中国共产党领导 新中国70年生态文明建设历程 黄承梁 新中国成立以来，党中央历代领导集体立足社会主义 初级阶段基本国情，在领导中国人民摆脱贫穷、发展经济 、建设现代化的历史进程中，深刻把握人类社会发展规律 ，持续关注人与自然关系，着眼不同历史时期社会主要矛 盾发展变化，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，从 提出“对自然不能只讲索取不讲投入、只讲利用不讲建设”到 认识到 “人与自然和谐相处”，从“协调发展”到“可持续发展 ”，从“科学发展观”到“新发展理念”和坚持“绿色发展”，都 表明我国环境保护和生态文明建设，作为一种执政理念和 实践形态，贯穿于中国共产党带领全国各族人民实现全面 建成小康社会的奋斗目标过程中，贯穿于实现中华民族伟 大复兴美丽中国梦的历史愿景中。正如习近平同志指出 ：“中华人民共和国走过了光辉的历程。在以毛泽东同志为 核心的党的第一代中央领导集体、以邓小平同志为核心的 党的第二代中央领导集体、以江泽民同志为核心的党的第 三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央领导 下，全国各族人民戮力同心、接力奋斗，战胜前进道路上 的各种艰难险阻，取得了举世瞩目的辉煌成就。” 一、环境保护意识的觉醒和早期探索期、开创期 新中国成立初期，山河破碎、经济凋敝，百废待兴。 积极开展工业化和发展经济，把国民经济引入正轨，是首 要任务。在全球环境保护运动尚未规模兴起的上世纪50年 代，以毛泽东同志为代表的党的第一代领导集体，提出“一 定要把淮河治理好”，开启了被誉为新中国初期四大水利工 程的治理海河工程、荆江分洪工程、官厅水库工程和治理 黄河工程；与此同时，毛泽东同志发出“绿化祖国”、要使祖 国“到处都很美丽”的号召，使绿化祖国战略从新中国成立伊 始贯穿至新中国7 0年整个生态文明建设历史进程中。 1972年，我国政府派出代表团参加联合国人类环境大会 ；1973年在北京召开了第一次全国环境保护会议。彼时 ，中国远未开启改革开放之路；世界范围内的环境运动刚 刚兴起。 水利建设是恢复和发展国民经济的重要工作。新中国 成立之初，水利基础十分薄弱，水旱灾害频繁。治理江河 ，建设渠道、水库，“有计划、有步骤地恢复并发展防洪、 灌溉、排水、放淤、水力、疏浚河流、兴修运河等水利事 业”，成为十分重大而紧迫的任务。我国投入了大量的人力 物力和财力，在治河治海治水方面取得重大突破，成效十 分显著。（1）一定要把淮河修好。1950年夏天，淮河流域 发生特大洪涝灾害，导致河南、安徽1300多万人受灾，数 千万亩土地被淹，人民群众遭受生命财产巨大损失。毛泽 东同志即批示：“除目前防救外，须考虑根治办法，现在开 始准备，秋起即组织大规模导淮工程，期以一年完成导淮 ，免去明年水患。”是年10月14日，政务院发布了《关于治 理淮河的决定》，拉开了新中国第一个大型水利工程建设 序幕；11月15日，《人民日报》发表《为根治淮河而斗争 》社论，指出淮河水灾是一个历史性的灾害，要为完成伟 大的治淮任务而斗争。1951年5月，毛泽东同志题词：“一定 要把淮河修好”。（2）庆祝武汉人民战胜了一九五四年的洪 水。在治理淮河的同时，从“须考虑根治办法”入手，1950年 10月，周恩来同志主持召开政务院会议研究荆江防洪工事 。此后，在毛泽东同志和周恩来同志的持续推动下 ，1952年4月，荆江分洪工程全面开工，仅75天就完工了。 1954年7月至8月，长江出现了有水文记录以来历史上最大 的洪水。实践证明，荆江防洪工事有效抵御住了这场特大 洪水。毛泽东同志题词说：“庆祝武汉人民战胜了一九五四 年的洪水，还要准备战胜今后可能发生的同样严重的洪水 。” （3）要把黄河的事情办好。1952年10月、11月间，毛 泽东同志考察黄河时发出了广为流传、动员和激励数代人 治理黄河的伟大号召：“要把黄河的事情办好”。 