严格监管监察 敢于担当负责 坚决防范遏制煤矿重特大事故 ——在全国煤矿安全监管监察执法工作座谈会上的讲话 应急管理部副部长 国家煤矿安监局局长 黄玉治 （2018年10月31日） 同志们： 这次会议是经应急管理部党组同意召开的，黄明书记 对开好这次会议提出明确要求。主要任务是深入学习贯彻 党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真贯彻落实 习近平总书记等中央领导同志关于应急管理和安全生产重 要指示批示精神，按照应急管理部党组工作部署，总结交 流执法经验，分析工作存在问题，研究部署执法工作，推 动严格执法、精准执法、规范执法，坚决防范遏制重特大 事故，推进煤矿安全生产形势持续稳定向好。 为开好这次会议，前期国家煤矿安监局分片区进行了 监察执法座谈调研，广泛听取大家的意见。会议安排了经 验交流和分组讨论，万疆同志明天上午还将进行总结。下 面，我就做好监管监察执法和下步煤矿安全生产工作讲5点 意见。 一、深入学习习近平总书记关于应急管理和安全生产 重要论述，进一步增强做好监管监察执法工作的政治自觉 、思想自觉和行动自觉 十八大以来，习近平总书记就应急管理和安全生产作 出一系列重要论述，为做好煤矿安全生产工作提供了遵循 、指明了方向。各地在贯彻总书记重要论述过程中，积极 探索，取得了明显成效，但是在推动落地上还有较大差距 。下一步，我们必须进一步解放思想、转变观念、提高认 识，以习近平总书记关于应急管理和安全生产的重要论述 为指导，正确运用马克思主义立场观点方法，分析问题、 破解难题，不断增强做好煤矿安全生产工作的政治自觉、 思想自觉和行动自觉。 一要强化红线意识。总书记强调，“人命关天，发展决 不能以牺牲人的生命为代价,这是一条不可逾越的红线。”煤 矿安全监管监察工作必须始终把矿工生命安全摆在首位 ，自觉把红线意识贯穿于安全许可、检查执法、淘汰退出 、事故查处等工作全过程，坚决做到不安全的项目不审批 、不安全的煤矿不许可、不安全的煤矿不生产，坚决淘汰 退出落后产能，坚决不要带血的煤炭。 二要强化风险意识。总书记强调，“必须把防风险摆在 突出位置，图之于未萌，虑之于未有”“坚持预防为主，努力 把自然灾害风险和损失降至最低。”当前全国煤矿安全生产 形势总体稳定向好，但稳中有险、好中有忧，看似平稳的 背后隐藏着大量不容忽视的事故风险。煤矿是高危行业 ，无论规模大小，无论灾害轻重，无论条件好坏，无论国 有民营，安全风险都无处不有、无时不在，若麻痹大意、 管控不力，就会出现像内蒙古、宁夏等煤矿灾害较轻地区 ，像山东能源集团（2016年1起、2人， 2017年“零死亡 ”）等安全记录好的企业，发生重特大事故的问题。这是初 级阶段条件所决定的，还没有实现本质安全生产，安全生 产还处于脆弱期、爬坡期、过坎期。所以，我们要牢固树 立风险意识，坚持关口前移、源头治理，从隐患排查治理 向管控风险前移，加强各灾种、各系统、各环节风险辨识 管控，防止风险转化为隐患，隐患酿成事故。 三要增强底线思维。总书记强调，“我为什么经常讲底 线思维？就是要有充分准备，要有戒惧之心，要有忧患意 识，有的事万一发生了会怎么样，然后对万一要有所防范 。”今年以来，全国煤矿发生了2起重大事故，这是在各方面 共同努力、持续保持高压震慑的态势下取得的，遏制重特 大事故的基础仍不稳固，特别是四季度，稍有不慎就会造 成重特大事故发生。目前，我国煤矿瓦斯、水、冲击地压 等自然灾害严重，有些灾害相互耦合叠加，且随着采深不 断增加，灾害治理难度越来越大，再加上一些煤矿采掘接 替失调、生产系统不完善、安全设施不可靠，风险加剧。 所以，我们要始终绷紧神经，增强忧患意识，居安思危 ，警钟长鸣，重点从重大灾害治理入手，控制采掘失调等 系统性风险，坚决守住不发生重特大事故的底线。同时 ，要增强应急意识，提升应急能力，最大限度减少事故损 失，筑牢安全生产最后一道防线。 四要增强法治思维。