坚持“管理装备素质系统”并重 大力推进煤矿安全基础建设再创新水平 ——在全国煤矿安全基础建设推进大会上的讲话 应急管理部副部长、国家煤矿安监局局长黄玉治 （2018年7月12日） 同志们： 这次会议是经应急管理部党组同意召开的。会议的主 要任务是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 ，深入贯彻落实习近平总书记和李克强总理等中央领导同 志关于应急管理和安全生产重要指示批示精神，坚持“管理 、装备、素质、系统”并重，抓关键、补短板、强弱项，大 力推进煤矿安全基础建设，坚决防范遏制煤矿重特大事故 ，努力实现煤矿安全生产形势根本好转。 上午，我们传达学习了应急管理部党组书记黄明同志 的重要批示，山西省副省长贺天才同志发表了热情洋溢的 致辞，9家单位交流了工作经验，一些单位进行了书面交流 ，中国矿大校长葛世荣同志做了专题报告。这些经验做法 各具特色、非常鲜活，有代表性、有说服力，希望各单位 互相启发、学习借鉴。一会儿，科技部、国资委、国家能 源局、中国能源化学地质工会、中国煤炭工业协会有关负 责人还要讲话，请大家认真学习、抓好落实。下面，我讲 几点意见。 一、切实增强抓好煤矿安全基础建设工作的紧迫感和 使命感 党的十八大以来，各地区、各有关部门和广大煤矿企 业深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认 真落实党中央、国务院重大决策部署，不断加强煤矿安全 基础建设，推进安全生产标准化，发展机械化、自动化、 信息化、智能化（以下简称“四化”），提升从业人员素质 ，落实优化系统、减水平、减头面、减人员措施（以下简 称“一优三减”），总结推广神华风险预控管理、黄陵智能化 无人开采、皖北强化责任追究、开滦自动化无人值守、中 煤塔山“人人都是班组长”等先进经验，煤矿安全保障能力显 著提高，为煤矿安全生产形势持续稳定好转奠定了良好基 础。实践证明，煤矿安全基础建设对煤矿企业乃至煤炭行 业至关重要。 （一）加强煤矿安全基础建设，是贯彻落实习近平总 书记关于安全生产重要思想的具体体现。习近平总书记强 调，要牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识 ，这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定；要坚 持最严格的安全生产制度，把安全责任落实到岗位，认真 履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到 位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产；要加 强安全生产基础能力建设，对易发重特大事故的行业领域 ，采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制 ，研究应用一批先进安防技术，加大相应技术装备和设施 的推广应用，提升安全保障能力，等等。这些新思想新理 念新要求，为我们做好煤矿安全基础建设工作指明了方向 、提供了遵循。近年来，各地和广大煤矿企业认真贯彻落 实习近平总书记等中央领导同志重要指示批示精神，强化 红线意识和底线思维，将“双重预防性工作机制”纳入煤矿安 全质量标准化工作中，不断完善风险分级管控、隐患排查 治理和安全质量达标“三位一体”的煤矿安全生产标准化体系 ，推广应用新技术、新装备、新工艺，提高煤矿装备水平 ，加强安全培训，等等。这些不仅符合习近平总书记关于 安全生产重要思想的要求，也是习近平总书记关于安全生 产重要思想的生动实践和具体体现。 （二）加强煤矿安全基础建设，是解决当前安全生产 系统性风险的迫切需要。尽管近年来煤矿安全生产取得明 显成效，但煤炭市场剧烈波动，对安全生产影响很大。 2013年—2015年煤炭行业低迷，煤矿普遍亏损严重，安全投 入不足，采掘接替紧张，安全基础受到削弱；2016年下半 年起，煤价快速恢复性上涨，一些煤矿重生产、轻安全 ，抢任务、赶工期，超能力、超强度、擅自复工复产等违 法违规现象抬头，加剧了采掘接替失调，重大灾害治理在 时间上和空间上得不到保证，安全基础更加脆弱。今年截 止7月8日，全国煤矿事故起数130起，同比增加24起、上升 22.6%，海因里希安全法则告诉我们，小事故得不到有效控 制，大事故发生的概率就会增加。当前这种状况与建国以 来4次煤炭供需紧张、重特大事故多发时期的情况十分相似 ：一是1958年-1962年的“大跃进”时期，发生5起百人矿难 ；二是1983年-1988年，年均死亡超过6000人；三是1992年- 1996年，发生37起特别重大事故，其中1994年死亡人数达 到历史峰值7014人；四是2004年-2005年，发生6起百人矿难 。对此，必须引起大家的高度重视和警醒，要用煤矿安全 基础工作来有效控制风险、消除隐患，保证在高风险期不 出大事故，不让悲剧重演。 （三）加强煤矿安全基础建设，是构建安全生产长效 机制的重要内容。今年以来，煤矿零打碎敲事故多发，其 中顶板、机电运输事故各占全国事故总量的三分之一以上 ，发生3起顶板较大事故、1起运输较大事故，共占全国 10起较大事故的40%。分析这些事故，主要原因是一些煤矿 企业法治观念淡薄，现场管理松弛，设备设施落后，制度 措施落实不严格，劳动用工不规范，教育培训不到位，隐 患排查治理不认真，“三违”现象屡禁不止等。要解决这些问 题必须落实主体责任，提高从业人员素质，从“管理、装备 、素质、系统”发力，完善法制体制机制建设，形成标本兼 治、重在治本的煤矿安全生产长效机制。 （四）加强煤矿安全基础建设，是实现煤炭行业高质 量发展的重要保障。煤炭行业要实现高质量发展，必须由 粗放型管理转向精细化管理，由劳动密集型转向技术密集 型，由规模扩张转向结构优化升级，由高危行业转向安全 行业。当前，一些地区和煤矿企业安全发展意识不够强 ，落后产能淘汰退出不坚决，重大灾害治理不到位，技术 装备水平整体不高，从业人员素质比较低等，反映了煤矿 安全基础工作薄弱，与煤炭行业高质量发展极不适应。因 此，我们必须进一步夯实安全基础，为推动煤炭行业高质 量发展提供坚实保障。 各有关部门和广大煤矿企业要站在新的起点上，统一 思想、深化认识，坚持目标导向和问题导向，坚持“管理、 装备、素质、系统”并重，着力打造新阶段煤矿安全基础建 设“升级版”。一要实现管理科学，全面推进“三位一体”安全 生产标准化体系建设，建立全面覆盖、责任清晰、管控有 效的安全管理模式，努力实现安全管理更加规范、更加科 学、更加精细化。二要实现装备先进，全面推进煤矿“四化 ”建设，充分发挥新技术、新装备、新工艺对安全生产重要 支撑作用，努力实现煤炭开采技术革命。三要实现素质过 硬，严格准入，加强培训和培养，全面推进煤矿职工素质 能力建设，充分激发全员安全管理的自主性，努力打造知 识型、技能型、创新型的煤矿职工队伍。四要实现系统优 化，全面推进“一优三减”建设，优化系统、简化环节、精减 人员，努力打造集约高效的安全生产格局。 二、大力推进煤矿安全生产标准化建设 “三位一体”煤矿安全生产标准化体系，是以质量标准化 为基础，融合安全风险分级管控、隐患排查治理双重预防 机制内容的体系，是符合中国实际、行之有效的安全管理 模式，是迈向国际通用安全管理体系的必由之路。