蒋定之同志在全省立法工作座谈会上的讲 话 （2015年10月15日） 　　   同志们：  　　这次全省立法工作座谈会，学习贯彻党的十八届四中 全会精神和修改后的立法法，学习贯彻张德江委员长在全 国地方立法研讨会上的重要讲话精神，对加强和改进新形 势下的地方立法工作进行研究部署，十分及时，很有必要 。改革开放以来，特别是近年来，我省地方立法工作取得 很大成绩，为改革发展大局作出了应有贡献，不少工作走 在了全国前列，这是省委正确领导的结果，也是与省市人 大从事立法工作同志们的奋发努力分不开的。首先，我代 表省人大常委会党组，向全省人大从事立法工作的同志们 表示亲切的慰问！向“一府两院”及各有关部门对人大立法工 作的支持表示衷心的感谢！省人大立法工作是由丕祥主任 直接抓的，后面他还要作具体部署。这里，围绕会议主题 ，就当前立法工作简要谈一点认识和看法，与同志们交流 。我讲五个问题：  　　一、把贯彻十八届四中全会精神和修改后的立法法作 为地方立法工作的重大机遇  　　大家知道，去年召开的党的十八届四中全会，对全面 推进依法治国作出了全面部署，这是我国社会主义法治发 展史上的一个重要里程碑。今年3月，十二届全国人大三次 会议贯彻中央四中全会精神，对立法法作了重大修改，这 也是立法法制定15年来的首次大修。这次立法法的修改是 在党中央领导下，在张德江委员长主持下，本届全国人大 常委会重点抓的两件历史性大事之一。修改后的立法法 ，总结多年来立法工作的实践经验，增加和补充了许多新 内容，很好地回应了社会各界的期盼和关切，体现了对立 法工作客观规律和发展趋势的准确把握，推动了立法工作 的与时俱进，对中国特色社会主义法治体系建设必将产生 深远的影响。就地方立法来说，四中全会和修改后的立法 法为地方立法开辟了新空间，带来了新机遇，当然也提出 了新挑战。特别是赋予所有设区的市地方立法权，使我国 的立法体制更为完善，有利于调动中央和地方两个积极性 ，推动地方运用法治思维和法治方式管理经济和社会事务 ，提升依法治理的能力和水平。从这个意义上讲，这是加 强和改进地方立法工作的重大机遇，是坚持和完善人民代 表大会制度的重大机遇，也是推动和实现科学发展、和谐 发展、可持续发展的重大机遇。从江苏来看，现在全省上 下正在深入贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神 ，围绕“四个全面”战略布局，奋力推进“迈上新台阶、建设 新江苏”。建设强富美高的新江苏，离不开法治的保驾护航 。这赋予地方立法工作更为重要的责任和使命。  　　面对新形势新任务新机遇，我们要深入贯彻落实四中 全会和省委八次全会精神，全面贯彻实施修改后的立法法 ，坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则，适应改 革发展的生动实践，推动我省地方立法工作与时俱进，努 力走在全国前列。  　　二、把严格依法立法作为地方立法工作的基本原则  　　张德江委员长在全国地方立法研讨会上强调，要牢固 树立正确的立法理念，其中第一条就是“依法立法”的理念。 立法权作为一种国家公权力，依法行权是其内在要求。依 什么法？首先是宪法这一根本大法，它是“母法”，规定了国 家和地方立法的原则、体制和工作格局；其次是立法法 ，它是“管法的法”，对立法工作的各个方面各个环节作出了 具体规范。我感到，在实际工作中，依法立法要把握三个 方面：  　　一要准确把握立法定位。我国实行的是统一而又分层 次的立法体制。地方立法肩负着在本地区贯彻实施国家法 律和行政法规的责任，相对于中央立法而言处于从属地位 ；同时，地方立法作为整个国家立法的一个重要方面，也 具有一定的自主性，发挥着不可替代的重要作用。有立法 权的地方人大可以在不与国家法律、行政法规相抵触的前 提下开展地方立法，创造性地解决应当由地方立法解决的 实际问题，同时通过先行先试为国家层面立法积累经验。 我们要准确把握地方立法的功能定位，处理好地方性法规 与法律、行政法规的关系，处理好实施性立法与创制性立 法的关系，在维护国家法制统一的前提下，充分发挥主观 能动性，依法行使好地方立法权。  　　二要厘清立法权力边界。立法法对中央与地方立法权 限有着严格的界定，对于国家法律专属立法事项，地方立 法不能涉及。即使是地方立法，省与市的立法权限也有所 不同。这次立法法修改在赋予设区的市地方立法权的同时 ，对市一级地方立法事权作了限定，把范围界定在城乡建 设与管理、环境保护和历史文化保护等方面，地方立法权 力边界进一步明确。对于市一级人大来说，立法权限与过 去相比有所收窄，即使这样，范围还是比较广的，涉及的 立法事项并不少，仍然大有文章可做。作为设区的市人大 ，必须严格依照立法法的规定，在本级立法权限内开展立 法工作，不能突破地方立法的事权范围越权立法。   　　