总书记强调，“法治不彰是一些重 特大事故暴露出的最突出问题，要增强法制观念，用法治 思维和法治方式解决安全生产问题，这是最根本的举措。 ”从煤矿企业看，有的法制意识淡薄，不学法、不懂法、不 守法，违法违规行为屡禁不止，这是造成重特大事故的主 要原因。据统计，今年以来50%的较大以上煤矿事故是由于 拒不执行停产指令、超层越界开采等违法行为造成的。从 执法上看，当前煤矿安全法律法规体系基本形成，但有的 部门执法意识不够强，仍习惯于用行政手段去开展大排查 大整治，一矿出事故、一个地区全停产，大轰大嗡，紧一 阵松一阵，没有用法治思维和法治方式解决安全生产问题 。我们要进一步加大法律法规标准宣贯力度，增强执法意 识，一方面督促企业认真落实法规标准，对标对表做好整 改落实，让纸上规章变成行为准则；另一方面提高执法能 力，严厉打击违法违规生产建设行为，让违法违规者付出 代价，做到有法必依、执法必严、违法必究，彰显法律威 严。 五要坚持目标导向。总书记强调，“人民群众对美好生 活的向往就是我们的奋斗目标。”追求煤矿安全生产“零死亡 ”是贯彻落实习近平总书记关于应急管理和安全生产重要论 述的具体体现，是全面建成小康社会的内在要求，是煤矿 职工追求美好生活的基本需要，是做好煤矿安全生产的现 实需求。对于一个企业来说，实现“零死亡”是应尽的责任和 义务，是工作目标任务；对于一个地区和部门来说，实现 “零死亡”是我们谋划工作的出发点，是工作导向，更是职责 所在。我们要坚定信心，坚持高标准、严要求，着眼于不 发生重特大事故，从防一般事故入手，为实现“零死亡”努力 奋斗。 六要坚持问题导向。总书记指出，“我们强调增强问题 意识、坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性 ，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破 口。”当前，煤矿安全生产工作仍面临这样或那样的问题 ，已经到了必须较真的时候了，要遇到什么问题就解决什 么问题，逢山开路，遇水架桥。比如，今年以来，针对煤 与瓦斯突出事故多发问题，我们研究制定了《煤矿瓦斯等 级鉴定办法》和“七个一律”措施，部署开展煤与瓦斯突出矿 井安全“会诊”；针对采掘失调、超强度超能力生产问题，出 台了《防范煤矿采掘接续紧张暂行办法》，开展了系统性 安全风险分析研判。各级监管监察部门要敢于直面问题、 分析问题、解决问题，绝不能回避。 二、依法履职尽责，推动监管监察执法工作再上新台 阶 一年来，各级煤矿安全监管监察干部依法履职尽责、 主动担当作为，安全监管部门牵头组织开展了打击整治违 法违规行为专项行动，安全监察机构组织开展了“一通三防 ”等五个专项监察和异地监察执法，均取得明显成效。 （一）执法力度持续加大。今年以来，各级煤矿安全 监管监察部门共检查煤矿11.2万矿次，查处隐患64.2万条、 其中重大隐患740条，罚款9.7亿元，提请关闭煤矿120处 ，责令停产整顿煤矿1333处，暂扣或吊销证照629处。各地 重拳查处多起典型违法违规案例，形成有力震慑。宁夏煤 矿安监局对一存在隐瞒工作面、巷道式采煤等违法违规行 为的煤矿罚款489.8万元。山东煤矿安监局对一国有大矿图 纸作假、隐瞒工作面等违法违规行为罚款369万元。河南煤 矿安监局对一煤矿通风系统不可靠等问题处罚275万元，责 令停产整顿4个月。云南煤矿安监局对一煤矿安全监控系统 运行不正常等违法行为罚款225.5万元，罚款50万元以上的 案件有45起。贵州煤矿安监局对5起人为包裹甲烷传感器、 防突工作弄虚作假等典型案例共罚款781万元，并责令停产 整顿、暂扣安全生产许可证。安徽煤矿安监局对一煤矿瓦 斯高值超限罚款260万元。陕西煤矿安监局对一煤矿提供虚 假图纸隐瞒非正规回采工作面违法行为罚款210万元，责令 停产整顿、暂扣安全生产许可证。各省监管部门也不断加 大执法力度，山西行政处罚9228万元、陕西5165万元、贵 州4674万元，云南责令矿井停产整顿214矿次、贵州139矿 次、山西129矿次，贵州停止采掘工作面作业1773个、四川 187个、山西156个。 （二）责任追究越来越严。各级煤矿安全监管监察部 门对存在重大隐患、严重违法违规行为、事故多发频发的 企业和地区开展责任倒查、约谈问责，推动安全责任落实 。前三季度，各级煤矿安全监管监察部门约谈企业960次、 管理人员3917人次、中介机构69次、地方政府及监管部门 146次；推动煤矿企业内部实施党政纪处理936人、调整“五 职矿长”979人、解聘人员225人。山东煤矿安监局对2处煤 矿因存在2条及以上重大隐患，建议企业撤销了矿长和总工 职务。陕西煤矿安监局对存在发火迹象违规冒险外撤设备 的煤矿，比照事故严肃追查问责，董事长、总经理分别被 记过、记大过，8名责任人员被警告处分。内蒙古煤矿安监 局把煤矿CO超限问题比照较大涉险事故处理，22名相关人 员被追责。河北煤矿安监局严查瓦斯高值超限违法行为 ，煤矿及上级公司14人受到党政纪处分，矿长、总工程师 、安全副矿长被撤职。云南煤矿安监局对煤矿假图纸、假 密闭等违法违规行为严肃追责，13名市、县党政领导及监 管人员受到问责。湖南煤矿安监局提请地方政府和有关单 位事前问责12次、给予58名安全监管不到位责任人纪律处 分。 （三）惩戒曝光力度不断加大。各级煤矿安全监管监 察部门共上报纳入联合惩戒对象煤矿企业95家，上报纳入 安全生产不良记录“黑名单”管理煤矿企业67家，曝光查处重 大隐患和严重违法违规行为745起。河北、内蒙古、黑龙江 、安徽、山东、云南、陕西等煤矿安监局对发生较大及以 上事故、存在严重违法违规行为和重大隐患的煤矿企业及 责任人员，纳入联合惩戒对象和“黑名单”管理。云南煤矿安 监局将罚款50万元以上的严重违法违规行为典型案例查处 情况，通过短信发送给全省煤矿企业负责人、地方政府分 管领导及煤矿安全监管人员。江西省安全监管局将查处的 重大隐患在省主流媒体曝光，接受社会监督。 （四）监管监察不断创新。各省煤矿安全监管监察部 门结合实际，大胆探索，不断创新思路和方式方法。河南 省煤管办制定《煤矿安全监管执法手册》，进一步规范执 法行为。河北省安监局定期对各地煤矿安全监管部门执法 情况进行考核，及时将考核结果排队通报。贵州省安监局 创新驻矿安全监管模式，成立巡查小组，将驻矿安监员工 作职责调整为“信息联络员、隐患整改监督员、法律法规宣 传员”。陕西煤矿安监局提前掌握煤矿安全生产情况，对超 能力下任务、采掘部署不合理、灾害治理工程滞后、安全 煤量不足等煤矿，责令调整采掘部署和生产任务，并列为 监察重点。山西煤矿安监局集中抽调监察员、聘请专家对 矿点多、井型小、灾害重、事故多发的重点地区开展集中 执法、集中处理、集中通报。江苏煤矿安监局聘请兼职法 律顾问对执法情况定期开展评估，实行早班“告知式”静态监 察、中班“双随机”动态监察、夜班“零点行动”突击监察。山 东、云南、河南、吉林、内蒙古、黑龙江等煤矿安监局严 格执法过程管控，强化对执法工作量化考核。 （五）执法信息化建设取得新进展。部分省煤矿安全 监管监察部门通过安全监控、预报预警等联网系统，实时 掌握煤矿安全生产基础信息，实施远程监管监察，提高执 法效能。河北煤矿安监局通过与矿井水文动态监测系统、 直排系统、微震监测预警系统联网，实现对水文地质条件 复杂、极复杂矿井监测预警。安徽省经信委、安徽煤矿安 监局在线监控煤矿瓦斯超限报警情况，并实行“月通报”。山 东煤矿安监局出台全国首部煤矿双重预防机制建设地方标 准，推进双防工作信息化建设，目前所有生产煤矿已实现 与省局联网。辽宁省煤管局采取远程视频监视措施，严密 防范煤矿非法违法生产。各级煤矿安监局全面使用煤矿安 全监察执法系统，其中云南、河南、四川、贵州等省局将 执法系统使用情况列入业绩考核内容。今年以来，煤监系 统使用执法系统执法8 5 8 5矿次、制作并入库执法文书 50252份，入库记录一般隐患72356条、重大隐患402条。 在肯定成绩的同时，我们要清醒认识到监管监察执法 还存在不够严、不够实、不够深、不够准等宽松软问题。 