关于中美经贸摩擦的事实与中方立场 （2018年9月） 中华人民共和国国务院新闻办公室 目录 前言 一、中美经贸合作互利共赢 二、中美经贸关系的事实 三、美国政府的贸易保护主义行为 四、美国政府的贸易霸凌主义行为 五、美国政府不当做法对世界经济发展的危害 六、中国的立场 前言 中国是世界上最大的发展中国家，美国是世界上最大 的发达国家。中美经贸关系既对两国意义重大，也对全球 经济稳定和发展有着举足轻重的影响。 中美两国建交以来，双边经贸关系持续发展，利益交 汇点不断增多，形成了紧密合作关系，不仅使两国共同获 益，而且惠及全球。特别是进入新世纪以来，在经济全球 化快速发展过程中，中美两国遵循双边协定和世界贸易组 织等多边规则，拓展深化经贸合作，基于比较优势和市场 选择形成了结构高度互补、利益深度交融的互利共赢关系 。双方通过优势互补、互通有无，有力促进了各自经济发 展和产业结构优化升级，同时提升了全球价值链效率与效 益，降低了生产成本，丰富了商品种类，极大促进了两国 企业和消费者利益。 中美两国经济发展阶段、经济制度不同，存在经贸摩 擦是正常的，关键是如何增进互信、促进合作、管控分歧 。长期以来，两国政府本着平等、理性、相向而行的原则 ，先后建立了中美商贸联委会、战略经济对话、战略与经 济对话、全面经济对话等沟通协调机制，双方为此付出了 不懈努力，保障了中美经贸关系在近40年时间里克服各种 障碍，不断向前发展，成为中美关系的压舱石和推进器。 2017年新一届美国政府上任以来，在“美国优先”的口号 下，抛弃相互尊重、平等协商等国际交往基本准则，实行 单边主义、保护主义和经济霸权主义，对许多国家和地区 特别是中国作出一系列不实指责，利用不断加征关税等手 段进行经济恫吓，试图采取极限施压方法将自身利益诉求 强加于中国。面对这种局面，中国从维护两国共同利益和 世界贸易秩序大局出发，坚持通过对话协商解决争议的基 本原则，以最大的耐心和诚意回应美国关切，以求同存异 的态度妥善处理分歧，克服各种困难，同美国开展多轮对 话磋商，提出务实解决方案，为稳定双边经贸关系作出了 艰苦努力。然而，美国出尔反尔、不断发难，导致中美经 贸摩擦在短时间内持续升级，使两国政府和人民多年努力 培养起来的中美经贸关系受到极大损害，也使多边贸易体 制和自由贸易原则遭遇严重威胁。 为澄清中美经贸关系事实，阐明中国对中美经贸摩擦 的政策立场，推动问题合理解决，中国政府特发布此白皮 书。 一、中美经贸合作互利共赢 中美建交以来，双边经贸关系不断发展，贸易和投资 等合作取得丰硕成果，实现了优势互补、互利共赢。中国 从中受益匪浅，美国也从中获得了广泛、巨大的经济利益 ，分享了中国发展带来的机遇和成果。事实证明，良好的 中美经贸关系对两国发展都具有重要意义，合则两利，斗 则两伤。 （一）中美双方互为重要的货物贸易伙伴 双边货物贸易快速增长。根据中国有关部门统计数据 ，2017年中美双边货物贸易额达5837亿美元，是1979年建 交时的233倍，是2001年中国加入世界贸易组织时的7倍多 。目前，美国是中国第一大货物出口市场和第六大进口来 源地，2017年中国对美国出口、从美国进口分别占中国出 口和进口的19%和8%；中国是美国增长最快的出口市场和第 一大进口来源地，2017年美国对华出口占美国出口的8%。 美国对华出口增速明显快于其对全球出口。中国加入 世界贸易组织以来，美国对华出口快速增长，中国成为美 国重要的出口市场。根据联合国统计，2017年美国对华货 物出口1 2 9 8 . 9亿美元，较2 0 0 1年的1 9 1 . 8亿美元增长 577%，远远高于同期美国对全球112%的出口增幅（图 1）（注1）。 中国是美国飞机、农产品、汽车、集成电路的重要出 口市场。中国是美国飞机和大豆的第一大出口市场，汽车 、集成电路、棉花的第二大出口市场。2017年美国出口中 57%的大豆、25%的波音飞机、20%的汽车、14%的集成电路 、17%的棉花都销往中国。 中美双边贸易互补性强。美国居于全球价值链的中高 端，对华出口多为资本品和中间品，中国居于中低端，对 美出口多为消费品和最终产品，两国发挥各自比较优势 ，双边贸易呈互补关系。2017年中国向美国出口前三大类 商品为电机电气设备及其零附件、机械器具及零件、家具 寝具灯具等，合计占比为53.5%。中国从美国进口前三大类 商品为电机电气设备及其零附件、机械器具及零件、车辆 及其零附件，合计占比为31.8%。机电产品在中美双边贸易 中占重要比重，产业内贸易特征较为明显（表1）。中国对 美出口的“高技术产品”，大多只是在华完成劳动密集型加工 环节，包含大量关键零部件和中间产品的进口与国际转移 价值。 （二）中美双边服务贸易快速增长 美国服务业高度发达，产业门类齐全，国际竞争力强 。随着中国经济发展和人民生活水平提升，服务需求明显 扩大，双方服务贸易快速增长。据美国方面统计 ，2007－2017年，中美服务贸易额由249.4亿美元扩大到 750.5亿美元，增长了2倍。2017年，据中国商务部统计，美 国是中国第二大服务贸易伙伴；据美国商务部统计，中国 是美国第三大服务出口市场。 美国是中国服务贸易最大逆差来源地，且逆差快速扩 大。据美国方面统计，2007－2017年，美国对华服务出口 额由131.4亿美元扩大到576.3亿美元，增长了3.4倍，而同期 美国对世界其他国家和地区的服务出口额增长1.8倍，美国 对华服务贸易年度顺差扩大30倍至402亿美元（图2）。目 前，美国是中国服务贸易逆差最大来源国，占中国服务贸 易逆差总额的20%左右。中国对美服务贸易逆差主要集中在 旅行、运输和知识产权使用费三个领域。 中国对美旅行服务贸易逆差不断扩大。