同志列席会议制度写入了法律。1992年4月的代表法 明确规定了代表对常委会活动的一些参与，2010年10月的 代表法修改增加规定扩大代表对人大常委会、人大专门委 员会活动的参与内容。实践中，人大常委会根据会议议程 和工作需要，积极创造条件改进邀请代表列席人大常委会 、人大专门委员会会议工作，适当增加列席人数，近年来 努力保证在五年任期内让来自基层的人大代表都能列席一 次有关会议。还注意扩大代表对常委会执法检查和立法、 监督调研等活动的参与。根据需要召开代表座谈会直接听 取代表意见，常委会在审议重要议案以及作出重大决议或 者决定前将草案印发有关代表征求意见，组织有关人大代 表围绕常委会审议的议案、报告进行专题调研，邀请代表 参加立法、监督工作评估活动等。这些对保证代表知情权 有帮助，也成为提高人大及其常委会工作质量和水平的有 效途径。许多地方实现了代表参与人大常委会、人大专门 委员会工作的常态化，代表作用得到进一步发挥。 　　六是加强国家机关与人大代表的联系。原来更多地是 讲人大常委会与人大代表的联系，国家机关都要联系人大 代表这十多年来才得到重视，中央有关文件都有强调。 2004年9月在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大 会上胡锦涛总书记指出，各级党委、人大、政府和法院、 检察院都要加强同人大代表的联系，为他们联系群众、开 展活动、履行职责提供方便和条件。2014年9月在庆祝全国 人民代表大会成立60周年大会上习近平总书记指出，各级 国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系 ，这是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己 选举和委派代表的基本要求。从人大常委会联系代表来说 ，1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点 意见正式确定由全国人大常委会和地方人大常委会共同联 系全国人大代表。1992年4月的代表法规定县级以上的各级 人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系。 这些年来，各级人大常委会注意加强同代表的联系，认真 听取和采纳代表的意见建议，共同提高人大工作水平。近 年来全国和地方各级人大常委会还普遍建立健全了委员长 会议或者主任会议组成人员、常委会委员直接联系人大代 表的制度和机制，人大专门委员会、人大常委会办事机构 和工作机构与人大代表的联系联络工作也有很大加强。十 三届全国人大常委会还建立了到地方调研召开人大代表座 谈会、与列席常委会会议的人大代表座谈机制等。“一府两 院”围绕加强同人大代表的联系也积极进行探索，积累了许 多行之有效的经验，包括通过一定的形式听取代表对有关 工作的意见和建议等，一些机关还开设代表联络“直通车 ”，建立健全向代表通报情况和征