1954年 10月，黄河规划委员会完成《黄河综合利用规划技术经济 报告》；1955年7月，一届全国人大二次会议正式通过《关 于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。 1959年，毛泽东同志充满深情地这样评价黄河：“黄河是伟 大的，是我们中华民族的起源，人说‘不到黄河心不死’，我 是到了黄河也不死心。”（4）“一定要根治海河”。1963 年 8月，河北省中南部连降特大暴雨，洪水泛滥，101个县、 市的5300余万亩土地被淹，形成了新中国成立以来最严重 的灾害。1963年11月，毛泽东同志为抗洪救灾展题词：“一 定要根治海河”。在毛泽东同志的号召下，党中央、国务院 经认真研究，中央政府成立了由周恩来同志、李先念同志 牵头的根治海河领导小组，组织了京津冀鲁人民开展了群 众性的根治海河运动。从1965年开始至80年代初，经过了 16年连续施工，海河流域初步形成了完整的防洪、排涝体 系，海河旧貌换新颜。 林业建设始终是我国社会主义建设的一个重要组成部 分。以毛泽东同志为代表的党的第一代领导集体，非常重 视林业建设，对林业有着深刻认识。毛主席在他的林业建 设思想中从多方面论述了林业的重要地位。他不仅向全国 人民发出了“绿化祖国”的伟大号召，还形成了一系列在至今 看来仍然科学自然、行之有效的毛泽东林业思想。《毛泽 东论林业》收录了毛泽东同志从1954年到1967年的40余篇 文章、谈话、按语和批示等，极其精辟和科学的论述，体 现了以毛泽东同志为代表的党的开国元勋们的远见卓识 ，也在事实上反复佐证着红色中国共产党人百年不变的“绿 色梦想”。（1）绿化祖国。1956年，国家“一五”计划伊始第 二年。是年1月，中共中央政治局提出的《1956年到1967年 全国农业发展纲要（草案）》中指出：“从1956年开始，在 12年内，绿化一切可能绿化的荒地荒山，在一切宅旁、村 旁、路旁、水旁以及荒地上、荒山上，只要是可能的，都 要求有计划地种起树来。”以这次大会为标志，是年3月，毛 泽东同志发出了“绿化祖国”的伟大号召，开启了新中国70年 来持续不懈的绿化祖国征程。《中共中央致五省（自治区 ）青年造林大会的贺电》中强调，“只要是可能的，都要有 计划地种起树来。这是一项极其巨大的工程。”实现绿化不 是一蹴而就的事，“用二百年绿化了，就是马克思主义”。 （2）美化全中国，要使我们祖国到处都很美丽，使祖国的 河山全部绿化起来。1958年8月，毛泽东同志在北戴河召开 的中共中央政治局扩大会议上说，“要使我们祖国的河山全 部绿化起来，要达到园林化，到处都很美丽，自然面貌要 改变过来。”他就，种树要种好，要有一定的规格；要拿全 部耕地的三分之一种树；资本主义国家在搞林业建设，我 们现在这个国家刚刚开始建设，看要用新的观点好好经营 ；绿化总要有树，宅边稀稀拉拉几棵要，不算绿化。等等 。（3）要发展林业，林业是个很了不起的事业。1958年 11月，毛泽东同志针对有关部门在林业作用和地位上存在 的认识偏差，指出“要发展林业，林业是个很了不起的事业 。同志们，你们不要看不起林业。林业，森林，草，各种 化学产品都可以出。”他反复强调，“农、林、牧三者相互依 赖，缺一不可，要把三者放在同等地位。”“农林牧，一个动 物，一个植物，是人类少不了的”，甚至说，“没有林，也不 成其为世界”。这些认识表明，毛泽东同志已经明确认识到 了水土、动物、植物乃至空气这些自然物象对于人类生存 的根本意义。习近平同志强调“保护生态环境就是保护生产 力，改善生态环境就是发展生产力”。这些理念和思想是相 通的。 参加联合国人类环境会议。1972年6月，联合国人类环 境会议召开，通过了《人类环境宣言》。这是人类史上关 于环境保护形成全球共识的大会，具有历史性里程碑意义 。中国政府派出了代表团，多次表明中国政府关于环境问 题的原则立场，为《人类环境宣言》发出了中国及广大发 展中国家的声音。值得一提的是，中国代表团充分阐释了 工业文明与环境污染的关系，指出工业发展会引起环境污 染，但不能因噎废食。