上海市2019年人大常委会工作报告 ——2019年1月29日在上海市第十五届人民代表大会第二次 会议上 殷一璀 各位代表： 我受市人大常委会的委托，向大会报告工作，请予审 议。 2018年的主要工作 2018年是市十五届人大常委会依法履职的第一年。在 中共上海市委领导下，市人大常委会深入学习贯彻习近平 新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，紧紧围 绕全市工作大局，依法积极履职。全年共召开9次常委会会 议，审议14件法规和法律性问题的决定，通过其中的12件 ；听取和审议6项专项工作报告，开展7项执法检查，加强 计划预算监督和规范性文件备案审查；讨论决定5项重大事 项；任免本市国家机关工作人员276人次，为上海当好新时 代全国改革开放排头兵、创新发展先行者提供有力法治保 障，实现常委会工作的良好开局。 一、提高政治站位，坚定人大工作正确方向 党的十九大对新时代推进中国特色社会主义事业作出 全面部署，习近平总书记考察上海勾画新时代上海改革发 展的宏伟蓝图。常委会在开局之年努力把握人大工作面临 的新形势新任务，加强政治建设，夯实履职的思想政治基 础。 以习近平新时代中国特色社会主义思想统领人大工作 。常委会把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想 作为首要政治任务，围绕宪法和监察法、完善国家治理体 系、国际形势等组织理论中心组学习，用党的理论创新成 果武装头脑，自觉把思想和行动统一到中央决策部署上来 。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表 大会制度发表的一系列重要论述，成为习近平新时代中国 特色社会主义思想的重要组成部分。我们两次召开习近平 总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的专题 学习会，坚定制度自信，增强做好新时代人大工作的政治 、思想和行动自觉。深入学习贯彻习近平总书记考察上海 重要讲话精神，深刻认识“三项新的重大任务”是上海发展的 重大战略机遇，增强大局意识和全局观念，找准工作切入 点和发力点，努力在上海改革开放再出发的新征程中发挥 好人大职能作用。 坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一 。坚持三者有机统一，是发展社会主义民主政治，保证国 家政治生活既充满活力又安定有序的关键所在。常委会把 坚持党的领导贯穿人大工作始终，及时传达学习中央、市 委重要会议和文件精神，健全向市委请示报告制度，发挥 党组在人大工作中把方向、管大局、抓落实的领导核心作 用，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保中央 和市委决策部署得到有效实施；坚持以人民为中心履职尽 责，充分发挥人大代表作用，健全组成人员联系代表、代 表联系人民群众的制度，畅通社情民意反映渠道，加强人 民建议征集、研究和采纳，让人大工作更好体现人民意志 、保障人民权益；学习宣传和贯彻实施宪法，编制五年立 法规划，强化执法检查“法律巡视”作用，加强规范性文件备 案审查，积极发挥人大在依法治国中的重要作用，努力把 三者真正打通、有机统一起来。 建设全面担负起宪法法律赋予各项职责的工作机关、 同人民群众保持密切联系的代表机关。建设“两个机关”，是 党的十九大对新时代人大工作的新定位和新要求。常委会 认真组织“不忘初心、牢记使命，勇当新时代排头兵、先行 者”大调研，根据全市大局确定调研主题，分不同层面推进 ，紧密结合人大履职，开展基层调研500多次，面对面听取 群众期盼和企业诉求，形成26项调研报告，推动解决一批 急难愁盼问题，为更好履职奠定基础。举办常委会组成人 员学习班，落实《常委会组成人员守则》，组织常委会会 前法制讲座，严格常委会会议请假制度，提高常委会会议 质量，加大宣传报道力度，不断展现人大工作新气象。高 度重视机关建设，支持机关党组开展工作，坚持不懈落实 中央八项规定精神，推动制定干部人才队伍建设规划和信 息化建设规划，开通人大“一网通”政务微信，努力建设政治 坚定、务实高效、勤政廉洁的机关干部队伍。 