湖北仙洪试验区 ——中国新农村建设的最新亮点 五月的江汉平原，菜籽已经收割，中稻正在抢插。 在湖北省中南部，从宜汉高速公路仙桃互通口下去 ，顺着仙洪公路往前走，经仙桃市，过洪湖市，到监利县 ，近百公里的战线上，到处是猎猎飘扬的彩旗，到处是隆 隆作响的工地，到处是繁忙的人群，到处是欢乐的场景。 停车观赏，马路宽阔平坦，房屋整齐漂亮，路灯太阳点亮 ，垃圾车运筒装，厕所使用水冲，沼气进了厨房，农村安 宁和谐，农民喜气洋洋。放眼眺望，田块四四方方，田间 路渠通畅，泵站维修一新，桥梁横跨河床，渠道水泥护坡 ，两岸杨柳成行。这里就是湖北仙洪试验区——中国新农 村建设的最新亮点。 一、战略决策源于基层首创 湖北仙洪试验区是一个横跨县市、较大范围的试验区 ，以仙洪公路为主轴，环洪湖展开，包括仙桃市、洪湖市 、监利县所属14个乡镇（办事处、管理区、工业园区）、 共407个村，19.78万户，75.45万人，版图面积1467平方公 里，区域内有66.48万亩耕地以及31.99万亩养殖水面。 湖北省委书记罗清泉指出，建立仙洪试验区是加快推 进湖北新农村建设的重大部署。 建设新农村是党中央在新的历史时期向全党全国人民 提出的重大历史任务。湖北省委、省政府认真贯彻落实《 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 》,按照新农村建设五句话要求，于2006年7月制定了《湖北 省“十一五”社会主义新农村建设规划实施纲要》，把加快新 农村建设作为贯彻落实科学发展观、从根本上解决“三农”问 题、努力构建城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略 来抓，以统筹城乡发展为方向，以增加农民收入为核心 ，大力发展现代农业，着力改善农村民生，积极改革创新 ，大胆探索试验，充分调动多方力量，全面推进新农村建 设。 近几年，湖北省农村经济稳步发展，农民收入大幅增 加,基础设施不断加强，农村环境大为改善，社会事业发展 加快，公共服务不断健全，农村改革继续深化，发展活力 明显增强。但是，湖北省农村幅员辽阔，城乡、区域差距 较大，贫困地区、革命老区、边远山区是整体推进全省新 农村建设的三大“短板”；县域经济发展相对滞后，农村工业 化、城镇化不高，村级集体经济短腿，是促进新农村建设 投入和发展的三大“软肋”；农业比较效益较低，农村基础设 施建设任务艰巨，体制机制和政策障碍，是影响城乡一体 化进程的三大“瓶颈”；全省新农村建设试点示范已发挥了积 极作用，但零星分散，对促进和带动全省新农村建设的作 用力还不够，等等，这些因素都一定程度地制约了新农村 建设的快速推进，新农村建设任重而道远。 湖北省委一直在调研思考，如何在科学发展观的指导 下，在湖北“一带两圈”的战略发展层面上，改革创新体制机 制，加快平原湖区的新农村建设，加快丘陵山区的脱贫致 富奔小康步伐。仙洪试验区由此应运而生。 洪湖市的干部群众最清楚，这一战略决策源自基层首 创。 二、锦绣梅园催生省委决策 锦绣梅园位于洪湖市曹市镇，15个村庄连成一片，过 去这里交通闭塞，沟渠零乱，血吸虫疫情十分严重。 2007年洪湖市采取捆绑项目、整合资金、集中投入的办法 ，在这里跨村整体推进村庄整治和血防综合治理。只用一 年的时间，就让这里发生了翻天覆地的变化，血吸虫治理 达到疫情控制标准，建成了万亩高产粮田，村庄面貌锦绣 如画。去年4月10日，省委书记罗清泉在曹市调研。他被锦 绣梅园项目区吸引住了，不停地向在场的洪湖市委书记幸 敬华、曹市镇党委书记吴华清等人提问：“资金是怎么整合 的”，“大渠小沟疏洗、护坡、绿化是怎么解决的”，“农户 ‘一建三改’要投入多少”，“沼气池沼料、技术难题怎么解决 ”。