以行政复议工作规范化建设为抓手 进一步 推动全国行政复议工作创新发展 ——在全国行政复议工作规范化建设座谈会上的讲话 国务院法制办公室副主任　郜风涛 （2010年1月22日）   同志们： 　　时值岁末年初之际，各地方、各部门的工作都非常繁 忙。国务院法制办决定此时召开行政复议工作规范化建设 座谈会，充分表明这次会议对做好当前和今后一段时期的 行政复议工作具有重要意义。这次会议的主题是：总结回 顾我国统一的行政复议制度建立以来行政复议工作取得的 各项成就，认真分析新形势下行政复议工作面临的挑战和 机遇，深入研究如何以行政复议工作规范化建设为抓手 ，全面推动全国行政复议工作持续健康发展。 　　下面，围绕这次会议的主题，我讲三个问题： 　　一、肯定成绩，查找不足，切实增强做好新形势下行 政复议工作的使命感、责任感和紧迫感 　　我国统一的行政复议制度自1990年底建立以来，经历 了一个从无到有，从小到大，从弱到强的过程，实现了跨 越式的发展，取得了显著的成绩。 　　(一)行政复议的制度框架初步得以确立。 　　1990年12月24日，《行政复议条例》的公布施行，标 志着我国统一的行政复议制度开始形成。在总结《行政复 议条例》实施经验的基础上，1999年4月，全国人大常委 会公布了《行政复议法》，进一步完善了行政复议制度 ，突出了行政复议的救济功能，确立了公开公正、及时便 民的原则，程序规定也更加符合行政复议的要求。2007年 ，国务院公布了《行政复议法实施条例》，使《行政复议 法》的规定进一步得到细化和落实。这些法律、行政法规 的出台，初步确立了符合中国国情并体现行政复议特点的 制度框架，形成了行政复议与行政诉讼并行并立的行政救 济制度。 　　(二)行政复议的救济功能初步得到显现。 　　《行政复议条例》施行的八年间，全国年均行政复议 案件约3万件，低于同期行政诉讼案件。《行政  复议法》 把维护相对人合法权益作为首要目的，极大地激发了人民 群众申请行政复议的积极性。2000年，全国行政复议案件 超过之前年均案件的一倍以上，达到7万多件。此后，全 国行政复议案件持续增长，2005年首次突破了9万件。目 前，全国行政复议案件与同期行政诉讼案件基本持平，不 少地方的行政复议纠错率超过行政诉讼。这表明，行政复 议的救济功能已经初步得以彰显。 　　(三)行政复议的应有地位初步得到认可。 　　随着行政复议工作的发展，各地方、各部门对行政复 议地位的认识也在不断深化。从《行政复议条例》将行政 复议视为具体行政行为，到《行政复议法》将行政复议作 为行政机关自我纠正错误的一种监督制度，经历了第一次 认识上的飞跃。党的十六届四中全会提出构建社会主义和 谐社会以来，党中央、国务院更加重视行政复议工作，行 政复议工作又经历了第二次认识上的飞跃。大家所熟悉的 中办发[2006]27号文件，首次将行政复议定位为关系社会 和谐稳定、关系党的执政地位的一项重要工作，并强调要 通过充分发挥行政复议制度的重要作用，力争把行政争议 化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。这 是党中央、国务院对行政复议工作的极大肯定，也是对行 政复议工作提出的很高要求。2006年12月，国务院召开了 全国行政复议工作座谈会，明确了新时期开展行政复议工 作的总体思路。2008年2月，国务委员兼国务院秘书长马 凯同志在出席全国行政复议工作经验交流暨“双先”、“双优 ”表彰大会时，又对加强行政复议工作提出了新的要求。这 表明，行政复议工作在党和国家的工作全局中的地位明显 得到提升。 　　 (四)行政复议的专门队伍初步形成。 　　行政复议工作的发展，促进了行政复议专门队伍的壮 大。《行政复议法》施行后，随着行政复议案件数量的快 速攀升，行政复议专门队伍建设明显加强。比如，国务院 法制办在2001年组建行政复议处的基础上，于2006年3月 专门设立了行政复议司，专职行政复议人员从原来的4人 增加到19人；省级政府法制办也普遍设立了行政复议处(其 中重庆设有三个处，北京、天津、黑龙江、吉林、辽宁、 浙江、湖南、广东等地设有二个处)，专职行政复议人员平 均达到5．1人。较大的市和其他市、县也陆续增配了专职 和兼职行政复议人员。在国务院部门中，国家发改委、公 安部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源 部、环境保护部、卫生部、人民银行、海关总署、税务总 局、工商总局、银监会、证监会等14个行政复议任务较重 的部门，也相继设立了行政复议处并配备了专职行政复议 人员。这些都为行政复议工作的进一步发展提供了有力的 组织保障。 　　在充分肯定成绩的同时，也要清醒地看到，我们还面 临着许多困难和问题，与党中央、国务院的要求相比，与 人民群众的期望相比，行政复议工作还有相当大的差距 ，主要表现在：一是行政复议制度还不能够完全适应新形 势的要求，需要进一步完善；二是行政复议工作整体状况 尚不尽人意，行政争议比较集中的市县两级的行政复议工 作还处于起步阶段；三是一些地方和部门的领导对行政复 议工作认识不够到位，忙于应付信访、疲于应对诉讼，在 行政复议方面投入精力不够；四是一些行政复议机构存在 消极畏难情绪，将一些事关群众切身利益的城市拆迁、农 村征地及其补偿安置方面的案件拒之门外，对该受理的案 件不能做到积极受理，对该撤销、变更的案件不能做到公 正裁决；等等。 　　