二、加强法规制度供给，地方立法取得新成果 制定地方性法规是地方人大及其常委会的重要职责。 常委会坚持问题导向、需求导向和效果导向，不断提高立 法质量，积极发挥立法对经济社会发展的引领和推动作用 。 科学编制五年立法规划，服务城市能级和核心竞争力 提升。对标卓越的全球城市，着眼“使法治成为城市核心竞 争力的重要标志”，常委会高起点谋划五年立法工作。吸纳 “十三五及更长时期重点领域立法需求”研究成果，广泛征集 人大代表、政府部门、社会团体的建议，向社会公开征求 市民意见，委托科研机构平行研究，完成规划编制。规划 安排项目123件，涵盖经济高质量发展、民主政治建设、创 新社会治理和改善民生、国际文化大都市建设、生态文明 建设、超大城市建设管理和安全等六大领域，初步形成支 撑本市新时代发展的法规架构。召开全市立法工作会议 ，部署推进规划实施，健全立法起草、论证、协调、审议 机制，要求扩大社会公众参与、提高立法精细化水平，确 保地方立法质量。 推进改革开放领域立法进程，保障重大改革于法有据 。常委会会同市政府、浦东新区政府开展《中国（上海 ）自由贸易试验区条例》修法调研，梳理总结五年改革试 点经验，按照建设自贸区新片区的国家战略，以国际上最 具竞争力的自贸区为标杆，以制度创新为核心，以企业需 求为导向，努力为建设更具国际市场影响力和竞争力的特 殊经济功能区提供法治支撑。开展本市科创中心建设立法 调研，深入高新技术园、新型研究机构和科技企业听取意 见，就支持科技金融发展、建立研发和转化平台、加强知 识产权保护、完善科技人才政策、优化创新创业环境等开 展研究，设计核心条款，为立法做好准备。分两批修改 14件涉及行政审批规定的法规，支持“放管服”改革和营商环 境建设。 加强生态环境领域立法，用法治守护美丽家园。为破 解垃圾治理困局，建设生态之城，在连续两年调研基础上 ，常委会下定决心加快立法进程。围绕生活垃圾全程分类 的各环节，走访本市6个试点区、40余个不同类型小区和 20余家不同功能企业，赴兄弟省市学习考察，组织代表下 社区听意见，发放15000余份市民问卷，举行20余次论证会 、听证会，广集民意民智,反复协商协调，凝聚最大共识 ，不断提高法规的科学性、可实施性。经常委会三次审议 ，《生活垃圾管理条例（草案）》已提交本次代表大会审 议。落实打赢蓝天保卫战的部署，修改《大气污染防治条 例》,明确排污许可制度覆盖所有的固定污染源，强化对叉 车、挖掘机等非道路移动机械的环境监管，支持港口岸电 设施建设和使用。组织开展环保法规清理，一揽子打包修 改《水产养殖保护规定》等4件法规，织牢本市生态保护法 治网络。 将社会主义核心价值观融入地方立法，彰显社会公平 和城市文明。制定《社会救助条例》，加大扶贫助弱、赈 灾救难力度，建立面向低保家庭、低收入困难家庭和支出 型贫困家庭的救助体系，明确城乡救助一体化建设，鼓励 社会力量奉献爱心、温暖城市。修订《宗教事务条例》 ，明确宗教活动场所布局纳入城乡发展规划，规范宗教事 务管理，维护宗教教职人员权益，积极引导宗教与社会主 义社会相适应，为国家和上海发展凝聚更广泛正能量。审 议《优秀历史建筑和历史风貌保护条例》，在加强保护的 基础上，更加重视保护对象的文化展示、参观旅游等活化 利用功能，更加重视与改善群众居住条件、提升公共服务 功能相结合，努力让历史积淀绽放时代之光，让风貌保护 和生活宜居相得益彰。 完善民生领域法规制度，积极回应群众关切。在上届 常委会执法检查基础上，修改《住宅物业管理规定》，明 确构建以居民区党组织为领导核心、各方共同参与的住宅 小区物业管理治理框架，并就专项维修资金再次筹集、物 业紧急维修程序、小区停车难等突出问题作出更为明确又 可操作的规定。制定《单用途预付消费卡管理规定》，直 面消费者反映强烈的“关门跑路”问题，明确企业经营者发卡 应对接监管服务平台，建立预收资金余额风险警示制度 ，在全国率先探索“互联网+”预付卡监管模式，得到国家有 关部门的肯定和推广。修订《职业教育条例》，就完善政 府保障、促进普职融通、密切校企合作、提高教师待遇、 强化职工培训等作出新规定，推动完善现代职业教育体系 ，更好满足市民对高质量职业教育的需求。 