坚持为人民服务的基本出发点，工 业发展中带来的环境问题是可以解决的。要反对“人类中心 论”，但不等于怀疑和挑战人的主体地位。人民推动社会进 步并可以通过科学技术发展和自己的辛勤劳动不断地改造 环境。在这里，《人类环境宣言》其中一些语言，直接引 用了毛泽东同志语录，如：“世间一切事物中，人是第一可 宝贵的。”“人类总得不断地总结经验，有所发现，有所发明 ，有所创造，有所前进。”这都充分肯定人民群众在创造历 史、改善环境方面的决定作用的观点。这次会议之后 ，1973年11月发布的《国务院关于保护和改善环境的若干 规定(试行草案)》，提出了“全面规划，合理布局，综合利 用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人 民”的方针。 从环境保护运动的兴起和发展历程来看，环境保护是 由于工业发展导致环境污染问题过于严重，首先引起工业 化国家的重视而产生的。1962年美国生物学家蕾切尔·卡逊 出版了一本名为《寂静的春天》的书，书中阐释了农药杀 虫剂DDT对环境的污染和破坏作用，由于该书的警示，美 国政府开始对剧毒杀虫剂问题进行调查，并于1970年成立 了环境保护局，各州也相继通过禁止生产和使用剧毒杀虫 剂的法律。由于此事，该书被认为是20世纪环境保护运动 兴起的一个肇始。也就是说，世界范围类人类环境运动的 兴起，也不过半个多世纪。从我国的情况看，1958年以后 大跃进时期长达数年的大炼钢铁运动，盲目发展重工业 ，浪费了大量资源，破坏了生态环境。这里已有历史的共 识。但是，纵观以毛泽东同志为代表的党的第一代领导集 体在新中国成立初期治水治国、绿化祖国的实践和号召 ，无不反映出中国共产党人与生俱来的绿色情怀；许多战 略和构想，仍是今天我们全面建设小康社会和建设富强民 主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的努力目标。 二、生态环境保护进入立法期和环境法律体系架构与 完善期 改革开放之初，国家战略重心向以经济建设为中心为 转移，稳定的法制环境是经济社会发展的制度保障。在国 民经济的调整期、转型期，国家提出既要抓经济建设，也 要抓环境保护；强调既要注意经济规律，也是注意自然规 律。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，更 加注重林业建设，更加注重法制化建设，将环境保护上升 为我国的一项基本国策，更加注重组织机构建设，奠定了 我国环境保护法制化、制度化和体系化的基础。邓小平同 志把毛泽东同志“绿化祖国”的号召丰富和拓展为“植树造林 ，绿化祖国，造福后代”的新举措、新目标和新使命，首次 就一项事业，提出了“坚持一百年，坚持一千年，要一代一 代永远干下去”的新要求。这与毛泽东同志“用二百年绿化了 ，就是马克思主义”的思想是内在一致的。习近平同志指出 ：“造林绿化是功在当代、利在千秋的事业，要一年接着一 年干，一代接着一代干，撸起袖子加油干”。这些都反映了 中国共产党人久久为功干好林业、造福子孙后代的一脉相 承的品格和精神特质。 植树造林，绿化祖国，造福后代。森林是陆地重要的 生态系统。以邓小平同志为代表的党的第二代领导集体 ，注重林业建设和法制建设相结合，持续推动林业建设进 入法制化轨道。（1）确定国家植树节。1979年2月，五届 全国人大常委会六次会议原则通过了《中华人民共和国森 林法(试行)》，并将每年的3月12日确定为国家的植树节。 （2）推动植树造林成为公民法定义务。1981年夏天发生的 长江、黄河发生特大洪灾，造成国家和人民生命财产重大 损失。邓小平同志意识到洪灾与木材的过量采伐有关，必 须采取一些有力措施。是年12月，《关于开展全民义务植 树运动决议》在全国人大五届四次会议审议通过，在法律 上规定植树造林是我国公民应尽的义务。1982年11月，邓 小平同志在全军植树造林表彰大会上又题词：植树造林、 绿化祖国、造福后代。是月，他在会见外国友人时说：“我 们准备坚持植树造林，坚持二十年五十年。