不够严表现在：有的执法人员不敢较真碰硬，避重就轻 ，发现重大隐患绕着走，对违法违规行为视而不见；有的 满足于完成执法计划，重数量、轻质量，重检查、轻执法 ，如有的地区9万吨及以下突出矿井根本不具备防突能力 ，仍采用巷道式开采，但没有依法责令停产整顿，甚至以 隐患整改为名变相批准生产。不够实表现在：有的执法程 序不完整、不闭合，特别是近年来多起重特大事故暴露出 一些重大违法违规行为，事前有关部门也发现了、也处罚 了、也下达停产指令了，但对企业是不是真停、真改，缺 乏“最后一公里”跟踪落实。不够深表现在：有的执法就问题 说问题、就隐患说隐患，没有对隐患和问题产生的深层次 原因进行分析；有的执法检查重现场、轻制度，重处罚、 轻问责；有的执法专业支撑不够、业务能力不强、执法方 式单一、执法手段不适应。如贵州梓木戛煤矿“8·6”煤与瓦 斯突出事故和山东龙郓煤业“10·20”冲击地压事故都暴露出 ，安全隐患越来越隐蔽、事故致灾因素越来越复杂，检查 手段落后，执法人员靠“手摸眼看”难以发现。不够准表现在 ：有的执法计划和现场检查方案缺乏针对性，现场检查笔 录描述隐患不准确，证据资料不完整；有的执法人员对自 由裁量基准把握不准，近年来一些行政复议、行政诉讼案 件，也暴露出适用法律不准、执法程序不对、证据不足等 问题。 以上问题必须引起高度重视，我们要坚持问题导向 ，采取针对性措施补短板、强弱项，推动监管监察执法工 作再上新台阶。 （一）强化履职尽责，着力解决不作为、乱作为问题 。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 》指出：行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可 为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚 决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。 第一，履职尽责是本分。履职尽责的基本要求是，法 定职责必须为，法无授权不可为。法定职责必须为，就是 要不折不扣地行使好《安全生产法》《煤矿安全监察条例 》等法律法规和“三定”规定赋予的现场检查、处理处罚、行 政许可、事故调查等职责，解决的是有法不依、执法不严 、不作为的问题，这是最基本的职业道德，也是对工作的 最起码标准。法无授权不可为，就是把监管监察执法行为 限定在法律法规范围内，不能滥用职权、超越职权，解决 的是乱作为问题。 第二，失职渎职被追责是必然。总书记强调：一个领 导干部失职追责，撤了职，看来可惜，但我们更要珍惜的 是不幸遇难的几十条、几百条活生生的生命！必须抓好问 责，坚持以人为本、以民为本，决不能草菅人命。现在工 作要求越来越高，追责越来越严，如果像过去一样履职不 到位、执法不严格，就有可能成为“为官不为、怕担责而不 为”的反面典型，被追责问责。何况失职、渎职，轻则受到 行政纪律处分，重则将被追究刑事责任。比如，长春长生 问题疫苗案件，7名省部级领导被问责，力度空前，药品安 全问题和生产安全问题性质相似，教训值得深刻反思。 第三，辩证看待“尽职免责”。目前，特别重大事故调查 中，没有一个人履职到位了又被追责，被追责的都是由于 失职渎职或廉政方面出了问题。切实履职尽责了，国家局 也会帮大家据理力争。因此，希望大家要把精力放在如何 “尽职”上，多在履职尽责、防控事故上下功夫，而不要整日 围绕着如何免责动心思，遇到问题绕着走，想方设法回避 矛盾。说到底，不出事故是硬道理，实现安全生产才是最 好的履职尽责，不出事故才是最好的保护。 （二）坚持严格执法，始终保持高压态势。作为行政 执法部门，我们要敢于亮剑、动真碰硬、严格执法。严格 执法主要体现在五个方面：一是不符合发证条件的坚决不 能发证。特别是9万吨/年及以下小煤矿全国还有近2000处 ，不具备条件的一律不能发证。