中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战 三年行动的指导意见 （2018年6月15日） 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱 贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战 略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，作出 一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。过去5年 ，我们采取超常规举措，以前所未有的力度推进脱贫攻坚 ，农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降，解决区 域性整体贫困迈出坚实步伐，贫困地区农民生产生活条件 显著改善，贫困群众获得感显著增强，脱贫攻坚取得决定 性进展，创造了我国减贫史上的最好成绩。过去5年，我 们充分发挥政治优势和制度优势，构筑了全社会扶贫的强 大合力，建立了中国特色的脱贫攻坚制度体系，为全球减 贫事业贡献了中国智慧和中国方案，谱写了人类反贫困史 上的辉煌篇章。 党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社 会必须打好的三大攻坚战之一，作出了新的部署。从脱贫 攻坚任务看，未来3年，还有3000万左右农村贫困人口需 要脱贫，其中因病、因残致贫比例居高不下，在剩余3年 时间内完成脱贫目标，任务十分艰巨。特别是西藏、四省 藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏 州（以下简称“三区三州”）等深度贫困地区，不仅贫困 发生率高、贫困程度深，而且基础条件薄弱、致贫原因复 杂、发展严重滞后、公共服务不足，脱贫难度更大。从脱 贫攻坚工作看，形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和 厌战情绪以及消极腐败现象仍然存在，有的还很严重，影 响脱贫攻坚有效推进。必须清醒地把握打赢脱贫攻坚战的 困难和挑战，切实增强责任感和紧迫感，一鼓作气、尽锐 出战、精准施策，以更有力的行动、更扎实的工作，集中 力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚，确保坚决打赢脱贫 这场对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标 具有决定性意义的攻坚战。 按照党的十九大关于打赢脱贫攻坚战总体部署，根据 各地区各部门贯彻落实《中共中央、国务院关于打赢脱贫 攻坚战的决定》的进展和实践中存在的突出问题，现就完 善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调，推动脱贫攻 坚工作更加有效开展，制定以下指导意见。 一、全面把握打赢脱贫攻坚战三年行动的总体要求 （一）指导思想 全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神 ，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发 挥政治优势和制度优势，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略 ，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚 持大扶贫工作格局，坚持脱贫攻坚目标和现行扶贫标准 ，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，突出问题导向，优 化政策供给，下足绣花功夫，着力激发贫困人口内生动力 ，着力夯实贫困人口稳定脱贫基础，着力加强扶贫领域作 风建设，切实提高贫困人口获得感，确保到2020年贫困地 区和贫困群众同全国一道进入全面小康社会，为实施乡村 振兴战略打好基础。 （二）任务目标 到2020年，巩固脱贫成果，通过发展生产脱贫一批 ，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫 一批，社会保障兜底一批，因地制宜综合施策，确保现行 标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困；确保贫困 县全部摘帽，解决区域性整体贫困。实现贫困地区农民人 均可支配收入增长幅度高于全国平均水平。实现贫困地区 基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，主要有 ：贫困地区具备条件的乡镇和建制村通硬化路，贫困村全 部实现通动力电，全面解决贫困人口住房和饮水安全问题 ，贫困村达到人居环境干净整洁的基本要求，切实解决义 务教育学生因贫失学辍学问题，基本养老保险和基本医疗 保险、大病保险实现贫困人口全覆盖，最低生活保障实现 应保尽保。集中连片特困地区和革命老区、民族地区、边 疆地区发展环境明显改善，深度贫困地区如期完成全面脱 贫任务。 （三）工作要求 坚持严格执行现行扶贫标准。严格按照“两不愁、三 保障”要求，确保贫困人口不愁吃、不愁穿；保障贫困家 庭孩子接受九年义务教育，确保有学上、上得起学；保障 贫困人口基本医疗需求，确保大病和慢性病得到有效救治 和保障；保障贫困人口基本居住条件，确保住上安全住房 。要量力而行，既不能降低标准，也不能擅自拔高标准、 提不切实际的目标，避免陷入“福利陷阱”，防止产生贫 困村和非贫困村、贫困户和非贫困户待遇的“悬崖效应 ”，留下后遗症。 坚持精准扶贫精准脱贫基本方略。做到扶持对象精准 、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派 人（第一书记）精准、脱贫成效精准，因地制宜、从实际 出发，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，做 到扶真贫、真扶贫，脱真贫、真脱贫。 坚持把提高脱贫质量放在首位。牢固树立正确政绩观 ，不急功近利，不好高骛远，更加注重帮扶的长期效果 ，夯实稳定脱贫、逐步致富的基础。要合理确定脱贫时序 ，不搞层层加码，不赶时间进度、搞冲刺，不搞拖延耽误 ，确保脱贫攻坚成果经得起历史和实践检验。 坚持扶贫同扶志扶智相结合。正确处理外部帮扶和贫 困群众自身努力的关系，强化脱贫光荣导向，更加注重培 养贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识，更加注重 提高贫困地区和贫困人口自我发展能力。 坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹。把开发式扶贫 作为脱贫基本途径，针对致贫原因和贫困人口结构，加强 和完善保障性扶贫措施，造血输血协同，发挥两种方式的 综合脱贫效应。 坚持脱贫攻坚与锤炼作风、锻炼队伍相统一。把脱贫 攻坚战场作为培养干部的重要阵地，强化基层帮扶力量 ，密切党同人民群众血肉联系，提高干部干事创业本领 ，培养了解国情和农村实际的干部队伍。 坚持调动全社会扶贫积极性。充分发挥政府和社会两 方面力量作用，强化政府责任，引导市场、社会协同发力 ，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫 格局。 二、集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚 （一）着力改善深度贫困地区发展条件 推进深度贫困地区交通建设攻坚，加快实施深度贫困 地区具备条件的建制村通硬化路工程。加快实施深度贫困 地区农村饮水安全巩固提升工程。