他详细了解项目建设情况，并进村入户听取村民意见。 罗清泉同志细细品味锦绣梅园，感叹“基层干部群众确实有 创造力”，锦绣梅园“确实是一篇新农村建设的锦绣文章 ”，不仅仅是把破旧贫困的农村建设如锦绣一般，更主要的 是解放思想、大胆创新，破解了新农村建设中的诸多难题 。罗清泉同志兴奋激动，吩咐随行的省委办公厅干部临时 通知部分省直部门“一把手”，当天下午赶到洪湖市，连夜在 洪湖宾馆召集会议，同大家交流调研锦绣梅园的感想，并 安排到会的厅局长们第二天参观、考察锦绣梅园。就这样 ，一个跨区域大范围开展新农村建设试验的崭新构想，进 入了省委、省政府的决策视野。 为什么选择仙洪地区办试验区呢？ 仙洪地区是革命老区，洪湖革命根据地在中国革命史 上有着很高的地位；是湖北省的粮食主产区，有一定的资 源优势和发展潜力，过去贡献很大，现在相对困难一些 ；是水网湖区和全省著名的“水袋子”，地势较低，易涝易旱 ，水利基础设施欠帐太多；是著名的“虫窝子”、血吸虫病重 疫区；人口密集度高，人均资源相对较少，农业产业化程 度不高，粮食、水产品基本处于初级加工阶段；长期积累 下来的社会矛盾较多，维护社会稳定的工作难度较大。总 之，这一区域在全省经济社会发展中处于相对困难、正在 爬坡的地位，是江汉平原农村乃至全省农村的一个缩影 ，在湖北农业和农村发展中极具代表性。 省长李鸿忠在仙洪试验区第五次领导小组大会上强调 ，办好仙洪试验区意义重大。 他说，办好仙洪试验区，是贯彻落实科学发展观的重 要载体；是贯彻落实十七大和十七届三中全会精神的重要 抓手；是保障国家粮食安全和粮食主产区经济发展必须履 行的重要责任。办好仙洪试验区事关湖北农村改革发展的 全局，是统筹区域发展、完善我省“一带两圈”发展战略的重 要一环，是保增长、拉动内需的重要举措，对于应对当前 国际复杂多变的经济形势有着十分重要的现实意义。 仙洪试验区的指导思想就是坚持一个核心两个重点。 按照湖北省委、省政府的要求，这一区域将建成深化 农村改革的试验区、发展现代农业的示范区、建设社会主 义新农村的先行区。主要任务和工作重点是坚持以促进农 民增收为核心，以发展现代农业和改善民生为重点，以农 业基础设施建设、生态环境建设、农村公共服务体系建设 和村镇建设为抓手，以基层党组织建设为保障，全面推进 新农村建设，为建设资源节约型、环境友好型社会，加快 推进社会主义新农村建设积累经验、探索路子。按照规划 目标，仙洪试验区三年取得明显变化，提前三年实现全面 小康目标。 三、试验推进激起浪花灿烂 仙洪试验区的建立，赢得70多万湖区人民的热烈拥护 和积极参与，1000多平方公里的区域，风生水起，波飞浪 涌。 最早启动的是领导工作机制。一是建立完备的领导工 作机制。2008年4月28日，省委、省政府成立了省委书记罗 清泉任组长的领导小组，领导小组下设办公室，具体负责 试验区组织指导、综合协调和检查督办等日常工作。健全 了领导小组联席会议制度。建立了领导小组成员单位对口 联系试验区乡镇的联系制度，省委办公厅、省政府办公厅 专门下发了《关于省直有关单位对口联系仙洪试验区乡镇 （办事处、管理区）的通知》。建立了省、市、县（市 ）各级工作及建设项目定期报告和检查督办制度。二是坚 持领导挂帅，高位推进。2008年以来，先后筹备召开了十 次仙洪试验区领导小组全体会议，尤其是去年8月份以来 ，每月一次会议，每月一个主题，省委书记罗清泉亲自主 持，以现场会的形式强化检查督办。一年来有十多位省领 导多次深入试验区开展调查研究、检查指导工作。三是坚 持上下配合，整体联动。