据美国商务部 统计，截至2016年，中国内地到访美国的游客数量已连续 13年增长，其中12年的增速都达到两位数。中国商务部统 计显示，2017年中国游客赴美旅游、留学、就医等旅行支 出合计达510亿美元，其中赴美游客约300万人次，在美旅 游支出高达330亿美元。在教育方面，美国是中国学生出境 留学第一大目的地，2017年中国在美留学生约42万人，为 美国贡献约180亿美元收入。根据美国方面统计，中国对美 国旅行服务贸易逆差从2006年的4.3亿美元扩大至2016年的 262亿美元，年均增长50.8%。 中国对美国支付知识产权使用费持续增加。据中国有关方 面 统 计 ， 美 国 是 中 国 第 一 大 版 权 引 进 来 源 国 ，2012－2016年，中国自美国引进版权近2.8万项。中国对 美国支付的知识产权使用费从2011年的34.6亿美元增加至 2017年的72亿美元，6年时间翻了一番（图3）。其中 2017年中国对美支付占中国对外支付知识产权使用费总额 的四分之一。 （三）中美互为重要的投资伙伴 美国是中国重要外资来源地。根据中国商务部统计 ，截至2017年，美国累计在华设立外商投资企业约6.8万家 ，实际投资超过830亿美元。中国企业对美国直接投资快速 增长，美国成为中国重要的投资目的地。随着中国对外投 资的发展，中国企业对美国直接投资从2003年的0.65亿美元 增长至2016年的169.8亿美元。根据中国商务部统计，截至 2017年，中国对美直接投资存量约670亿美元。与此同时 ，中国还对美国进行了大量金融投资。根据美国财政部统 计，截至2018年5月底，中国持有美国国债1.18万亿美元。 （四）中美双方均从经贸合作中明显获益 中美双方从经贸合作中获得巨大的经济利益，实现了 互利共赢。 中美经贸合作促进了中国经济发展和民生改善。在经 济全球化背景下，中国与美国等国加强贸易和投资合作 ，相互开放市场，有利于中国企业融入全球产业链价值链 ，为中国经济增长带来了可观的外部市场。经过改革开放 以来40年的发展，2017年中国货物贸易进出口总额4.1万亿 美元，居世界首位；服务贸易进出口总额6956.8亿美元，居 世界第二位；吸引外商投资1363亿美元，居世界第二位。 美国在华企业在技术创新、市场管理、制度创新等方面对 中国企业起到了示范作用，促进了市场竞争，提升了行业 效率，带动了中国企业提高技术和管理水平。中国从美国 进口大量机电产品和农产品，弥补了自身供给能力的不足 ，满足了各领域需求特别是高端需求，丰富了消费者选择 。 与此同时，美国获得了跨境投资、进入中国市场等大 量商业机会，对美国经济增长、消费者福利、经济结构升 级都发挥了重要作用。 经贸合作促进了美国经济增长，降低了美国通胀水平 。据美中贸易全国委员会和牛津研究院联合研究估算（注 2），2015年美国自华进口提振了美国国内生产总值0.8个百 分点；美国对华出口和中美双向投资为美国国内生产总值 贡献了2160亿美元，提升美国经济增长率1.2个百分点；来 自中国物美价廉的商品降低了美国消费者物价水平，如 2015年降低其消费物价水平1－1.5个百分点。低通货膨胀环 境为美国实施扩张性宏观经济政策提供了较大空间。 为美国创造了大量就业机会。据美中贸易全国委员会 估算，2015年美国对华出口和中美双向投资支持了美国国 内260万个就业岗位（注3）。其中，中国对美投资遍布美 国46个州，为美国国内创造就业岗位超过14万个，而且大 部分为制造业岗位。 给美国消费者带来了实实在在的好处。双边贸易丰富 了消费者选择，降低了生活成本，提高了美国民众特别是 中低收入群体实际购买力。美中贸易全国委员会研究显示 ，2015年，中美贸易平均每年为每个美国家庭节省850美元 成本，相当于美国家庭收入的1.5%（注4）。 为美国企业创造了大量商机和利润。中国是一个巨大 而快速增长的市场，中美经贸合作为美国企业提供了大量 商业机会。从贸易来看，根据美中贸易全国委员会发布的 《2017年度美各州对华出口报告》，2017年中国是美国 46个州的前五大货物出口市场之一，2016年中国是美国所 有50个州的前五大服务出口市场之一；2017年每个美国农 民平均向中国出口农产品1万美元以上。从投资来看，根据 中国商务部统计，2015年美国企业实现在华销售收入约 5170亿美元，利润超过360亿美元；2016年销售收入约 6068亿美元，利润超过390亿美元。美国三大汽车制造商 2015年在华合资企业利润合计达74.4亿美元。2017年美系乘 用车在华销量达到304万辆，占中国乘用车销售总量的 12.3%（注5），仅通用汽车公司在华就有10家合资企业 ，在华产量占到其全球产量的40%（注6）。美国高通公司 在华芯片销售和专利许可费收入占其总营收的57%，英特尔 公司在中国（包括香港地区）营收占其总营收的23.6%（注 7）。2017年财年，苹果公司大中华地区营收占其总营收的 19.5%（注8）。截至2017年1月，13家美国银行在华设有分 支机构，10家美资保险机构在华设有保险公司。高盛、运 通、美国银行、美国大都会人寿等美国金融机构作为中国 金融机构的战略投资者，均取得了不菲的投资收益。根据 中国证监会统计，中国境内公司到境外首发上市和再融资 ，总筹资额的70%由美资投资银行担任主承销商或联席主承 销商（注9）。美国律师事务所共设立驻华代表处约120家 。 促进了美国产业升级。在与中国经贸合作中，美国跨 国公司通过整合两国要素优势提升了其国际竞争力。苹果 公司在美国设计研发手机，在中国组装生产，在全球市场 销售。根据高盛公司2018年的研究报告，如苹果公司将生 产与组装全部移到美国，其生产成本将提高37%（注10）。 