同时要加强日常检查，发 现不再具备安全条件的，一律依法暂扣或吊销许可证，对 证照到期不申请办证的煤矿，要加强监管。二是不具备安 全设施条件的建设项目坚决不能批复。按照国办发〔 2013〕99号文要求，自2013年起9万吨/年以下的突出矿井都 应该关闭，从人员、技术、管理、设施等方面看，这些小 煤矿根本就不具备防突能力。但是，个别省份仍有大量这 类小煤矿，甚至还在批复技改扩能，低水平重复建设，有 关部门要积极向当地政府提请关闭，必须坚决予以杜绝。 三是不具备安全生产条件的煤矿坚决不能生产。严格按照 规程对标，大矿和小矿一个标准，国有矿和民营矿一个标 准，发现不符合安全生产条件的煤矿必须停下来，决不能 冒险蛮干，要严守安全底线。四是发现重大隐患必须严肃 问责。对存在重大隐患和违法违规行为的煤矿，不仅要责 令停产停工，还要倒查企业主体责任落实和管理人员安全 生产履职情况，依法严肃问责追责。五是发现严重违法违 规行为必须严厉处罚。要严格落实停产整顿、关闭取缔、 上限处罚、追究法律责任“四个一律”等执法措施，让企业为 违法违规付出成本、付出代价。 （三）实施精准执法，切实提高执法针对性。我们监 管监察队伍力量有限，就像好钢要用在刀刃上一样，必须 抓主要矛盾，精准施策，发挥更大执法效能。一是煤矿分 类要精准。要按照国家煤矿安监局《关于煤矿分类监管监 察工作的指导意见》要求，采用定性与定量相结合的方式 ，以安全风险管控为主线，综合考虑安全管理、灾害程度 、生产布局、标准化建设等因素，对所有煤矿按安全保障 程度划分为ABCD类，为制定执法计划打好基础。二是执法 计划要精准。按照中办《关于统筹规范督查检查考核工作 的通知》要求，各级监管监察部门都要结合实际制定执法 计划。要用好煤矿分类结果，突出工作重点，科学确定执 法主体和执法周期，对ABC类矿井，原则上每年、每半年、 每季度至少检查一次，对D类煤矿要严格落实驻矿盯守或巡 查责任。三是检查方案要精准。要在全面掌握煤矿灾害情 况、重大风险和采掘接续、过断层构造、石门揭煤等关键 环节基础上，合理制定检查方案，找准薄弱环节，开展“靶 向”治理，提高执法实效性。四是证据资料要精准。借鉴黑 龙江煤矿安监局《煤矿安全监察行政处罚证据规则》，加 强和规范录音、录像、照片、图纸等证据的收集和审定 ，严密取证，形成完整证据链。五是自由裁量要精准。要 以法律法规为准绳，用好执法手册，合理行使行政处罚自 由裁量权，处罚的种类、幅度必须与违法违规行为的性质 、情节、危害程度相对应，严防选择性执法、随意执法。 六是督促整改要精准。特别要紧盯重大问题和隐患，督促 企业做到隐患整改责任、措施、资金、时限、预案“五落实 ”，实现闭环销号管理。 （四）创新方式方法，健全执法工作机制。一是完善 联合执法机制。充分利用安委会办公室等平台，推进监管 、行管、监察、国土、电力等跨部门联合执法，实现从职 能部门“单打独斗”转变为综合监管、联合执法。二是完善约 谈曝光机制。对发生事故和存在严重违法违规行为的煤矿 ，要严肃约谈矿长，必要时约谈上级公司主要负责人。对 事故多发或重大隐患整治不力的地区，要按照有关规定约 谈地方政府负责同志。要及时将查处的重大隐患、严重违 法违规行为、不符合安全生产条件的煤矿等，在新闻媒体 公开曝光，接受社会监督。三是完善督办整改机制。各级 煤矿监管部门要健全完善重大隐患挂牌督办制度，明确督 办责任主体，解决隐患整改“最后一公里”问题。对辖区存在 的突出问题和共性问题，向地方政府印发督办函，可以抄 送地方党政负责同志；向煤矿企业下发督办函的，要抄送 煤矿上级公司主要负责人。要适时开展“回头看”，跟踪问题 整改落实情况。四是完善通报警示机制。要将典型违法违 规行为查处情况，向辖区内煤矿企业进行通报，各地区和 企业要结合事故开展丰富多彩的警示教育活动，达到“一矿 出事故、各地受警示”的效果。五是完善联合惩戒机制。对 存在重大隐患仍冒险作业、隐瞒作业地点和超层越界开采 等10种行为的，要将煤矿企业及有关人员纳