5月上旬，荆州市委召开常委会 ，专题研究部署试验区荆州片区的工作。5月中旬，三县市 相继召开动员大会。5月中下旬，省直31个厅局派出工作队 进驻试验区。试验区14个乡镇都有两个以上的省直单位对 口联系，许多单位还建立了长年工作专班。省、市、县、 乡四级联动，省、市、县直部门紧密配合，广大农民积极 响应，社会各界力量踊跃参与，强力推进了试验区各项工 作全面展开。 第一步的工作是制定规划。仙洪试验区形成了五个层 面的规划体系。一是总体规划实施纲要。这是由省仙洪试 验区办公室主持制定的。大量的调查研究，反复的征求意 见，先后五易其稿，最后提交省政府常务会议和省委常委 会议讨论通过。7月14日，省委以46号文件印发。二是片区 发展规划。仙桃、洪湖、监利三个片区分别制定了发展规 划。8月6日以试验区领导小组文件印发。三是镇村布局与 发展规划。为把这个层面的规划制定好，罗清泉书记专门 指示省发改委牵头，多个省直部门参与，先行编制了仙桃 市张沟镇和洪湖市万全镇的示范规划。试验区各个乡镇参 照两个示范规划制定了本乡镇的规划。407个村基本完成了 村级发展规划的制定。四是省直部门专项规划和支持方案 。省领导小组各成员单位制定了支持仙洪试验区的规划和 工作方案。其中，省农业厅、交通厅、国土资源厅、水利 厅、卫生厅、建设厅、林业局7个专项规划，以主管单位加 省委农办、省发改委联合印发。其它支持方案均由试验区 领导小组办公室文件印发。五是体制机制创新方案。以省 委办公厅、省政府办公厅文件印发《仙洪试验区体制机制 改革创新方案》。这些规划体系对试验区各项事业发展作 出了全方位的布局安排，保障了各项建设的有效实施和有 序推进。 县市工作的切入点是环境整治、民生改善。试验区以 村庄环境整治为突破口，努力为群众办实事。仙桃市建立 健全了保洁制度，落实了“六定”（定人、定责、定薪、定工 具、定垃圾箱、定填埋场）工作制度，并在做好群众思想 工作的前提下，拆除有碍观瞻的房屋、杂棚、厕所、厨房 468处，完成立面改造200多户。洪湖市实施了“八大工程 ”（房屋拆迁、“一建三改”、填土平坑、垃圾处理、通组连 户路、门前美化、路灯亮化、卫生文明创建）建设，共拆 除违章建筑2.7万多平方米，新建沼气池4700多口，填土平 坑15万多方，共配备保洁员508人，建垃圾池（桶）6837个 ，配置垃圾清运车辆83台，建垃圾填埋场210处；计划建设 集镇污水处理厂8个，目前已开工建设2个。村容村貌明显 改观，农民生活条件明显改善。监利县投入资金3000多万 元，开展路边整理、渠道整修、环境整洁、后院整齐、树 木整形、建晒场、建路灯、建墩台路、建沼气池、建绿化 带、统一房屋色彩“五整五建一统一”综合整治行动。这些活 动的展开，极大地改善了村庄环境，赢得了广大群众对试 验区的拥护和支持。 最先落地的项目是基础设施建设，最重大的项目是现 代农业发展。长期困扰仙洪农村发展的突出问题是基础设 施薄弱，修路修桥修渠修涵闸修泵站，成为试验区建设的 “开篇之作”。试验区领导小组全体第四次会议，讨论通过试 验区交通发展、国土整治、卫生事业、水利发展、现代农 业发展、村镇建设、林业发展7个专项规划及体制机制改革 创新方案，随后发布实施。第五次、第六次、第七次、第 八次等多次会议，就是检查指导督办各重大项目的落实情 况，一年来，近百公里长的仙洪沿线，一千多平方公里的 试验区内，水、桥、路、渠、通讯等项目“遍地开花”，大到 仙洪一级公路全线升级改造、沿线大河大渠疏挖护坡，小 到村落里的通组连户路、有线电视进村入户，各路建设者 和试验区干部群众一起打响了一场新建、改造、提升基础 设施的“大会战”。