从技术合作领域看，美国企业在中国销售和投资，使这些 企业能够享受中国在云计算和人工智能等方面的应用成果 ，使其产品更好适应不断变化的全球市场（注11）。中国 承接了美国企业的生产环节，使得美国能够将更多资金等 要素资源投入创新和管理环节，集中力量发展高端制造业 和现代服务业，带动产业向更高附加值、高技术含量领域 升级，降低了美国国内能源资源消耗和环境保护的压力 ，提升了国家整体竞争力。 总体来看，中美经贸合作是一种双赢关系，绝非零和 博弈，美国企业和国民从中得到了实实在在的好处，美国 一部分人宣称的“美国吃亏论”是站不住脚的。 二、中美经贸关系的事实 中美经贸交往规模庞大、内涵丰富、覆盖面广、涉及 主体多元，产生一些矛盾分歧在所难免。两国应以全局综 合的视角看待，从维护两国战略利益和国际秩序大局出发 ，以求同存异的态度妥善处理分歧，务实化解矛盾。但是 ，现任美国政府通过发布《对华301调查报告》等方式，对 中国作出“经济侵略”、“不公平贸易”、“盗窃知识产权”、“国 家资本主义”等一系列污名化指责，严重歪曲了中美经贸关 系的事实，无视中国改革开放的巨大成绩和中国人民为此 付出的心血汗水，这既是对中国政府和中国人民的不尊重 ，也是对美国人民真实利益的不尊重，只会导致分歧加大 、摩擦升级，最终损害双方根本利益。 （一）不应仅看货物贸易差额片面评判中美经贸关系 得失 客观认识和评价中美双边贸易是否平衡，需要全面深 入考察，不能只看货物贸易差额。中国并不刻意追求贸易 顺差，事实上，中国经常账户顺差与国内生产总值之比已 由2007年的11.3%降至2017年的1.3%。中美货物贸易不平衡 现象更多是美国经济结构和现有比较优势格局下市场自主 选择的自然结果，解决这一问题需要双方共同努力进行结 构性调整。美国无视影响中美经贸关系的多方面因素，片 面强调两国货物贸易不平衡现象，将责任归咎于中国，是 不公平、不合理的。 中美经贸往来获益大致平衡。中美双边货物贸易不平 衡现象有一个历史演变过程。在上世纪80年代至90年代初 期美国一直处于顺差地位，1992年之后中国转为顺差并持 续增加。 在经济全球化深入发展、国际化生产普遍存在的今天 ，双边经贸关系内涵早已超出货物贸易，服务贸易和本国 企业在对方国家分支机构的本地销售额（即双向投资中的 本地销售）也应考虑进来。综合考虑货物贸易、服务贸易 和本国企业在对方国家分支机构的本地销售额三项因素 ，中美双方经贸往来获益大致平衡，而且美方净收益占优 （图4）。根据中国商务部统计，2017年美国对华服务贸易 顺差为541亿美元，美国在服务贸易方面占有显著优势。根 据美国商务部经济分析局数据，2015年美资企业在华销售 额高达4814亿美元，远高于中资企业在美256亿美元的销售 额，美国占有4558亿美元的优势，美国企业跨国经营优势 更为突出。2018年6月德意志银行发布的研究报告《估算美 国和主要贸易伙伴之间的经济利益》认为，从商业利益角 度分析，考虑到跨国公司的全球经营对双边经贸交往的影 响，美国实际上在中美双边贸易交往过程中获得了比中国 更多的商业净利益。根据其计算，扣除各自出口中其他国 家 企 业 子 公 司 的 贡 献 等 ， 2 0 1 7 年 美 国 享 有 2 0 3 亿 美 元 的 净 利 益 （ 注 1 2 ） 。 中美货物贸易差额是美国经济结构性问题的必然结果 ，也是由两国比较优势和国际分工格局决定的。中美双边 货物贸易差额长期存在并不断扩大，是多重客观因素共同 作用的结果，并不是中国刻意追求的结果。 第一，这是美国国内储蓄不足的必然结果。从国民经 济核算角度看，一国经常项目是盈余还是赤字，取决于该 国储蓄与投资的关系。美国经济的典型特征是低储蓄、高 消费，储蓄长期低于投资，2018年第一季度，美国净国民 储蓄率仅为1.8%。为了平衡国内经济，美国不得不通过贸 易赤字形式大量利用外国储蓄，这是美国贸易逆差形成并 长期存在的根本原因。自1971年以来，美国总体上处于贸 易逆差状态，2017年与102个国家存在贸易逆差。美国贸易 逆差是一种内生性、结构性、持续性的经济现象。美国目 前对中国的贸易逆差，只是美国对全球贸易逆差的阶段性 、国别性反映。 第二，这是中美产业比较优势互补的客观反映。从双 边贸易结构看，中国顺差主要来源于劳动密集型产品和制 成品，而在飞机、集成电路、汽车等资本与技术密集型产 品和农产品领域都是逆差。2017年，中国对美农产品贸易 逆差为164亿美元，占中国农产品贸易逆差总额的33%；飞 机贸易逆差为127.5亿美元，占中国飞机贸易逆差总额的 60%；汽车贸易逆差为117亿美元。因此，中美货物贸易不 平衡是双方发挥各自产业竞争优势的情况下市场自主选择 的结果。 第三，这是国际分工和跨国公司生产布局变化的结果 。随着全球价值链和国际分工深入发展，跨国公司利用中 国生产成本低、配套生产能力强、基础设施条件好等优势 ，来华投资设厂组装制造产品，销往包括美国在内的全球 市场。从贸易主体看，据中国海关统计，2017年中国对美 货物贸易顺差的59%来自外商投资企业。随着中国承接国际 产业转移和融入亚太生产网络，中国在很大程度上承接了 过去日本、韩国等其他东亚经济体对美的贸易顺差。据美 国商务部经济分析局统计，日本、韩国等东亚经济体占美 国总逆差的比值，由1 9 9 0年的5 3 . 3 %下降为2 0 1 7年的 1 1 % ， 同 期 中 国 对 美 贸 易顺差的占比则由 9 . 4 % 上升为 4 6 . 3 % （图 5 ）。 第四，这是美国对华高技术产品出口管制的结果。美 国在高新技术产品贸易方面拥有巨大竞争优势，但美国政 府基于冷战思维，长期对华实施严格的出口管制，人为抑 制了美国优势产品对华出口潜力，造成美企业丧失大量对 华出口机会，加大了中美货物贸易逆差。