三、加大推动力度，监督工作取得新成效 对国家机关及其工作人员的权力予以制约和监督，是 人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求。常 委会坚持依法监督、正确监督、有效监督，推动中央、市 委决策部署和法律法规贯彻实施，维护好人民群众的合法 权益。 加强对“十三五”规划纲要实施的监督，推动经济高质量 发展。“十三五”规划纲要是市十四届人大四次会议通过的具 有法律效力的重要文件。常委会认真组织“十三五”规划纲要 实施中期评估监督，发挥各委员会专业优势，与区人大联 动，聚焦“五个中心”和“四大品牌”建设，全面分析规划实施 情况，并就养老、医疗、教育、住房等社会关注的热点问 题进行问卷调查，形成调研主报告和8份分报告。在充分肯 定规划实施取得成绩的基础上，提出要充分估计国内外复 杂形势并积极主动应对，要扑下身子抓好政策措施的贯彻 落地，要出更多实招支持实体经济企业特别是中小企业的 发展，以更大力度推进乡村振兴、旧区改造和生态环境治 理，让规划实施给市民带来更多获得感、幸福感。 加强对“老小旧远”等事关群众切身利益问题的监督，推 动创造高品质生活。面对深度老龄化带来的养老服务新期 盼，开展《老年人权益保障条例》执法检查，促进政府汇 聚更多资源发展社区和居家养老，深化并全面推广长期护 理保险制度试点，加大对失能失智老人的服务供给力度 ，让更多老年人享有高质量、有尊严的晚年生活。面对市 民家庭日益增长的托育需求，开展0-3岁婴幼儿托育工作专 项监督，肯定政府主动担当、率先构建本市托育服务体系 取得的成绩，要求进一步加大财政投入力度，全面推广托 幼一体化建设，鼓励更多社会力量提供普惠性托育服务。 开展《农村集体资产监督管理条例》执法检查，逐条对照 法规条文，深入镇村现场检查，对各区提出有针对性的问 题清单，要求落实责任，积极整改，进一步完善财政引导 、多元投入的扶持机制，进一步加大对农村集体经济发展 的支持力度，切实改善郊区特别是远郊低收入农民的生活 。开展《市民体育健身条例》执法检查，督促政府严格落 实条例，增加居民区体育健身设施配备，提高公共体育场 所开放率,为市民提供更优质便捷的健身服务。开展“十三五 ”住房建设专项规划监督调研，推动市区政府积极破解难题 ，加快旧区改造进程。 加强对生态环境保护的全方位监督，推动打好污染防 治攻坚战。贯彻全国人大常委会第四次会议决议精神，常 委会统筹推进大气、水、海洋环境等领域法律法规实施。 开展《大气污染防治法》《大气污染防治条例》执法检查 ，指出当前大气污染治理成果还不稳固，本市各级政府要 进一步增强紧迫感，聚焦交通、建设和工业领域，加大防 治力度，加强日常监管，确保法律制度和治理措施落地。 开展《水资源管理若干规定》执法检查，赴14个区实地调 研，查找管水治水短板，推动本市各级政府加快水厂深度 处理、供水管网更新和雨污混接改造，加大力度实施截污 纳管、泵站放江和农业面源污染治理，进一步落实河长制 ，巩固提升水环境质量。受全国人大常委会委托开展《海 洋环境保护法》执法检查，要求政府有力落实法律规定 ，严格入海排污口管理，强化流域联防联控，加大海洋生 态保护和修复力度。 加强对国有资产和财政预决算的监督，管好人民的“钱 袋子”。贯彻中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告 国有资产管理情况制度》和本市的实施意见，首次听取和 审议市政府关于国有资产管理情况的综合报告和金融企业 国有资产的专项报告，基本摸清本市国有资产的“家底”，构 建起政府国有资产管理年度报告的基本运作框架。贯彻中 央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的 指导意见》，促进财政部门调整预决算报告的结构和内容 ，充分反映重点支出和重大投资项目的使用及绩效情况 ，使支出预算和政策更好体现和落实中央、市委决策部署 。建成常委会预算联网监督系统，联通财政、税务、国资 等部门数据，为人大代表和常委会组成人员审查预决算服 务。 加强对司法工作的监督，着力促进公平正