交通建设方面，洪湖、仙桃、监利在试验 区全面展开了县乡、通村、通组公路硬化工程。水利建设 方面，三县市对试验区排灌水网60多条主要河渠进行了疏 挖清淤，总长超过200公里，对其中重点河段进行了混凝土 护坡。昔日“旱不能灌、涝不能排”的“血脉”得以打通，碧水 环流的湖乡美景如胶片的显影过程一样越来越清晰地展现 出来。 在所有项目投资中，土地整理项目经费标准是最高的 ，每亩投入1500元。去年，省里集中投资，在试验区仙桃 张沟、洪湖峰口、万全、汊河、监利毛市等乡镇安排系列 土地整理项目，覆盖60多个村20万亩耕地。毛市镇正在进 行的土地整理项目，覆盖9个村3万亩耕地，投资4500万元 ，一期工程已基本完成。新增耕地1200多亩，新建泵站 32座、机耕桥和人行桥169座、涵闸80座、大小渠道84公里 、田间路和生产路94公里，植树近3万棵。项目区崔吴村党 支部书记黄坤波高兴不已，“我们做梦也没有想到，国家花 这大力气帮我们整田，今后不仅旱涝保收，种田劳动强度 也大大减轻了。”据介绍，全省计划用3年时间对试验区所有 耕地全部整理一遍。 整合项目、集中投入是重大试验课题。在试验区建设 中，各级各部门坚持以项目为平台，加强各渠道涉农专项 资金的整合使用，充分发挥项目资金的整合聚集效应，有 效地形成了新农村建设的合力。试验区全面推进高产农田 建设、特色农业板块建设、水利设施建设、农村公路建设 、血吸虫病防治、安全饮水工程、“一建三改”工程建设、村 庄环境整治等八大工程建设，目前在建项目599个，已投入 资金6.2亿多元，实际完成工程量16亿多元，超过到位资金 的一倍以上。试验区加强各渠道涉农专项资金整合使用 ，按照项目跟着规划走、资金跟着项目走，渠道不变、管 理不乱、各投其资、各记其功的办法，把众多项目有机结 合起来，发挥项目资金的整合聚集效应。同时，采取财政 激励性转移支付的方式，鼓励各地开展资金整合，最大限 度地引导社会资金投入，充分发挥财政资金的放大效应。 基层的同志对整合项目资金有一个形象的比方，那就 是“各炒一盘菜，共办一桌席”。锦绣梅园堪称我省办得最成 功最出色的一桌宴席。锦绣梅园归并了农业、水利、血防 、卫生、林业、畜牧、农机、土地、交通、财政等上十个 部门的十几个项目资金，集中投入使用。在规定时间内 ，水利部门负责主渠疏浚和衬砌护坡，林业部门负责提供 绿化苗木，财政部门负责实施农业综合开发项目，国土部 门负责土地整理项目，畜牧、农机部门负责检查和替换耕 牛，血防、卫生部门负责查螺灭螺和血吸虫病人治疗，交 通部门负责道路建设，曹市镇负责拆迁、环境整治、“一建 三改”等工作，并具体协调各类事务。做到了各做其事、各 负其责、各记其功、多项联动、整体推进、全面建设。后 来他们又将党员活动室、村委办公室、医务室、便民服务 室和文化活动室等“小额建设经费”“五位一体”地打包使用。 锦绣梅园探索在前，试验区的整个项目投入都是采用的这 种整合方式，一年后的今天，试验区14个乡镇到处可见这 样的整合效应。 充分调动农民的积极性，广泛吸引社会参与是试验的 突出亮点。仙洪试验区各县市通过以奖代补政策、“一事一 议”途径和投工投劳运作，充分调动了群众积极性。瞿家湾 镇在晒场建设中，以奖代补资金23万元，而调动农户投入 资金达到70多万元。小港管理区林木大队群众通过“一事一 议”，筹集资金7.5万元对“晴天灰蒙蒙，雨天泥泞泞”的通组 连户路进行了整修。在仙洪试验区，农民为主建设的项目 以门前屋后自身得利的事情为主，包括通村通组公路、一 建三改项目、房屋立面改造、门前三化项目，即门前硬化 （晒场）、绿化（植树）、亮化（路灯）、农村文化中心 户、图书室、文体活动场地等多个方面。