据美国卡内基国 际和平基金会2017年4月的报告分析（注13），美国若将对 华出口管制放松至对巴西的水平，美国对华贸易逆差可缩 减24%；如果放松至对法国的水平，美国对华贸易逆差可缩 减35%。由此可见，美国高技术产品对华出口的潜力远未充 分发挥，美国不是不可以减少对华贸易逆差，只是自己关 闭了增加对华出口的大门。 第五，这是美元作为主要国际货币的结果。二战结束 后确立了以美元为中心的布雷顿森林体系，一方面，美国 利用美元“嚣张的特权”（注14）向世界各国征收“铸币税 ”，美国印制一张百元美钞的成本不过区区几美分，但其他 国家为获得这张美钞必须提供价值相当于100美元的实实在 在的商品和服务。另一方面，美元作为主要国际货币客观 上需要承担为国际贸易提供清偿能力的职能，美国通过逆 差不断输出美元。美国贸易逆差背后有其深刻的利益基础 和国际货币制度根源。 此外，美国统计方法相对高估了中美货物贸易逆差额 。中美双方的统计差异长期存在，且差异较大。2017年 ，中国统计对美货物贸易顺差为2758亿美元，美国统计对 华逆差接近3958亿美元，相差1000亿美元左右。由中美两 国商务部相关专家组成的统计工作组，每年就中美贸易统 计差异进行一次比较研究。根据该工作组测算，美国官方 统计的对华贸易逆差每年都被高估20%左右。根据中国海关 和美国商务部普查局的统计，双方统计结果在最近十年来 的走势和变动幅度大致相同（图6）。引起差异的原因包括 进口价格和出口价格之间的差异、转口贸易增值、直接贸 易加价、地理辖区、运输时滞等。 若以贸易增加值方法核算，美国对华逆差将大幅下降。中 国对外贸易具有大进大出特点，中美贸易亦是如此。据中 国商务部统计，从贸易方式看，中美贸易不平衡的61%来自 加工贸易。中国在很多加工制成品出口中获得的增加值 ，仅占商品总价值的一小部分，而当前贸易统计方法是以 总值（中国对美出口的商品全额）计算中国出口。世贸组 织和经合组织等从2011年起倡导以“全球制造”新视角看待国 际化生产，提出以“贸易增加值核算”方法分析各国参与国际 分工的实际地位和收益，并建立了世界投入产出数据库。 以2016年为例，据中国海关按照传统贸易总值的统计，中 国对美顺差额为2507亿美元；但若根据世界投入产出数据 库，从贸易增加值角度核算，中国对美贸易顺差为1394亿 美元，较总值方法减少44.4%。 （二）不应脱离世界贸易组织的互惠互利原则谈论公 平贸易 近年来，美国从倡导“自由贸易”转向强调所谓“公平贸 易”，并赋予其新解释。现任美国政府强调的所谓“公平贸易 ”不是基于国际规则，而是以“美国优先”为前提，以维护美 国自身利益为目标。其核心是所谓“对等”开放，即各国在每 个具体产品的关税水平和每个具体行业的市场准入上都与 美国完全一致，寻求绝对对等。在美国政府看来，美国与 其他国家市场开放“不对等”使美国处于不公平的贸易地位 ，并导致双边贸易不平衡。这种对等概念，与世界贸易组 织的互惠互利原则并不一致。 世界贸易组织所提倡的互惠互利原则，考虑了各国发 展阶段的差别。在世界贸易组织框架下，发展中成员享有 差别和更优惠待遇。这种制度安排是在尊重发展中国家和 地区发展权的基础上，积极吸纳新的发展中成员加入，以 扩大成员数量、增强多边体制的包容性，也体现了以当期 优惠换取后期开放的互惠原则。对于发展中成员而言，由 于其处于发展初期阶段，需要对产业适度保护以促进良性 发展，其市场随经济发展扩大后，也将为发达国家带来更 多商业机会。发展中成员享有差别和更优惠待遇，符合包 括发达成员在内的各国各地区长期利益，这种制度安排是 真正意义上的国际公平。2001年，中国通过多边谈判以发 展中成员身份加入世界贸易组织，享受发展中成员待遇。 十几年来，中国经济实现了快速发展，但仍然是一个发展 中国家。由于中国有13.9亿人口，经济总量数据显得较为庞 大，但这没有改变人均发展水平较低的现实。根据国际货 币基金组织数据，2017年中国人均国内生产总值8643美元 ，仅为美国的14.5%，排在世界第71位。2017年末中国还有 3046万农村贫困人口。仅以中国经济和贸易总规模较大为 依据，要求中国和美国实现关税绝对对等是不合理的。美 国 追 求 绝 对 对 等 的 做 法 ， 违 背 了 世 界 贸 易 组 织 最 惠 国 待 遇 和 非 歧 视 性 原 则 （ 专 栏 1 ） 。 世界贸易组织所提倡的互惠互利原则，是各国就所有产业 开放市场实现总体互惠和利益平衡，并非狭义局限于每个 产业或产品承诺水平对等。由于资源禀赋、产业竞争力的 差异，很难实现两个经济体绝对对等开放，不同产业关税 水平是有差异的。如果按照美国绝对对等逻辑，美国自身 也有大量不公平和不对等的情况。例如，中国对带壳花生 、乳制品和货车征收的关税分别为 1 5 % 、 1 2 % 和 15%－25%，而据世界贸易组织关税数据显示，美国相应的 关税分别为163.8%、16%和25%，均高于中国（表2）。 事实上，中国在切实履行加入世界贸易组织承诺后 ，还主动通过单边降税扩大市场开放。截至2010年，中国 货物降税承诺全部履行完毕，关税总水平由2 0 0 1年的 15.3%降至9.8%。中国并未止步于履行加入世界贸易组织承 诺，而是通过签订自由贸易协定等方式推进贸易投资自由 化，给予最不发达国家关税特殊优惠，多次以暂定税率方 式大幅自主降低进口关税水平。根据世界贸易组织数据 ，2015年中国贸易加权平均关税税率已降至4.4%，明显低 于韩国、印度、印度尼西亚等新兴经济体和发展中国家 ，已接近美国（2.4%）和欧盟（3%）的水平；在农产品和 制成品方面，中国已分别低于日本农产品和澳大利亚非农 产品的实际关税水平（表3）。