今后才算是认 真开始，以前这个事情耽误了。”（3）高度重视三北防护林 体系建设工程，开创我国生态工程建设的先河。改革开放 初期，风沙危害大、水土流失严重，“沙进人退”，从根本上 影响到国家生态环境战略安全和人民群众生产生活条件。 在邓小平同志的推动下，国家于1978年恢复了林业部，并 决定实施“三北”防护林体系建设工程。该工程以“防风固沙 ，蓄水保土”、构筑我国北方绿色屏障为宗旨，规划用 70年 时间造林 5亿余亩。邓小平同志始终关心工程进展，于 1988年题词“绿色长城”，以对工程建设10年持续推进和取得 成就高度评价。 重视制度建设，强调制度问题带有根本性、全局性、 稳定性和长期性。以邓小平同志为核心的党的第二代领导 集体主张一手抓建设，一手抓法制，两手都要硬，在生态 环境领域也不例外。他推动成立新的林业部，组建城乡建 设环境保护部，将法制化、制度化作为绿化事业的重要制 度保障。（1）集中力量制定重要法律，着重推动林业建设 机制化、制度化。1978年12月，邓小平同志在中央工作会 议中强调，必须加强社会主义法治的问题。他明确要求集 中力量制定一批重要法律，这其中包括森林法、草原法和 环境保护法等林业、绿化和生态环境保护的法律。此后 ，《森林法（试行）》《国务院关于坚决制止乱砍滥伐森 林的通知》《中共中央、国务院关于保护森林和发展林业 的决定》《草原法》《自然保护区条例》等法律法规相继 颁布。1979年，国家成立了新的林业部，以加快林业发展 和加强林业资源保护；1982年2月，中央绿化委员会成立 ，统一组织领导全民义务植树和国土绿化工作。（2）组建 城乡建设环境保护部，推动环境保护立法体系化。1982年 5月，我国组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局 ；1984年，成立国务院环境保护委员会，原城乡建设环境 保护部下属的环境保护局改为国家环境保护局；1988年 ，国务院决定独立设置国家环境保护局，作为国务院的直 属机构。这一历史的进程，也是生态环境保护法制立法加 速形成期。1979年9月，《环境保护法（试行）》颁布，首 次规定国家在制定经济社会发展规划时把环境保护纳入统 筹考虑范畴，要求一切企业事业单位从设计到生产经营必 须防止对环境的污染和破坏；1984年5月，《水污染防治法 》颁布，要求国家和地方各级人民政府，将水环境保护纳 入工作计划，制定水环境质量标准和污染物排放标准，对 水污染防治实施统一监督管理，特别提出“维护水体的自然 净化能力”。此后，1987年9月、1988年1月，《大气污染防 治法》《水法》等环保单项法律法规相继制定颁布。 1989年12月正式实施的《环境保护法》，成为我国环境保 护的基本法律。 邓小平同志十分注重总结历史经验教训，要求必须加 强社会主义法制，使民主制度化、法律化，确立了“有法可 依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设 方针。可以说，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领 导集体重大的历史贡献在于不断探索和加强了社会主义民 主法制建设，逐步提出并形成中国特色社会主义法律体系 ，由生态环境保护基本法律、环境保护单项法律法规、行 政规章等构成的生态环境保护法律体系，也成为社会主义 法治国家的基本方略。 三、可持续发展理念与国际接轨期 20世纪90年代以来，随着经济全球化的进一步，世界 经济在充满活力、全球竞争和科技创新推动下，取得了前 所未有的成就，各国之间联系也前所未有。人类从来没有 像以前那样实实在在的生活在了“地球村”。与此同时，世界 也越来越带来一些前所未有的挑战。工业文明、资本主义 依靠数百年积累起来的强大的自然挖掘力和资本对资源的 掠夺力、资本对环境污染的转嫁力、转移力，使全球的资 源、生态和环境问题也前所未有的突出，生态环境问题越 来越向着区域性和全球性问题凸显。