国务院关于推进国有资本投资、运营公司 改革试点的实施意见 国发〔2018〕23号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直 属机构： 改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改 革国有资本授权经营体制的重要举措。按照《中共中央 国 务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于 改革和完善国有资产管理体制的若干意见》有关要求和党 中央、国务院工作部署，为加快推进国有资本投资、运营 公司改革试点工作，现提出以下实施意见。 一、总体要求 （一）指导思想。 全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以 习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持社会主 义市场经济改革方向，坚定不移加强党对国有企业的领导 ，着力创新体制机制，完善国有资产管理体制，深化国有 企业改革，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做 优做大，有效防止国有资产流失，切实发挥国有企业在深 化供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中的带动作用 。 （二）试点目标。 通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本 投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有 资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离 ，实行国有资本市场化运作。发挥国有资本投资、运营公 司平台作用，促进国有资本合理流动，优化国有资本投向 ，向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济 布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率，更 好服务国家战略需要。试点先行，大胆探索，及时研究解 决改革中的重点难点问题，尽快形成可复制、可推广的经 验和模式。 （三）基本原则。 坚持党的领导。建立健全中国特色现代国有企业制度 ，把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到 公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结 构中的法定地位，充分发挥党组织的领导作用，确保党和 国家方针政策、重大决策部署的贯彻执行。 坚持体制创新。以管资本为主加强国有资产监管，完善 国有资本投资运营的市场化机制。科学合理界定政府及国 有资产监管机构，国有资本投资、运营公司和所持股企业 的权利边界，健全权责利相统一的授权链条，进一步落实 企业市场主体地位，培育具有创新能力和国际竞争力的国 有骨干企业。 坚持优化布局。通过授权国有资本投资、运营公司履行 出资人职责，促进国有资本合理流动，优化国有资本布局 ，使国有资本投资、运营更好地服务于国家战略目标。 坚持强化监督。正确处理好授权经营和加强监督的关系 ，明确监管职责，构建并强化政府监督、纪检监察监督、 出资人监督和社会监督的监督体系，增强监督的协同性、 针对性和有效性，防止国有资产流失。 二、试点内容 （一）功能定位。 国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国 有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运 作的专业平台。公司以资本为纽带、以产权为基础依法自 主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。国有资 本投资、运营公司对所持股企业行使股东职责，维护股东 合法权益，以出资额为限承担有限责任，按照责权对应原 则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、 实现国有资产保值增值等责任。 国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本 布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经 济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本 布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通 过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导 和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升 级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着 力提升国有资本控制力、影响力。 国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高 国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作 、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘 活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国 有资本合理流动和保值增值。 （二）组建方式。 按照国家确定的目标任务和布局领域，国有资本投资、 运营公司可采取改组和新设两种方式设立。根据国有资本 投资、运营公司的具体定位和发展需要，通过无偿划转或 市场化方式重组整合相关国有资本。 划入国有资本投资、运营公司的资产，为现有企业整体 股权（资产）或部分股权。股权划入后，按现行政策加快 剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，采取市场 化方式处置不良资产和业务等。股权划入涉及上市公司的 ，应符合证券监管相关规定。 （三）授权机制。 按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予 出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。 1.国有资产监管机构授权模式。政府授权国有资产监管 机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责；国 有资产监管机构根据国有资本投资、运营公司具体定位和 实际情况，按照“一企一策”原则，授权国有资本投资、 运营公司履行出资人职责，制定监管清单和责任清单，明 确对国有资本投资、运营公司的监管内容和方式，依法落 实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、 运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有 资产监管机构负责对国有资本投资、运营公司进行考核和 评价，并定期向本级人民政府报告，重点说明所监管国有 资本投资、运营公司贯彻国家战略目标、国有资产保值增 值等情况。 2.政府直接授权模式。政府直接授权国有资本投资、运 营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资 本投资、运营公司根据授权自主开展国有资本运作，贯彻 落实国家战略和政策目标，定期向政府报告年度工作情况 ，重大事项及时报告。政府直接对国有资本投资、运营公 司进行考核和评价等。 （四）治理结构。 国有资本投资、运营公司不设股东会，由政府或国有资 产监管机构行使股东会职权，政府或国有资产监管机构可 以授权国有资本投资、运营公司董事会行使股东会部分职 权。按照中国特色现代国有企业制度的要求，国有资本投 资、运营公司设立党组织、董事会、经理层，规范公司治 理结构，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策 执行监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决 策作用、经理层的经营管理作用。 1.党组织。把加强党的领导和完善公司治理统一起来 ，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用。坚持 党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管 理者、经营管理者依法行使用人权相结合。按照“双向进 入、交叉任职”的原则，符合条件的党组织领导班子成员 可以通过法定程序进入董事会、经理层，董事会、经理层 成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组 织领导班子。党组织书记、董事长一般由同一人担任。对 于重大经营管理事项，党组织研究讨论是董事会、经理层 决策的前置程序。国务院直接授权的国有资本投资、运营 公司，应当设立党组。纪检监察机关向国有资本投资、运 营公司派驻纪检监察机构。 2.董事会。国有资本投资、运营公司设立董事会，根据 授权，负责公司发展战略和对外投资，经理层选聘、业绩 考核、薪酬管理，向所持股企业派出董事等事项。董事会 成员原则上不少于9人，由执行董事、外部董事、职工董事 组成。保障国有资本投资、运营公司按市场化方式选择外 部董事等权利，外部董事应在董事会中占多数，职工董事 由职工代表大会选举产生。董事会设董事长1名，可设副董