2018年以来，中国进一步主 动将汽车整车最惠国税率降至15%，将汽车零部件最惠国税 率从最高25%降至6%；大范围降低部分日用消费品进口关税 ，涉及1 4 4 9个税目，其最惠国平均税率从1 5 . 7 %降至 6 . 9 % ， 平 均 降 幅 达 5 5 . 9 % 。 目 前 ， 中 国 关 税 总 水 平 已 进 一 步 降 为 8 % 。 美国所主张的“公平贸易”和“对等开放”，否定各国发展 阶段、资源禀赋和优势产业的客观差异，无视发展中国家 发展权，势必会对发展中国家经济和产业造成冲击，造成 更大范围的不公平，最终也不利于美国企业扩大国际市场 ，分享发展中国家发展机遇。 中国加入世界贸易组织后，为世界经济发展作出了重 要贡献。国际上有的人认为，中国加入世界贸易组织是占 了便宜，其他国家吃了亏。事实上，中国加入世界贸易组 织后，中国低成本劳动力、土地等资源与国际资本、技术 相结合，迅速形成巨大生产能力，推动了全球产业链、价 值链发展，促进了世界经济增长。在此期间，外商对华直 接投资持续扩大，规模从2001年468.8亿美元，增加到 2017年的1363.2亿美元，年均增长6.9%，跨国公司分享了中 国经济发展的巨大机遇。与此同时，中国在经济快速发展 过程中也在环境、产业调整等方面承担了较大成本。 （三）不应违背契约精神指责中国进行强制技术转让 中国改革开放以来，外国企业为了拓展新兴市场、节 约生产支出、实现规模效益和延长技术获利时间，主动与 中国企业建立合作伙伴关系，订立契约合同，把产能和订 单向中国转移，这完全是基于商业利益的企业自愿行为。 不能因为中国企业的技术进步，就把原本双方自愿的交易 活动歪曲为强制技术转让，这既不符合历史事实，也是对 契约精神的背弃。 中国与美国等发达国家合作过程中发生的技术转移 ，源自发达国家企业出于利益最大化考虑的主动技术转让 及产业转移。产品生命周期理论表明，任何一种产品都会 因新技术的应用而经历一个由盛到衰的生命周期。跨国公 司在努力开发新技术的同时，需要不断向发展中国家转让 已落后或是标准化了的技术，以延长依靠旧技术获取利润 的时间，并为新技术研发应用腾出空间和要素资源，也间 接分担研发成本，技术转让和许可是常用的商业合作模式 。上世纪90年代以来，微软、英特尔、高通、宝洁、通用 电气、朗讯等美国公司相继在中国设立研发机构，目的是 更好适应和开发中国市场。多年来美国在华企业通过技术 转让与许可获得了巨额利益回报，是技术合作的最大受益 者。 在中外企业合作中，中国政府没有强制要求外商投资 企业转让技术的政策和做法。中外企业技术合作和其他经 贸合作完全是基于自愿原则实施的契约行为，双方企业都 从中获得了实际利益。一般来说，外国企业技术收入有三 种模式：（1）一次性转让，可以按转让价结算，也可以折 价入股；（2）销售的设备、零部件或产品中，包括技术收 入；（3）技术许可，收取许可费。比如，当一家具有技术 优势的外国企业销售设备给中国企业，中国企业由于不掌 握设备的某些技术，需要长期多次购买设备提供方的技术 服务和零部件，在此情况下，中国企业愿意以一次性付费 的方式向外方购买部分技术。这种技术转让要求，属于企 业在成本效益核算基础上的正常议价谈判，无论分次支付 技术费还是一次性支付技术费，都是国际商业技术交易中 常见的做法。美国政府将外商投资企业通过订立商业合同 与中国企业建立伙伴关系、转让或许可其技术、共同在中 国市场上获得商业回报的自愿合作行为称为“强制技术转让 ”，完全是对事实的歪曲。 除此之外，中国在某些领域的股权合作符合中国的国 际义务、各国惯例和实践，不能被混淆为“强制技术转让”。 而且，近几年中国对外商投资的股权限制不断放开，外国 企业自由选择权不断扩大（专栏2）。在此过程中，中外企 业股权合作仍然不断深化，完全是双方基于商业原因的自 由选择。 美国政府关于中国“偷盗”先进技术的指责是对中国科技进步 艰苦努力的污蔑。中华民族是勤劳智慧、善于创造的民族 ，中国政府高度重视科学技术和教育发展，中国科技进步 是中国长期实施科教兴国战略和创新驱动发展战略的结果 ，是全体人民特别是科技工作者辛勤劳动的成果。2000年 以来，中国全社会研发经费投入以年均近20%的速度增长。 2017年，中国全社会研发经费投入1.76万亿人民币，仅次于 美国，位居全球第二，占国内生产总值的比重达到 2.13%（注15），已经接近经合组织国家平均水平。中国有 2613所高等学校，10.9万家各类研发机构，超过621万研发 人员，2017年研发人员全时当量达403万人年，其中企业占 77.3%。（注16）2017年，有113家中国企业进入“2017全球 创新1000强”榜单（注17），仅次于美国、日本，位居全球 第三。世界知识产权组织2018年7月发布的“2018全球创新 指数”排名中，中国由2016年的第22名升至第17名（注 18）。2017年，中国专利申请369.8万件，授予专利权 183.6万件（注19）；发明专利申请量达138.2万件，同比增 长14.2%，连续7年居世界首位（注20）；根据世界知识产 权组织公布的数字，2017年中国通过《专利合作条约》途 径提交的国际专利申请量达4.9万件，仅次于美国。有10家 中国企业进入企业国际专利申请量前50位。美国前财政部 长、著名经济学家拉里·萨默斯说：“你问我中国的技术进步 来自哪里，它来自于那些从政府对基础科学巨额投资中受 益的优秀企业家，来自于推崇卓越、注重科学和技术的教 育制度。它们的领导地位就是这样产生的，而不是通过在 一些美国公司持股产生的。”