据洪湖、监利两 市县统计，农民直接投资4322万元，占试验区实际投资的 12.3%。 也有个别农民思想不通、不愿参与的现象。怎么办 ？坚持农民自愿参与是一个基本原则，坚持做群众的思想 工作是一个有效方法。在试验区调查中，我们也听说几个 “号头鸭子”的故事，所谓号头鸭子被当地群众称为喜欢“说 怪话拉反牵”的农民，但在这场惠及千家万户的建设中，他 们却成为了带头人。万全镇全丰村村民某某是个远近有名 的“号头鸭子”，在村庄环境整治中，他与村干部发生“手脚 冲突”。镇里组织外出学习时，特意把他请上车，看了听了 思想就通了，回来后不仅自己带头参与各项建设，还动员 兄弟们“事事都不能落后”。这件事启发了乡村干部，他们认 为，在试验中要强化对农民的教育和培训。试验区很多乡 镇在这方面下了不少功夫。洪湖市委书记幸敬华深有体会 地说：“建设新农村，不仅需要一支求真务实的领导干部队 伍，一支艰苦奋斗的基层干部队伍，更需要培育造就一支 素质高、能力强的农民队伍。加强思想教育，完善技能培 训，调动农民的积极性和创造性，使广大农民真正成为新 农村建设的决策主体、建设主体、受益主体，是新农村建 设的根本任务。” 试验区的建设大军中除了政府和农民两大主体外，还 有众多的社会成份。有务工经商的，有当干部当将军的 ，有读书教书办企业的，更有上上下下的部门单位。或为 亲情友情感召而来，或被优惠政策吸引而来，或通过招商 引资而来，或走市场路线而来。有的投资基础设施，有的 造福社会事业，有的瞄准环境改造，有的加盟生态建设。 社会各界踊跃参与试验区建设，民间资本大量进入试验区 。湖北福禧农业发展有限公司，是去年6月引进的一家集科 研、生产、加工于一体的鸭业公司，计划投资8000多万元 ，在两年内建成年产300万只成鸭和屠宰1200万只肉鸭生产 线。洪湖市峰口镇安心农庄老板在试验区几个乡镇都有几 千万元的农业项目投资。我们在万全镇了解到，全镇共争 取社会能人捐助资金400多万元，先后完成了56公里农村道 路改造升级。据统计，仅试验区荆州片区引进社会资金 1.2亿元。 四、创新体制机制凸显蓬勃生机 试验区的本质是试验。创新体制机制、转变发展方式 、探索发展模式、培植发展动力是仙洪试验区创办的主要 目的。省委办公厅、省政府办公厅印发了《仙洪试验区新 农村建设体制机制改革创新方案》，试验区各地按照文件 要求，针对实际需要，重点在六个方面展开了创新探索 ，成果叠出，生动活泼、丰富多彩。我们在调查中一次次 感叹：群众是真正的英雄，基层蕴藏着的无穷无尽的创新 活力！ （一）不断创新现代农业发展方式。试验区致力改变 传统意义上的农业发展方式，积极发展现代农业，着力在 组织结构、经营方式、发展模式上创新。三县市打破行政 区划，按照农业生态功能区划和规模化、集约化生产的要 求，建成一批集中连片、具有区域特色的产业基地，形成 产业优势明显、集约化程度较高的块状经济。仙桃市张沟 镇等乡镇按照创新现代农业发展方式的要求，打破行政区 划界限，创新农业产业化经营方式，构建现代农业产业体 系，建立了以网箱养鳝和特色水产为主导产业的规模化的 水产养殖基地，做大做强了水产板块。试验区探索创新农 业产业化经营方式，整合农业优势资源，培育做大农产品 品牌，扶持壮大重点龙头企业，提高农业产业化经营和社 会化服务水平。监利县福娃集团大力推进产业化经营，在 周边农村建立原料生产基地，签定合同，定向生产，并且 在技术指导、生资供应、收购定价等方面对农民给予扶持 ，实现了企业与农户的双赢，优质稻收购价每斤比市场价 高出0.05元，农民得到实惠，企业也越滚越大。去年销售收 入达到10亿元，利税1亿多元。