上述问题的存在，集中表明当前行政复议工作规范化 建设还严重滞后。如果再不正视并解决这些问题，行政复 议的公信力就会受到损害，人民群众对行政复议制度的信 赖感就会受到削弱，行政复议队伍的事业心就会受到动摇 ，行政复议工作来之不易的局面也会因此而受到影响。作 出这样的判断，绝对不是危言耸听。2006年以来，在行政 争议仍然居高不下、行政诉讼案件稳步上升的同时，全国 行政复议案件连续下降，行政复议维持率连续上升，最近 一些地方的市县行政复议机构在机构改革中被撤并。“一降 一升一并”的现象是一种警讯，不容忽视。对此，我们必须 强化危机意识、忧患意识，积极应对挑战，创造条件、迎 难而上，紧紧抓住当前党中央、国务院高度重视行政复议 工作的有利时机，以行政复议工作规范化建设为抓手，推 动全国行政复议工作再上一个新台阶。 　　二、抓住重点，创新思路，大力推动行政复议工作规 范化建设 　　2009年，国务院法制办以行政复议工作规范化建设为 主线，在案件办理、体制创新和指导监督等方面作了一些 新的探索，取得了一些新的成效。在案件办理方面，认真 把好法律关、事实关、裁决关和善后关，坚持依法办案、 公正裁决，提高了办案质量和效率。全年收到行政复议申 请831件，办结799件；在受理的86件案件中，已经作出裁 决的65件，其中作出维持裁决的37件，占结案总数的 56．9％，作出变更、确认违法等裁决的28件，占结案总 数的43．1％。对裁决维持的案件，凡是发现有关规范性 文件或者其他关联行为有错误的，也都及时作了纠正。在 体制创新方面，进一步推进行政复议委员会试点工作，黑 龙江、河南、江苏、广东等一些地方的试点方案已经付诸 实施并取得了初步经验。在指导监督方面，开展了全国行 政复议系统的“双先”、“双优”表彰，组织了市县行政复议 专项检查，鼓舞了士气，促进了工作。可以说，这些做法 和成效，为在全国推动行政复议工作规范化建设，提供了 经验、夯实了基础。 　　推动行政复议工作规范化建设，涉及面广，头绪众多 ，必须针对实践中存在的突出问题，抓住关键点、找准突 破口。当前，要着力在以下五个方面下功夫： 　　(一)不断规范行政复议立案受理工作，切实保障行政 复议渠道畅通。 　　立案受理工作规范，是行政复议工作规范的起点。目 前，行政复议渠道不畅，与立案受理的有关工作没有做好 有直接关系。因此，必须采取以下措施切实加以改进。 　　一是要通过规范行政执法文书，落实行政复议权利告 知制度。《行政复议法实施条例》规定了行政复议权利告 知制度，要求行政机关在执法时必须主动向行政相对人告 知行政复议权。这一制度只有通过规范行政执法文书才能 得到有效落实。各地方、各部门要对现有行政执法文书格 式进行一次检查、清理，凡是没有载明行政复议权利告知 内容的，要抓紧修订完善。 　　二是要探索行政复议受理环节下移的有效措施。行政 复议受理工作要贴近基层、贴近群众。在具备条件的县(市 )，可以在乡、镇或者街道、居民点设立行政复议受理中心 ，代为接受有关行政复议申请，并负责宣传行政复议法律 知识、解答群众咨询。 　　三是要加大对立案受理工作监督的力度。各地方、各 部门都要抽出一定的精力，通过接受投诉、备案审查、重 点抽查等方式，纠正该受理不受理的违法行为。要通过立 案受理工作的监督，深入分析不予受理背后的原因，督促 、帮助行政复议机构解决实际困难和问题。 　　(二)抓紧建立符合行政复议特点的办案规则，切实提 高行政复议办案的质量和效率。 　　办案程序规范，是行政复议工作规范的核心。行政复 议办案是依申请而启动的裁判性活动，不同于政府立法和 行政执法工作，也不能简单等同于一般的行政层级监督活 动。要依照有关法律、法规的规定，认真总结实践经验 ，形成体现行政复议特点的办案规则。 　　一是要理顺行政复议机构与被申请人的关系。目前 ，在一些地方和部门，存在着这样一种值得注意的倾向 ：在行政争议引发信访、行政诉讼时，被访、被诉行政机 关的领导高度重视，又批示、又督办，甚至亲自接访或者 出庭应诉，当然这本身也是无可厚非的。但是，当行政争 议引起行政复议时，被复议行政机关的领导则无动于衷、 不闻不问，既不按期答辩，也不依法举证，甚至要求行政 复议机构对其违法、不当的行为迁就照顾。有的政府法制 机构也不能认真履行职责、摆正自身位置，不善于通过配 合上级行政复议机构办案来争取领导对政府法制工作的支 持，反而热衷于为被申请人充当“说客”，替有关职能部门 “摆平”问题。这样下去，不仅行政复议办案的质量和效率 无法保障，而且也容易使矛盾纠纷积累和上移。对此，政 府法制机构要强化责任意识，积极支持、配合上级行政复 议机构依法办案。今年，国务院法制办将采取措施，对国 务院行政复议机构与省部级行政机关的行政复议关系依法 加以规范。 　　二是要认真把好行政复议办案的事实关、法律关、裁 决关、善后关。根据我们这几年的办案体会，对于当事人 争议的事实问题，要注意按照“重视现场调查、不唯书面材 料”的原则，不轻信当事人的单方陈述，不搞闭门办案，确 保“事实查得清”；对于案件涉及的法