（注21） （四）不应抹杀中国保护知识产权的巨大努力与成效 中国在保护知识产权上的态度是明确而坚定的，在立 法、执法和司法层面不断强化保护（注22），取得了明显 成效。美国政府2016年以前的官方报告，也积极肯定中国 在知识产权保护方面取得的成绩。中国美国商会所做的年 度商务环境调查显示，其会员企业在华运营的主要挑战中 ，知识产权侵权行为已由2011年的第7位降低到2018年的第 12位。近期美国政府对中国知识产权保护的指责是有悖事 实的，完全抹杀了中国保护知识产权的巨大努力与成效。 中国建立并不断完善知识产权法律体系，法律保护力 度不断提高。中国在较短时间内建立起一套完备且高标准 的知识产权法律体系，走过了发达国家通常几十年甚至上 百年才完成的立法路程。目前已经建立了从法律、规划、 政策到执行机构等知识产权保护、运用和管理的完整体系 。世界知识产权组织前总干事阿帕德·鲍格胥博士曾评价称 ，“这在知识产权发展史上是独一无二的”。2013年，中国修 订了《商标法》，增加了惩罚性赔偿制度，将法定赔偿限 额从50万元提高至300万元，保护力度大幅度提高。自 2014年启动的《专利法》第四次全面修改工作，提出了加 强专利权保护的相关建议措施，包括加大对侵权行为的惩 罚力度、完善证据规则、完善行政保护措施、加强网络环 境下专利保护等。2017年修订《反不正当竞争法》，进一 步完善了商业秘密的保护，明确市场混淆行为，拓宽对标 识的保护范围，同时强化了对有关违法行为的法律责任。 2017年10月1日，《中华人民共和国民法总则》施行，该法 规定：“民事主体依法享有知识产权”，并明确规定商业秘密 属于知识产权，加强了对商业秘密的保护。 加强知识产权司法保护，充分发挥司法保护主导作用 。2014年，中国在北京、上海、广州设立了专门的知识产 权法院，跨区域管辖专利等知识产权案件。自2009年以来 ，中国共设立了天津、南京、苏州、武汉、西安等16个知 识产权法庭，有效提升了知识产权专业化审判水平。 2013年至2017年，中国法院共新收各类知识产权案件 813564件，审结781257件。2017年，中国法院共新收一审 知识产权案件213480件，结案202970件，分别比上年增加 46%和43%（注23）。中国已经成为世界上审理知识产权案 件尤其是专利案件最多的国家。中国依法平等保护中外当 事人合法权益。2016年，中国法院共审结涉外知识产权民 事一审案件1667件，同比上升25.6%（专栏3）（注24）。 中国处理涉外知识产权案件的审理周期是全世界最短的之 一，北京知识产权法庭平均为4个月。由于司法程序快捷 ，目前中国法院已被国际上视为知识产权诉讼较为可取的 诉讼地，北京知识产权法院受理的案件中有相当一部分双 方当事人都是外国人。 知识产权行政主管部门采取了积极主动的保护措施，行政 执法力度持续加强。中国实施行政、司法双轨制保护，知 识产权权利人不仅可以寻求司法保护，还可以寻求行政保 护。中国国家知识产权局积极构建集快速审查、快速确权 、快速维权于一体的快速协同保护体系，建成了基本覆盖 全国的“12330”知识产权维权援助与举报投诉网络。专利、 商标、版权行政执法部门开展了强有力的主动执法，有效 保护了知识产权权利人合法权益。2011年11月，中国国务 院印发《关于进一步做好打击侵犯知识产权和制售假冒伪 劣商品工作的意见》，成立了全国打击侵犯知识产权和制 售假冒伪劣商品工作领导小组，形成由29个部门参与的常 态机制。2018年，中国重新组建国家知识产权局，商标、 专利执法由市场监管综合执法队伍承担，执法力量得到整 合与加强。 中国日益加强的知识产权保护为外国企业在华创新提 供了有效保障。国外来华发明专利申请受理量从2012年的 117464件增加到了2017年的135885件（注25）。来自国外 的商标注册申请量从2013年的9.5万件增加到了2017年的 14.2万件，同期存量商标到期续展申请量从1.4万件增加到 了2.0万件（注26）。美国彼得森国际经济研究所认为，中 国知识产权保护状况不断改善，过去十年间中国使用外国 技术支付的专利授权和使用费增长4倍，2017年为286亿美 元，排名全球第四，其中为本国境内使用的外国技术支付 费用的规模仅次于美国，排名全球第二（注27）。 美国企业因中国有效保护知识产权获益丰厚。根据美 国商务部经济分析局统计，2016年中国向美国支付知识产 权使用费79.6亿美元。中国国家版权局、商务部和国家市场 监督管理总局数据显示，2012－2016年，中国自美国引进 版权近2.8万项。在商标方面，2002－2016年，美国在华申 请转让商标5.8万余件，占中国商标转让申请总数4.54%。在 文化方面，中国国家广播电视总局数据显示，2017年中国 进口美国影片31部，给美国带来近6.5亿美元收入。 中国知识产权保护成效得到了国际社会的积极肯定。 2011年，中国海关被全球反假冒组织授予全球唯一的“反假 冒最佳政府机构奖”。2012年，中国公安部经侦局被全球反 假冒组织授予“2012年度全球反假冒执法部门最高贡献奖”。 2011年5月9日，美国前总统奥巴马表示：“中方在保护知识 产权等方面取得了良好进展。美方愿向中国和其他国家出 口更多高科技产品，这符合双方的利益。”（注28）2018年 2月，美国商会全球知识产权中心发布《2018年国际知识产 权指数发展报告》，该报告分40个指标对全球范围内50个 经济体知识产权保护环境进行评价，中国位居第25位，较 2017年上升2位。 （五）不应将中国政府鼓励企业走出去歪曲为一种推 动企业通过并购获取先进技术的政府行为 中国政府鼓励企业走出去开展国际经济交流合作符合 世界贸易组织的规则。