加快深度贫困地区小型 水利工程建设，推进深度贫困地区在建重大水利工程建设 进度。推进深度贫困地区农村电网建设攻坚，实现农网动 力电全覆盖。加强“三区三州”电网建设，加快解决网架 结构薄弱、供电质量偏低等问题。加大深度贫困地区互联 网基础设施建设投资力度，加快实现深度贫困地区贫困村 网络全覆盖。推进深度贫困地区整合资金、统一规划、统 筹实施农村土地综合整治和高标准农田建设。推进西藏、 四省藏区、新疆南疆退耕还林还草、退牧还草工程。加快 岩溶地区石漠化综合治理、西藏生态安全屏障、青海三江 源生态保护、祁连山生态保护和综合治理等重点工程建设 。实施贫困村提升工程。 （二）着力解决深度贫困地区群众特殊困难 全面实施“三区三州”健康扶贫攻坚行动，重点做好 包虫病、艾滋病、大骨节病、结核病等疾病综合防治。加 强禁毒脱贫工作，分级分类落实禁毒脱贫举措。采取特殊 措施和手段推动人口较少民族贫困人口精准脱贫。全面落 实边民补助、住房保障等守边固边政策，改善抵边一线乡 村交通、饮水等条件，启动实施抵边村寨电网升级改造攻 坚计划，加快推进边境村镇宽带网络建设。稳妥推进新疆 南疆土地清理再分配改革，建立土地经营与贫困户直接挂 钩的利益分配机制。 （三）着力加大深度贫困地区政策倾斜力度 中央财政进一步增加对深度贫困地区专项扶贫资金、 教育医疗保障等转移支付，加大重点生态功能区转移支付 、农村危房改造补助资金、中央预算内投资、车购税收入 补助地方资金、县级基本财力保障机制奖补资金等对深度 贫困地区的倾斜力度，增加安排深度贫困地区一般债券限 额。规范扶贫领域融资，依法发行地方政府债券，加大深 度贫困地区扶贫投入。新增金融资金优先满足深度贫困地 区，新增金融服务优先布局深度贫困地区，对深度贫困地 区发放的精准扶贫贷款实行差异化贷款利率。保障深度贫 困地区产业发展、基础设施建设、易地扶贫搬迁、民生发 展等用地，对土地利用规划计划指标不足部分由中央协同 所在省份解决。深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩 可不受指标规模限制，建立深度贫困地区城乡建设用地增 减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。深度贫困地区建设 用地涉及农用地转用和土地征收的，依法加快审批。在援 藏援疆援青工作中，进一步加大对“三区三州”等深度贫 困地区干部选派倾斜支持力度。 三、强化到村到户到人精准帮扶举措 （一）加大产业扶贫力度 深入实施贫困地区特色产业提升工程，因地制宜加快 发展对贫困户增收带动作用明显的种植养殖业、林草业、 农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游，积极 培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品。将贫困 地区特色农业项目优先列入优势特色农业提质增效行动计 划，加大扶持力度，建设一批特色种植养殖基地和良种繁 育基地。支持有条件的贫困县创办一二三产业融合发展扶 贫产业园。组织国家级龙头企业与贫困县合作创建绿色食 品、有机农产品原料标准化基地。实施中药材产业扶贫行 动计划，鼓励中医药企业到贫困地区建设中药材基地。多 渠道拓宽农产品营销渠道，推动批发市场、电商企业、大 型超市等市场主体与贫困村建立长期稳定的产销关系，支 持供销、邮政及各类企业把服务网点延伸到贫困村，推广 以购代捐的扶贫模式，组织开展贫困地区农产品定向直供 直销学校、医院、机关食堂和交易市场活动。加快推进 “快递下乡”工程，完善贫困地区农村物流配送体系，加 强特色优势农产品生产基地冷链设施建设。推动邮政与快 递、交通运输企业在农村地区扩展合作范围、合作领域和 服务内容。完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利 益联结机制，推广股份合作、订单帮扶、生产托管等有效 做法，实现贫困户与现代农业发展有机衔接。