一年来 ，通过政策激励、示范引领、严格考评、动态抽查,全国达 标煤矿3020处，其中一级煤矿460处、二级煤矿1528处、三 级煤矿1032处，煤矿安全生产标准化建设取得了明显成效 。 （一）双重预防机制建设初见成效。随着煤矿安全生 产标准化工作的推进，企业重大风险管控意识不断增强 ，隐患排查治理能力持续提高。山西煤矿安监局在全省煤 矿开展了《煤矿安全双重预防机制构建探索》《煤矿灾害 治理与信息化建设》专题视频培训讲座，推动双重预防机 制在煤矿落地生根；潞安集团在年度风险辨识评估基础上 开展中长期安全风险评估，实施变化管理，将“变化预测 —变化分级分类—变化汇报—变化控制—检查考核”等贯穿 到“三位一体”煤矿安全生产标准化体系中，不断完善系统风 险管控机制。山东煤矿安监局强力推进煤矿双重预防体系 建设，所有生产煤矿全部实现双重预防信息化管理；山东 能源枣矿集团自主研发了双重预防体系信息管理平台，实 现了风险辨识评估智能生成、大数据分析预警、双图（动 态风险预警信息点图和静态风险全图）直观显示、风险管 控及隐患治理全程跟踪和闭合管理。河北冀中能源集团提 出“心里装着风险，眼里查着隐患，手里干着标准”理念，将 双重预防机制在煤矿落到实处。中煤能源集团建立煤矿重 大安全风险三级业务会商机制，每周跟踪管控情况，对重 大风险管控不到位的，由集团董事长、总经理同时约谈。 河南建立煤矿安全生产信息管理系统，实现安全风险评估 管控和隐患排查治理在线直报和清单化、信息化管理，实 施网上远程监管监察。今年以来，全国煤矿辨识重大风险 28323项、制定管控措施71199项，有效防范了煤矿重特大 事故。 （二）岗位达标工作逐步深化。通过加强岗位规范建 设，严查“三违”，持续加强过程管控，促进岗位达标不断深 化。河南能源城郊煤矿完善岗位安全生产标准化操作标准 ，实现了每个岗位、每个事项、每个流程、每个步骤都有 具体达标标准，使职工养成了对照标准开展工作的习惯。 中煤能源塔山煤矿构建以全员、全过程、全方位安全管理 为目标的“人人都是班组长”班组自主管理模式，有效将“三 位一体”煤矿安全生产标准化体系落实到班组、落实到岗位 。山西煤矿安监局在全省10个辖区分别组织“矿长话安全”论 坛活动，推动矿长落实岗位职责，不断提高安全管理水平 。 （三）激励政策逐步完善。国家煤矿安监局会同有关 部委出台8项激励政策，对一、二级标准化煤矿由银行、保 险等部门实施联合激励，进一步激发了煤矿达标创建积极 性。部分地方政府、企业结合实际相继制定了具体激励政 策，河南明确企业按吨煤5元提取煤矿标准化建设资金，另 外按吨煤1元奖励达标煤矿，将标准化考核结果作为集团公 司安全绩效考核依据，对经整改仍不达标的煤矿列入去产 能规划。山东规定一、二、三级标准化煤矿保险费率，在 基准费率的基础上分别降低15%、10%、5%。宁夏2018年列 支352万元专项资金，对16处一、二级标准化煤矿进行奖励 。四川每年从省财政划拨600万元激励资金，用于达标示范 煤矿奖补。中煤能源集团每年划拨1800余万元资金，用于 奖励标准化达标煤矿，所属46处煤矿全部为二级以上标准 化煤矿。 （四）考核定级更加严格。一是严格初审。各地认真 对标检查，严格初审把关，认真督促问题整改，确保通过 初审的煤矿切实具备达标基本条件。河北初审的31处申报 一级标准化煤矿中，仅有24处通过。二是严格定级。国家 煤矿安监局组织11个检查组、120余人，对申报一级标准化 煤矿严格现场检查考核，全国689处申报煤矿中有229处未 通过，淘汰率33.3%；各地组织8000余人对各等级标准化煤 矿进行现场检查考核，改变了过去只看资料、不下井检查 的做法，提高了考核定级质量。三是严格抽查。各级标准 化主管部门认真开展抽查工作，今年上半年24处煤矿被降 级或撤消等级，推动煤矿由静态达标向动态达标转变。 （五）安全投入逐步加大。通过达标创建，促进煤矿 企业加大安全投入，不断改善井下作业条件。据统计，全 国用于标准化建设资金累计达到390亿元，其中，一级标准 化煤矿160亿元、平均每矿3400余万元，二级170亿元、平 均每矿1100万元，三级50亿元、平均每矿480余万元。山西 投入标准化建设资金102.83亿元，有力促进了标准化建设工 作，全省创建一级标准化煤矿172处。 在肯定成绩的同时，我们也要看到各地煤矿标准化建 设工作仍有不足。一是有的煤矿把标准化建设当成“包袱 ”，认为标准化建设是花钱工程、形象工程，重形式轻内容 ，重结果轻过程。二是一些地区对国家出台的激励政策落 实不到位，达标创建进展不平衡，一级标准化煤矿主要集 中在山西、山东、内蒙古、河南、陕西、安徽、河北等7个 省份，有些省份没有1处一级标准化煤矿。三是安全风险管 控意识仍然薄弱，部分煤矿对“安全风险分级管控”内容理解 不深不透，重大风险管控意识不强，辨识评估不科学、管 控措施缺乏针对性。四是个别地区考核验收把关不严，标 准不高，存在宽、松、软问题。对以上这些问题，我们要 高度重视，采取有力措施，认真加以解决。 （一）切实强化煤矿安全风险辨识和管控。一要加强 安全风险辨识管控的宣传教育，将风险管控作为全员培训 的重点内容，提高广大干部职工安全风险意识和防控能力 。二要将风险辨识评估和管控的责任主体由矿级领导向区 队、班组、岗位延伸，制定岗位风险清单，让每一名员工 熟知岗位风险和管控措施，做到人人知风险、全员控风险 ，始终把风险挺在隐患之前。三要加强各系统、各环节、 各岗位的风险辨识和管控，做到重大风险抓在手上，一般 风险心中有数，全面提升煤矿风险防范能力。要强化变化 管理，狠抓地质、采场、工艺、设备设施变化时的安全措 施落实，严防风险发展成隐患以致于酿成事故。四要着力 抓好系统性风险防控。各地各煤矿企业要正确研判安全生 产面临的严峻形势，坚决防范因煤炭市场波动、煤矿采掘 接替失调等因素带来的系统性风险，采取果断措施，有效 防范事故发生。 （二）扎实推动静态与动态、结果与过程、硬件与软 件达标相统一。一要着力推动动态达标。各有关部门要将 标准化动态达标作为监督检查重要内容，借鉴河北动态达 标工作经验，结合实际开展动态随机抽查，对标准化滑坡 的煤矿，该通报的通报、该降级的降级、该撤销的撤销 ，防止定级前“紧一阵”，定级后“松一片”。各煤矿安全监察 机构在监察执法中，发现已达标煤矿存在重大隐患的，要 及时告知标准化主管部门，按规定进行降级或撤销等级。 年底前，各省标准化主管部门要向国家煤矿安监局提交年 度抽查报告。下一步，国家煤矿安监局将对二、三级达标 煤矿进行抽查，做到产煤省全覆盖。二要着力推动过程达 标。煤矿企业要将日常管理与标准化创建相融合，逐步建 立各岗位，尤其是特殊岗位、危险作业岗位的操作流程标 准，规范职工操作行为，实现人人上标准岗、干标准活。 三要着力推动软件达标。首先人员素质要达标，具备安全 防范意识和安全技能，适应高危行业安全管理需要。另外 ，煤矿企业要建立健全安全管理制度，完善岗位责任制 ，实现精细化管理，真正把纸上的规程变成行为的准则。 （三）健全完善激励和约束机制。各地要结合实际制 定配套措施，落实国家有关激励政策，充分调动煤矿创建 安全生产标准化积极性。目前还有465处煤矿因长期停产、 发生事故和隐患整改未申报标准化，各地要按照不达标不 生产的要求，安排盯守人员，明确盯守责任，确保不达标 煤矿真正停下来。各煤矿企业要借鉴潞安集团、中煤能源 集团等企业的经验做法，建立完善企业标准化建设奖惩机 制，全面推动标准化建设工作。 （四）着力加强现场管理。