安排农民工就业1800人。 （二）逐步建立多元化的新农村建设投入机制。这方 面创新的基本思路是按照“政府主导、农民主体、社会参与 ”的原则，采取政府引导、社会支持、市场化运作与群众参 与相结合的办法，建立起多元化的新农村建设长效投入机 制。 一是积极开展涉农资金整合。以试验区内各优势产业 和重点建设项目为平台，整合各部门、各渠道安排的涉农 专项资金，围绕试验区总体规划，按照“性质不变、渠道不 乱、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的原则 ，加强统筹协调，提高涉农资金使用效益。整个试验区的 项目投入都是按总体规划实施纲要要求，经过整合后集中 投下去的。这也是试验区最大的创新特点。 二是引导和鼓励工商资本和民营资本投入新农村建设 。采取市场化运作的方式，通过制定和完善财政、税收、 信贷等优惠政策、做活土地文章、实行农村公益性服务设 施产权制度改革等多种途径和办法，动员和引导工商企业 、民营资本等社会资金投入到农村基础设施和公共服务建 设中来。说两个模式：林水结合模式。这是洪湖市湖北昌 兴公司发明的一种模式，目前在仙洪试验区广泛应用。毛 市镇将河道、沟渠两边宜林堤坡使用权承包或租赁给民营 业主或造林公司植树，由民营业主或造林公司按照统一规 划疏洗整治河道沟渠和河两岸环境。这种模式不仅解决了 资金投入的困难，而且有效地化解了河渠淤塞无人疏洗、 路渠兴林存活率低等难题，走出了一条“清沟洗淤、疏通水 系、兴林抑螺、综合治理”的农田水利基本建设新路。一年 来，全镇共疏挖沟渠106条，全长87公里，完成总土方量 43万立方米，吸引社会资金投入达到265万元。目前，林水 结合已衍生出林路结合、林滩结合、林湾结合等多种模式 。另一个是苗木寄养模式。在村庄绿化建设中，仙桃工业 园清水湾等村通过引入市场机制，由企业或老板提供高档 景观苗木，分散寄养在农户房前屋后，并派技术人员进行 维护指导；农民负责管护苗木生长；苗木出售后，企业得 70%，农户得30%。此举实现了村庄绿化、民居环境美化、 企业发展、农民增收的多赢效果。还有很多模式，象新堤 办事处叶家门村BOT建码头模式、毛市镇采取股份经营办 水厂模式、新堤办事处采取政企联建建设城镇污水处理厂 等等。 三是采取政府投入引导、民办公助、以奖代补、筹补 结合等办法，调动农民的积极性，组织群众自发自愿、自 力更生，开展自己受益的村级公益事业建设，创新村级公 益事业建设。比方说以奖代补模式，广泛应用于通村公路 修建、一建三改、门前晒场铺建、房屋立面改造、和农村 文化中心户等方面。凡涉及到老百姓的生产生活项目都可 以应用。仙桃工业园按照每户奖励2500元的标准，发动 80户村民投资140多万元进行立面改造，户平投资1.75万元 。毛市镇将“一建三改”、门前晒场、路灯、绿化等项目列入 奖补范围，对按要求实施了“一建三改”的农户每户奖补 5000元，其中10户相连的另奖每户200元；门前硬化10户以 上相连的每平方米奖补10元；路灯每盏奖补400元；绿化每 株树奖补20元。一年来，四项累计吸引农民投入资金 1607万元，占总投入的61 .9%。 四是引导和组织企业与部门加大对新农村建设的投入 。这里面也有几种类型。村企合作型。以项目合作开发为 纽带，企业出资金，村提供土地和劳动力资源，实现企业 拓展发展空间、村庄整治建设、村集体经济壮大和农民增 收。村企合作是常见的作法是龙头加基地。如湖北洪湖浪 米业有限公司是全省农业产业化龙头企业，主要从事粮油 加工生产，该公司通过“订单农业”每年收购周边农民的常规 稻、优质稻2000万公斤，加工油料2000多万公斤。