随着中国企业经营能力提高，根据 企业配置资源和开拓市场需要，越来越多企业开始自主向 海外发展，这符合经济全球化潮流。与世界上其他国家和 地区一样，中国政府支持有实力、有条件的企业，在遵守 东道国法律法规和国际规则的前提下，对外投资和拓展国 际市场，政府为企业对外投资合作提供便利化的服务。美 国将中国政府支持企业走出去，判定为一种推动企业通过 并购获取别国先进技术的政府行为，是缺乏事实依据的。 此外，中国对美直接投资中，技术寻求型投资占比实 际上很低。据美国企业研究所的统计，2005－2017年，中 国企业在美232项直接投资中，仅有17项涉及高技术领域 ，其他大部分分布在房地产、金融以及服务业等领域（注 29）。 （六）不应脱离世界贸易组织规则指责中国的补贴政 策 中国认真遵守世界贸易组织关于补贴政策的规则。补 贴政策作为应对市场失灵和解决经济发展不平衡问题的手 段之一，被包括美国在内的许多国家和地区普遍使用。加 入世界贸易组织以来，中国一直积极推进国内政策领域的 合规性改革，切实履行世界贸易组织《补贴与反补贴措施 协议》各项义务。 中国遵守世界贸易组织关于补贴的透明度原则，按照 要求定期向世界贸易组织通报国内相关法律、法规和具体 措施的修订调整和实施情况。截至2018年1月，中国提交的 通报已达上千份，涉及中央和地方补贴政策、农业、技术 法规、标准、知识产权法律法规等诸多领域。2016年7月 ，中国政府按照有关规则，向世界贸易组织提交了 2001－2014年地方补贴政策通报，涵盖19个省和3个计划单 列市的100项地方补贴政策。2018年7月，又向世界贸易组 织提交了2015－2016年中央和地方补贴政策通报，地方补 贴通报首次覆盖全部省级行政区域。 为企业营造公平竞争的政策环境。近年来，中国政府 一直致力于推进产业政策的转型。2016年6月，中国国务院 发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的 意见》，要求规范政府行为，防止出台新的排除、限制竞 争的支持措施，并逐步清理废除已有的妨碍公平竞争的规 定和做法。2017年1月，《国务院关于扩大对外开放积极利 用外资若干措施的通知》进一步要求，各部门制定外资政 策要进行公平竞争审查。2018年6月，《国务院关于积极有 效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（以下 简称《通知》）提出，全面落实准入前国民待遇加负面清 单管理制度，负面清单之外的领域，各地区各部门不得专 门针对外商投资准入进行限制。《通知》要求，保护外商 投资合法权益，完善外商投资企业投诉工作部际联席会议 制度，建立健全各地外商投资企业投诉工作机制，及时解 决外商投资企业反映的不公平待遇问题，各地不得限制外 商投资企业依法跨区域经营、搬迁、注销等行为。 中国农业市场化程度持续提高。2015年，中国国家发 展改革委宣布放开烟叶收购价格，标志着中国在农产品价 格领域已完全取消了政府定价。2004年以来，在市场定价 、自由流通的基础上，中国政府为维护农民基本生计，当 市场严重供大于求、价格过度下跌时，对部分农产品实行 托市收购制度。近年来，中国政府加大了对托市收购政策 的 改 革 力 度 ， 定 价 机 制 更 加 市 场 化 （ 专 栏 4 ） 。 三、美国政府的贸易保护主义行为 美国存在大量扭曲市场竞争、阻碍公平贸易、割裂全 球产业链的投资贸易限制政策和行为，有损以规则为基础 的多边贸易体制，并严重影响中美经贸关系正常发展。 （一）歧视他国产品 美国大量监管政策违反公平竞争原则，歧视他国产品 ，具有明显的利己主义和保护主义倾向。美国通过立法直 接或间接限制购买其他国家产品，使他国企业在美遭受不 公平待遇，中国企业是其中的主要受害者。 美国产品市场的公平竞争环境不如多数发达国家，甚 至逊于一些发展中国家。根据经合组织发布的2013年“产品 市场监管指标”（注30）对35个经合组织国家进行排名，前 3位是荷兰、英国和澳大利亚。美国只排在第27位，反映出 美国市场监管政策对产品市场公平竞争存在较多障碍。而 在加入12个非经合组织国家的指标后，美国在47个国家中 仅列第30位，其产品市场公平竞争环境不及立陶宛、保加 利亚和马耳他等非经合组织国家。 美国对他国产品的歧视程度远高于大多数发达国家 ，甚至也高于一些发展中国家。根据“产品市场监管指标”二 级指标“国外供应商差别待遇”（注31）对35个经合组织国家 进行排名，2013年美国排在第32位，表明美国产品市场对 外国存在严重歧视。若包括12个非经合组织国家的指标 ，美国在47个国家中排名第39位，歧视程度比巴西、保加 利亚、塞浦路斯、印度、印度尼西亚和罗马尼亚等非经合 组织国家更高（注32）（图7）。 美国通过立法严格要求政府部门采购本国产品，并对采购 他国产品设置歧视性条款。例如，《购买美国产品法案》 规定，美国联邦政府机构仅能采购在美国生产的加工最终 产品以及在美国开采或生产的未加工品（注33）。《美国 法典》规定，针对申请联邦政府或州政府资助的公共交通 项目，必须使用美国国产的铁、钢和制成品（注34）。《 农业、农村发展、食品和药品管理及相关机构拨款法案》 规定，拨款资金不得为学校午餐、儿童成人关照食品、儿 童夏日食品服务、学校早餐等项目购买从中国进口的生的 或加工过的家禽产品。（注35）《国防授权法案》以国家 安全为由，规定禁止联邦政府采购中国企业提供的通讯设 备和服务（注36）。 （二）滥用“国家安全审查”，阻碍中国企业在美正 常投资活动 美国是全球范围内最早对外国投资实施安全审查的国 家。1975年，美国专门成立外国投资委员会，负责监测外 国投资对美国的影响。