一要严格落实矿领导带班 下井制度，矿领导要把安全生产作为带班首要任务,深入采 掘生产一线，加强重点部位、关键环节的检查巡视,及时发 现和消除事故隐患,及时制止违章行为,防止走不到、看不到 、管不到。集团公司领导应当加强对所属煤矿领导带班下 井情况的监督检查，提高带班下井的质量和效果。二要加 强技术管理，结合实际动态掌握施工环境的变化，及时修 订和审批技术措施、作业规程、操作规程，提高规程措施 的针对性、有效性，并确保贯彻落实到所有作业人员，做 到按章操作、有令必行、有禁必止。三要加强班组安全建 设，企业要建立班组长选聘、使用、培养机制，把班组长 纳入科(区)管理人才培养计划，赋予班组长现场指挥和现场 处置的权力，提升班组安全技能和管理能力。各企业要制 定班组建设总体规划、目标和保障措施，着力加强现场安 全管理、班组安全教育培训、班组安全文化建设，规范职 工操作行为，提高自保联保互保能力，建设无“三违”、无隐 患、无事故的安全班组。 （五）建立更加科学规范的运行体系。煤矿安全生产 标准化既是一项长期性、系统性的工程，更是一套科学、 规范的管理体系。我们要不断创新、丰富内涵，逐步构建 要素完备、全员参与、过程控制、自主运行、持续改进的 标准化运行体系，不断完善煤矿企业自主贯标、自主达标 、动态保持、持续提升的工作机制，为煤矿安全生产标准 化体系最终同国际接轨、形成符合我国特色的煤矿标准化 认证体系奠定基础。中央企业和国有重点煤矿要发挥示范 表率作用，大胆探索、先行先试，选树典型、总结经验 ，高标准、严要求，不断完善“三位一体”标准化体系。 三、大力推进煤矿“四化”建设 “四化”建设对推动煤炭开采新技术革命、实现煤炭行业 高质量发展具有重要意义。近年来，各地区、各煤矿企业 持续加大投入，坚持产学研用相协同，广泛开展科技创新 ，推动“四化”建设取得了积极进展。在机械化建设方面，目 前全国煤矿采掘机械化程度已分别达到78.5%、60.4%，比 2012年均提高近10个百分点。山东兖矿集团金鸡滩煤矿成 功应用8.2米一次采全高成套综采装备，日产达到6.2万吨 ，月产超过146万吨。国家能源大柳塔煤矿全断面快速掘进 系统创下单班进尺82米、日单进158米、月单进3088米的纪 录。在自动化建设方面，全国很多矿井主要生产系统实现 了地面远程集中控制，目前井下无人值守的机电岗位是 2016年的2.4倍。山西五大煤炭集团已有153个井下变电所、 62个水泵房实现了无人值守，45部皮带运输机实现了远程 控制。在信息化建设方面，山西建成涵盖安全生产等32个 应用系统的煤炭监管信息平台，实现了省、市、县、煤矿 四级联网。国家能源集团大力推进数字矿山建设，采用移 动互联网、云计算、大数据等新技术，实现了采、掘、机 、运、通、安全、应急等33个监测监控系统的数据采集、 远程控制、智能报警与联动，获得国家科技进步二等奖。 陕煤集团红柳林公司通过构建工业网络平台、优化信息化 系统，建立了智能化集控室，实现了固定机电硐室全部无 人值守。在智能化建设方面，目前，综采智能化无人开采 技术已广泛适用于大采高、中厚煤层、薄煤层及放顶煤工 作面，全国已经建成70多个智能化采煤工作面。枣矿集团 每年投入10多亿元用于装备升级换代，实现了6米、6.5米厚 煤层和1.25米薄煤层智能化开采，建成自动化采面10个、智 能化采面7个。 现在，我国煤矿“四化”建设总体水平还有差距，与人工 智能、互联网、大数据等技术融合度低，政策配套跟不上 ；一些煤矿企业思想认识不够，缺乏统筹规划，低水平重 复建设，重建设、轻应用。针对上述问题，下一步我们必 须从以下几个方面下功夫。 （一）转变思想观念。我国煤炭开采技术从炮采、普 采、高档普采到综采的变革，每一步都经历了思想解放的 过程，“四化”建设也是如此。“四化”建设