三要严格规范立法行为。这次立法法修改的一个重要 内容，就是从各方面进一步规范了立法行为，目的是为了 实现科学、民主决策，提高立法质量，同时扎紧了立法权 行使的“笼子”，有利于防止和克服立法工作中的随意性。我 们不仅要严格按照法定权限立法，而且要严格按照法定程 序立法，严格执行法规立项、起草、审查、审议、表决、 修改、废止等方面的程序规定，不断提高立法工作的规范 化水平。  　　三、把提高立法质量作为地方立法工作的核心要求  　　质量是立法工作的生命线。所谓“良法是善治的前提 ”，讲的就是这个意思。这次修改后的立法法在总则中专门 强调了提高立法质量，充分体现了中央对立法质量的高度 重视。作为从事地方立法工作的同志，要把提高立法质量 放在更加突出的位置，多立公平正义之法、务实管用之法 ，使我们制定的每一部法规都成为良法、精品，都经得起 历史的检验、实践的检验和群众的检验。  　　一要在增强针对性和前瞻性上下功夫。实践是法律的 基础，法律是实践经验的总结和升华。立法工作必须立足 于现实生活，把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立 法的工作的源头活水。这就要求我们十分重视地方立法的 针对性和前瞻性。所谓增强针对性，就是改革发展的实践 需要什么法，我们就立什么法；需要什么样的制度安排 ，就要通过立法来进行设计。立法工作要“有的放矢”，就必 须有“干货”、有“含金量”，而要做到这一条，就必须深入实 践开展调查研究。“闭门造车”立出来的法，难免“空中楼阁 ”。所谓增强前瞻性，就是要顺应时代潮流，通过立法引领 改革发展，创制度之新，开风气之先。如果立法迁就于现 实生活中僵化的、过时的观念和体制，把不合理、不公正 的东西加以固化，就会成为改革的“绊脚石”，这样的法与其 立、不如不立。当前，江苏发展站在了新的历史起点上 ，面临的机遇和挑战前所未有。地方立法工作要围绕大局 ，把握大势，立足本地实际，坚持问题导向，精选立法项 目，把立法决策与改革决策有机结合起来，因地制宜地解 决本地区改革发展中的突出问题，推动地方各项事业的持 续健康发展。  　　二要在增强人民性和公正性上下功夫。以人为本、立 法为民，始终是立法工作的根本宗旨。增强立法工作的人 民性和公正性，是指立法必须充分体现人民的意志和利益 、体现公平正义的价值取向。这是由我们党的性质和宗旨 所决定的，是由我们国家根本政治制度的性质所决定的。 随着经济社会的发展，人民群众对共享发展成果、追求美 好生活的愿望越来越强烈，对保障自身权益、维护公平正 义的诉求越来越迫切。地方立法要坚持以人民为中心的工 作导向，把人民群众关切的重大课题作为立法的重点，把 维护和发展最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出 发点，主动回应社会关切，让人民群众共享立法带来的“制 度红利”，在法治建设中有更多的“获得感”。在立法工作中 要坚持公正、公平、公开的原则，妥善处理好最广大人民 根本利益、现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益的关 系，统筹兼顾各方面利益关系，充分体现权利公平、机会 公平、规则公平，使立出来的法成为增进人民福祉、增进 社会认同的最大公约数。这样的法，才称得上是“良法”，才 能为广大人民群众所欢迎和拥护。  　　三要在增强操作性和执行性上下功夫。法律的生命在 于执行。现在我们一些法律法规执行效果不佳，除执行环 节的问题外，与我们一些法律法规本身的可操作性、可执 行性不强有关。我们国家区域发展很不平衡，各地情况千 差万别，这就决定了国家层面的立法很难做到面面俱到、 详细具体。到了地方尤其是市一级，需要立法规范的都是 比较具体的事项。这要求我们在地方法规的操作性和执行 性上有更多考量、下更大功夫，使地方法规不仅在法理上 立得住，而且在实践中行得通、真管用。要着力推进立法 精细化，尽可能把各方面的权力与责任、权利与义务在条 文中写清楚，能明确尽量明确，能具体尽量具体，最大限 度缩小所谓“自由裁量空间”，降低守法成本和执法成本。如 果简单照搬照抄上位法，或者动辄搞什么“模糊战略”，法规 的效用就大打折扣，这样的地方法规就失去了存在的实际 价值。  　　四、把推进科学民主立法作为提高立法质量的根本途 径  　　如果说，提高立法质量是立法工作的永恒主题，那么 科学民主立法就是提高立法质量最重要最根本的途径。  　　要进一步完善立法工作机制。立法活动包括法规立项 、起草、审议、修改、表决、通过等一系列环节，把每一 个环节工作做好了，立法质量自然就有了保证。而每一个 环节成熟的做法上升为制度，就成为立法工作机制。过去 ，在省市人大立法工作实践中，形成了不少好的机制，如 常委会两次审议、隔次审议机制，立法听