1988年，美国通过《埃克森－弗洛 里奥修正案》，对《1950年国防生产法》进行了修正，授 权美国总统及其指派者对外资并购进行审查。《2007年外 商投资与国家安全法案》扩充了外国投资委员会（注 37），扩大其安全审查范围。从半个多世纪的立法过程看 ，美国对外国投资实施安全审查的主线就是收紧法规政策 ，扩大监管队伍和审查范围，近期特别针对中国强化了审 查和限制。 在外商投资安全审查实践中，美国“国家安全审查”的依 据模糊不清，审查力度不断加大。根据美国外国投资委员 会的历年外资安全审查报告（注38），2005－2008年审查 外国投资交易案例468起，其中需要进入调查阶段的案例 37起，占比仅8%。但自2008年美国财政部发布《外国人合 并、收购和接管规制：最终规则》（注 3 9 ）以后 ，2009－2015年期间审查的770起案例中，需要进入调查阶 段的达到310起，占比陡然提高到40%。尤其是在最新披露 的2015年数据中，这一比例进一步提高到46%，处于较高水 平（图8）。 中国企业是美国滥用国家安全审查的主要受害者之一。美 国外国投资委员会成立以来，美国总统根据该委员会建议 否决的4起投资交易均系针对中国企业或其关联企业。 2013－2015年，美国外国投资委员会共审查39个经济体的 3 8 7起交易，被审查的中国企业投资交易共7 4起，占 19%，连续三年位居被审查数量国别榜首。从近年来美国否 决和阻止中国企业投资的数据来看（表4和表5），美国外 国投资委员会对华投资审查范围已从半导体、金融行业扩 大至猪饲养等食品加工业。加上其审查程序不透明、自由 裁量权极大、否决原因披露不详等因素，以“危害国家安全 ”为由阻碍正常交易的情况更为严重。 美国新立法进一步加强外资安全审查。2018年8月13 日，美国总统签署了《2019财年国防授权法案》，作为其 组成部分的《外国投资风险审查现代化法案》赋予了外国 投资委员会更大审查权，包括扩大受管辖交易范围、扩充 人员编制、引入“特别关注国”概念、增加考虑审查因素等 ，投资审查收紧趋势明显。其中，特别要求美国商务部在 2026年前每两年提交一份关于中国企业在美投资情况的分 析报告（注40）。 （三）提供大量补贴，扭曲市场竞争 美国联邦和地方政府对部分产业和企业提供大量补贴 、救助和优惠贷款，这些补贴行为在很大程度上阻碍了市 场的公平竞争。根据美国补贴监控组织“好工作优先”统计 ，2000－2015年间，美国联邦政府以拨款、税收抵免等方 式至少向企业补贴了680亿美元，其中582家大公司获得的 补贴占总额的67%（注41）。同一时期，美国联邦机构向私 人部门提供了数千亿美元的贷款、贷款担保和救助援助。 享受美国政府补贴的行业十分广泛，在列入统计的49个行 业中，汽车、航空航天和军工、电气和电子设备、油气、 金融服务、化工、金属、零售、信息技术等均在前列（注 42）。美国州和地方政府也给予了企业大量补贴。由于州 政府在补贴方面基本不受联邦政府的管辖，其补贴方式及 金额透明度低，具有较大隐蔽性，实际补贴额远高于其披 露数额。 在航空领域，美国波音公司2000年以来获得联邦和州（地 方）政府的定向补贴金额145亿美元；2011年以来获得来自 各级政府的贷款、债券融资、风险投资、贷款担保、救助 等737亿美元（注43）（专栏5）。 在汽车行业，美国联邦和州政府均有对汽车的扶持政 策，并向大型汽车企业提供巨额救助和变相补贴。国际金 融危机期间，美国政府在“不良资产援助计划”下设立“汽车 产业资助计划”（AIFP），为大型汽车企业提供了近800亿美 元的资金救助（注4 4）。2 0 0 7年，美国能源部依据《 2007年能源独立和安全法案》第136条款制定了“先进技术 汽车制造贷款项目”，美国国会对该项目的授权贷款总额达 到250亿美元（注45）。特斯拉公司自2000年以来得到美国 联邦和州（地方）政府超过35亿美元的补贴（注46）。 在计算机和半导体制造领域，美国事实上早就在执行 由政府引导的产业政策。上世纪80年代，美国政府对美国 半导体制造技术战略联盟拨款10亿美元，以创造具有“超前 竞争性”的技术，保持美国技术领先地位，避免过度依赖外 国供应商。苹果公司研发的几乎所有产品，包括鼠标、显 示器、操作系统、触摸屏等，都得到了美国政府部门的支 持，甚至有些直接萌芽于政府实验室。 在军工领域，美国对军工企业提供了包括税收优惠、 贷款担保、采购承诺等不同形式的支持，对濒临破产的大 型军工企业提供临时性政府贷款、企业重组基金、破产保 护、过渡基金和债务减免等优惠政策。《2014年美国国防 生产法案》规定，“总统可授权担保机构向私营机构提供贷 款担保，以资助该担保机构认定的，对建立、维护、扩大 、保护或恢复国防所需生产或服务至关重要的任何军工承 包商、分包商、关键基础设施或其他国防生产供应商等”。 2016年，全球最大的军工企业洛克希德·马丁公司获得康涅 狄格州2亿美元资金支持。 在农业领域，美国长期对农业实施高额财政补贴政策 ，世界上绝大多数农业补贴政策均起源于美国。根据乌拉 圭回合谈判的结果，美国可在191亿美元的补贴上限内对各 单项产品提供“黄箱”补贴。凭借雄厚的财力和充裕的补贴空 间，美国对其大量出口的农产品提供了高额补贴。这些补 贴影响了世界农产品的公平竞争，多次遭到相关国家挑战 ，巴西与美国之间历时12年之久的陆地棉补贴案就是典型 代表。2014年，美国对农业补贴政策作出重大调整，以“价 格损失保障计划”和“农业风险保障计划”替代原有的“反周期 支付”等直接补贴计划，但仍与价格挂钩，“黄箱”补贴的性 质并未变化，而支持水平却持续增加。美国农业部前首席 经济学家约瑟夫·格劳勃等指出，这两种保障计划设定的参 考价格均高于过去的目标价格