世界各国普遍认识到 ，发展不只是经济数量指标的增长，也不是单一速度的追 求，必须实施可持续发展，不能“吃尽祖宗饭，断绝子孙路 ”。1992年6月，联合国在里约热内卢召开“环境与发展大会 ”，通过《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等文件 ；也正是在这次大会上，我国向世界承诺走可持续发展道 路。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，顺应历 史潮流和人类社会发展趋势，明确我国经济社会发展要走 可持续发展的道路，明确要求加强环境生态和资源保护 ，要求必须把贯彻实施可持续发展战略始终作为一件大事 来抓，坚定不移地走生产发展、生活富裕和生态良好的文 明发展之路。与此同时，以实施西部大开发战略为战略期 ，努力推进退耕还林工程，再造秀美山川。 在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重 大战略。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，推 动可持续发展战略成为指导我国经济社会发展的重大战略 。江泽民同志指出：“可持续发展，是人类社会发展的必然 要求，现在已经成为世界许多国家关注的一个重大问题。 中国是世界上人口最多的发展中国家，这个问题更具有紧 迫性。”他说，“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作 为一个重大战略。要把控制人口、节约资源、保护环境放 到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使 经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。”（1）《中 国21世纪议程》首次把可持续发展战略纳入国民经济和社 会发展长远规划。1994年3月，我国向全世界率先发布了《 中国21世纪议程---中国21世纪人口、环境与发展白皮书》 ，系统地论述经济、社会发展与资源生态环境间的关系 ，明确中国“转变发展战略，走可持续发展道路，是加速我 国经济发展，解决环境问题的正确选择”，按系统工程思想 提出了中国实施实施可持续发展战略的综合性、长期性和 渐进性方案。中国也由此成为世界上第一个编制国家21世 纪议程的国家。（2）“实现经济社会可持续发展”正式写入 党的重大战略文件。1995年9月，党的十四届五中全会《关 于制定国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目 标的建议》，将“可持续发展战略”写入其中，提出“必须把 社会全面发展放在重要战略地位，实现经济与社会相互协 调和可持续发展”。江泽民同志在《正确处理社会主义现代 化建设中的若干重大关系》讲话中强调“在现代化建设中 ，必须把可持续发展作为一个重大战略”，从而为经济、社 会、自然可持续发展提出了新的战略遵循。（3）党的十五 大确认“可持续发展战略”为我国现代化建设必须实施的重大 战略。1997年召开的党的十五大，可持续发展作为战略思 想首次写入党代会报告。要求坚持保护环境的基本国策 ，正确处理经济发展同人口、资源和环境的关系。（4）“可 持续发展能力不断增强”确立为全面建设小康社会的目标之 一。2002年11月，党的十六大提出要全面建设小康社会 ，正式将“可持续发展能力不断增强”并作为全面建设小康社 会的重要目标之一。 退耕还林，再造秀美山川，绿化美化祖国。上世纪末 ，由于长期毁林开垦，长江、黄河上中游地区水土流失加 剧，1998年发生了继1931年和1954年之后，20世纪又一次 全流域特大洪水。以江泽民同志为核心的党中央着眼加强 生态建设，维护生态安全，提出“退耕还林、封山绿化”战略 ，向全党全国发出了“再造秀美山川”的号召。绿化祖国，再 造秀美山川，既成为一代又一代共产党人的标准范式，又 成为现