建立贫困户 产业发展指导员制度，明确到户帮扶干部承担产业发展指 导职责，帮助贫困户协调解决生产经营中的问题。鼓励各 地通过政府购买服务方式向贫困户提供便利高效的农业社 会化服务。实施电商扶贫，优先在贫困县建设农村电子商 务服务站点。继续实施电子商务进农村综合示范项目。动 员大型电商企业和电商强县对口帮扶贫困县，推进电商扶 贫网络频道建设。积极推动贫困地区农村资源变资产、资 金变股金、农民变股东改革，制定实施贫困地区集体经济 薄弱村发展提升计划，通过盘活集体资源、入股或参股、 量化资产收益等渠道增加集体经济收入。在条件适宜地区 ，以贫困村村级光伏电站建设为重点，有序推进光伏扶贫 。支持贫困县整合财政涉农资金发展特色产业。鼓励地方 从实际出发利用扶贫资金发展短期难见效、未来能够持续 发挥效益的产业。规范和推动资产收益扶贫工作，确保贫 困户获得稳定收益。将产业扶贫纳入贫困县扶贫成效考核 和党政一把手离任审计，引导各地发展长期稳定的脱贫产 业项目。 （二）全力推进就业扶贫 实施就业扶贫行动计划，推动就业意愿、就业技能与 就业岗位精准对接，提高劳务组织化程度和就业脱贫覆盖 面。鼓励贫困地区发展生态友好型劳动密集型产业，通过 岗位补贴、场租补贴、贷款支持等方式，扶持企业在贫困 乡村发展一批扶贫车间，吸纳贫困家庭劳动力就近就业。 推进贫困县农民工创业园建设，加大创业担保贷款、创业 服务力度，推动创业带动就业。鼓励开发多种形式的公益 岗位，通过以工代赈、以奖代补、劳务补助等方式，动员 更多贫困群众参与小型基础设施、农村人居环境整治等项 目建设，吸纳贫困家庭劳动力参与保洁、治安、护路、管 水、扶残助残、养老护理等，增加劳务收入。深入推进扶 贫劳务协作，加强劳务输出服务工作，在外出劳动力就业 较多的城市建立服务机构，提高劳务对接的组织化程度和 就业质量。东部地区要组织企业到西部地区建设产业园区 ，吸纳贫困人口稳定就业。西部地区要组织贫困人口到东 部地区就业。实施家政和护工服务劳务对接扶贫行动，打 造贫困地区家政和护工服务品牌，完善家政和护工就业保 障机制。实施技能脱贫专项行动，统筹整合各类培训资源 ，组织有就业培训意愿的贫困家庭劳动力参加劳动预备制 培训、岗前培训、订单培训和岗位技能提升培训，按规定 落实职业培训补贴政策。推进职业教育东西协作行动，实 现东西部职业院校结对帮扶全覆盖，深入实施技能脱贫千 校行动，支持东部地区职业院校招收对口帮扶的西部地区 贫困家庭学生，帮助有在东部地区就业意愿的毕业生实现 就业。在人口集中和产业发展需要的贫困地区办好一批中 等职业学校（含技工学校），建设一批职业技能实习实训 基地。 （三）深入推动易地扶贫搬迁 全面落实国家易地扶贫搬迁政策要求和规范标准，结 合推进新型城镇化，进一步提高集中安置比例，稳妥推进 分散安置并强化跟踪监管，完善安置区配套基础设施和公 共服务设施，严守贫困户住房建设面积和自筹资金底线 ，统筹各项扶贫和保障措施，确保完成剩余390万左右贫 困人口搬迁建设任务，确保搬迁一户、稳定脱贫一户。按 照以岗定搬、以业定迁原则，加强后续产业发展和转移就 业工作，确保贫困搬迁家庭至少1个劳动力实现稳定就业 。在自然条件和发展环境异常恶劣地区，结合行政村规划 布局调整，鼓励实施整村整组搬迁。今后3年集中力量完 成“十三五”规划的建档立卡贫困人口搬迁任务，确保具 备搬迁安置条件的贫困人口应搬尽搬，逐步实施同步搬迁 。对目前不具备搬迁安置条件的贫困人口，优先解决其 “两不愁、三保障”问题，今后可结合实施乡村振兴战略 压茬推进，通过实施生态宜居搬迁和有助于稳定脱贫、逐 步致富的其他形式搬迁，继续稳步推进。加强安置区社区 管理和服务，切实做好搬迁群众户口迁移、上学就医、社 会保障、心理疏导等接续服务工作，引导搬迁群众培养良 好生活习惯，尽快融入新环境新社区。强化易地扶贫搬迁 督促检查，确保高质量完成易地扶贫搬迁目标任务。 （四）加强生态扶贫 创新生态扶贫机制，加大贫困地区生态保护修复力度 ，实现生态改善和脱贫双赢。推进生态保护扶贫行动，到 2020年在有劳动能力的贫困人口中新增选聘生态护林员、 草管员岗位40万个。加大对贫困地区天然林保护工程建设 支持力度。探索天然林、集体公益林托管，推广“合作社 +管护+贫困户”模式，吸纳贫困人口参与管护。建设生态 扶贫专业合作社（队），吸纳贫困人口参与防沙治沙、石 漠化治理、防护林建设和储备林营造。推进贫困地区低产 低效林提质增效工程。加大贫困地区新一轮退耕还林还草 支持力度，将新增退耕还林还草任务向贫困地区倾斜，在 确保省级耕地保有量和基本农田保护任务前提下，将25度 以上坡耕地、重要水源地15——25度坡耕地、陡坡梯田、 严重石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁撂荒耕地纳入 新一轮退耕还林还草工程范围，对符合退耕政策的贫困村 、贫困户实现全覆盖。结合建立国家公园体制，多渠道筹 措资金，对生态核心区内的居民实施生态搬迁，带动贫困 群众脱贫。深化贫困地区集体林权制度改革，鼓励贫困人 口将林地经营权入股造林合作社，增加贫困人口资产性收 入。完善横向生态保护补偿机制，让保护生态的贫困县、 贫困村、贫困户更多受益。鼓励纳入碳排放权交易市场的 重点排放单位购买贫困地区林业碳汇。 （五）着力实施教育脱贫攻坚行动 以保障义务教育为核心，全面落实教育扶贫政策，进 一步降低贫困地区特别是深度贫困地区、民族地区义务教 育辍学率，稳步提升贫困地区义务教育质量。强化义务教 育控辍保学联保联控责任，在辍学高发区“一县一策”制 定工作方案，实施贫困学生台账化精准控辍，确保贫困家 庭适龄学生不因贫失学辍学。全面推进贫困地区义务教育 薄弱学校改造工作，重点加强乡镇寄宿制学校和乡村小规 模学校建设，确保所有义务教育学校达到基本办学条件。 实施好农村义务教育学生营养改善计划。在贫困地区优先 实施教育信息化2.0行动计划，加强学校网络教学环境建 设，共享优质教育资源。改善贫困地区乡村教师待遇，落 实教师生活补助政策，均衡配置城乡教师资源。加大贫困 地区教师特岗计划实施力度，深入推进义务教育阶段教师 校长交流轮岗和对口帮扶工作，国培计划、公费师范生培 养、中小学教师信息技术应用能力提升工程等重点支持贫 困地区。鼓励通过公益捐赠等方式，设立贫困地区优秀教 师奖励基金，用于表彰长期扎根基层的优秀乡村教师。健 全覆盖各级各类教育的资助政策体系，学生资助政策实现 应助尽助。加大贫困地区推广普及国家通用语言文字工作 力度。开展民族地区学前儿童学习普通话行动。 （六）深入实施健康扶贫工程 将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保 险和医疗救助保障范围。落实贫困人口参加城乡居民基本 医疗保险个人缴费财政补贴政策，实施扶贫医疗救助。切 实降低贫困人口就医负担，在严格费用管控、确定诊疗方 案、确定单病种收费标准、规范转诊和集中定点救治的基 础上，对城乡居民基本医疗保险和大病保险支付后自负费 用仍有困难的患者，加大医疗救助和其他保障政策的帮扶 力度。全面落实农村贫困人口县域内定点医疗机构住院治 疗先诊疗后付费，在定点医院设立综合服务窗口，实现各 项医疗保障政策“一站式”信息交换和即时结算。在贫困 地区加快推进县乡村三级卫生服务标准化建设，确保每个 贫困县建好1——2所县级公立医院（含中医院），加强贫 困地区乡镇卫生院和村卫生室能力建设。深入实施医院对 口帮扶，全国963家三级医院与832个贫困县的1180家县级 医院结对帮扶，为贫困县医院配置远程医疗设施设备，全 面建成从三级医院到县医院互联互通的远程医疗服务网络 。贫困地区每个乡镇卫生院至少设立1个全科医生特岗。 支持地方免费培养农村高职（专科）医学生，经助理全科 医生培训合格后，补充到贫困地区村卫生室和乡镇卫生院 。贫困地区可在现有编制总量内直接面向人才市场选拔录 用医技人员，选拔录用时优先考虑当地医疗卫生事业紧缺 人才。全面实施贫困地区县乡村医疗卫生机构一体化管理 ，构建三级联动的医疗服务和健康管理平台，为贫困群众 提供基本健康服务。加强对贫困地区慢性病、常见病的防 治，开展专项行动，降低因病致贫返贫风险。开展地方病 和重大传染病攻坚行动，实施预防、筛查、治疗、康复、 管理的全过程综合防治。贫困地区妇女宫颈癌、乳腺癌检 查和儿童营养改善、新生儿疾病筛查项目扩大到所有贫困 县。开展和规范家庭医生（乡村医生）签约服务，落实签 约服务政策，优先为妇幼、老人、残疾人等重点人群开展 健康服务和慢性病综合防控，做好高血压、糖尿病、结核 病、严重精神障碍等慢性病规范管理。实施贫困地区健康 促进三年行动计划。将脱贫攻坚与落实生育政策紧密结合 ，倡导优生优育，利用基层计划生育服务力量，加强出生 缺陷综合防治宣传教育。 （七）加快推进农村危房改造 允许各省（自治区、直辖市）根据国务院主管部门制 定的原则，结合各自实际推广简便易行的危房鉴定程序 ，规范对象认定程序，建立危房台账并实施精准管理，改 造一户、销档一户，确保完成建档立卡贫困户等4类重点 对象危房改造任务。明确农村危房改造基本安全要求，保 证正常使用安全和基本使用功能。因地制宜推广农房加固 改造，在危房改造任务较重的省份开展农房加固改造示范 ，结合地方实际推广现代生土农房等改良型传统民居，鼓 励通过闲置农房置换或长期租赁等方式，兜底解决特殊贫 困群体基本住房安全问题。落实各级补助资金，完善分类 分级补助标准。加强补助资金使用管理和监督检查，支付 给农户的资金要及时足额直接拨付到户。建立完善危房改 造信息公示制度。 （八）强化综合保障性扶贫 统筹各类保障措施，建立以社会保险、社会救助、社 会福利制度为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合 保障体系，为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无 法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口提供兜底保障。完善 城乡居民基本养老保险制度，对符合条件的贫困人口由地 方政府代缴城乡居民养老保险费。继续实施社会服务兜底 工程，加快建设为老年人、残疾人、精神障碍患者等特殊 群体提供服务的设施。鼓励各地通过互助养老、设立孝善 基金等途径，创新家庭养老方式。加快建立贫困家庭“三 留守”关爱服务体系，落实家庭赡养、监护照料法定义务 ，探索建立信息台账和定期探访制度。完善农村低保制度 ，健全低保对象认定方法，将完全丧失劳动能力和部分丧 失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口纳入 低保范围。对地广人稀的贫困地区适度降低国家救灾应急 响应启动条件。加大临时救助力度，及时将符合条件的返 贫人口纳入救助范围。 （九）开展贫困残疾人脱贫行动 将符合条件的建档立卡贫困残疾人纳入农村低保和城 乡医疗救助范围。完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人 护理补贴制度，有条件的地方逐步扩大政策覆盖面。深入 实施“福康工程”等残疾人精准康复服务项目，优先为贫 困家庭有康复需求的残疾人提供基本康复服务和辅助器具 适配服务。对16周岁以上有长期照料护理需求的贫困重度 残疾人，符合特困人员救助供养条件的纳入特困人员救助 供养；不符合救助供养条件的，鼓励地方通过政府补贴、 购买服务、设立公益岗位、集中托养等多种方式，为贫困 重度残疾人提供集中照料或日间照料、邻里照护服务。逐 步推进农村贫困重度残疾人家庭无障碍改造。实施第二期 特殊教育提升计划，帮助贫困家庭残疾儿童多种形式接受 义务教育，加快发展非义务教育阶段特殊教育。资产收益 扶贫项目要优先安排贫困残疾人家庭。 （十）开展扶贫扶志行动 加强教育引导，开展扶志教育活动，创办脱贫攻坚 “农民夜校”、“讲习所”等，加强思想、文化、道德、 法律、感恩教育，弘扬自尊、自爱、自强精神，防止政策 养懒汉、助长不劳而获和“等靠要”等不良