湘潭市畜禽养殖污染防治立法调研报告 市人大常委会法工委 根据市人大常委会2019年度工作要点及立法计划的安 排，10月下旬，市人大常委会阳建民副主任带队开展湘潭 市畜禽养殖污染防治立法调研。市人大法制委、城环委、 市环保局等有关单位负责人和部分人大代表参加了调研座 谈会。现将有关调研情况报告如下： 一、当前畜禽养殖污染防治的立法现状 现有相关法律、法规、规章主要对畜禽规模养殖的污 染防治做出了规定，《中华人民共和国水污染防治法》第 五十六条前两款规定：“国家支持畜禽养殖场、养殖小区建 设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽 养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用 或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止 污染水环境。”，《中华人民共和国大气污染防治法》第七 十五条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜 禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防 止排放恶臭气体。”，《中华人民共和国固体废物污染环境 防治法》第二十条第一款规定：“从事畜禽规模养殖应当按 照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产 生的畜禽粪便，防止污染环境。”和第七十一条规定：“从事 畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽 粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保 护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款 。”，《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十八条第二 款规定：“县级以上人民政府有关部门应当加强对畜禽粪便 、沼渣、沼液等收集、贮存、利用、处置的监督管理，防 止土壤污染。”，国务院2013年发布的《畜禽规模养殖污染 防治条例》，湖南省人民政府2017年发布的《湖南省畜禽 规模养殖污染防治规定》。 对于规模以下畜禽养殖包括散养户污染防治的规定较 少，《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条规定 ：“畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜 禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。”，《湖南省环 境保护条例》第二十一条第二款规定：“规模以下的畜禽养 殖专业户应当综合处理养殖废弃物、养殖废水等，防止污 染环境；有污染防治需要的，应当建设相应的雨污分流和 粪污贮存、堆沤等污染防治配套设施。”，国务院办公厅《 关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发 ﹝2019﹞44号）规定：“对散养农户要加强指导帮扶，不得 以行政手段强行清退。”，《湘潭市城市市容和环境卫生管 理条例》第三十四条第一款规定：“城市建成区内禁止饲养 家禽、家畜；因教学、科研等特殊需要饲养的，应当实行 圈养，并不得影响周围环境卫生。”。 总体而言，对畜禽规模养殖污染防治得规定比较系统 、比较全面，而对于规模以下畜禽养殖（或畜禽散养）污 染防治规定得比较少、比较粗糙，甚至在污染防治主体责 任方面上下位法之间存在规定不一致的情况；对畜禽规模 养殖污染防治强制性规定较多，对规模以下畜禽养殖（或 畜禽散养）污染防治主要采用引导性规定。 二、立法的必要性和可行性 畜禽养殖是经济发展的重要组成部分，是农村居民主 要经济来源，是精准扶贫的有效途径。我市作为畜禽养殖 大市，近年来，我市生猪养殖业发展迅速，并成为农村经 济最具活力的增长点，在保障城乡畜禽产品供应、提高农 民收入、活跃农村经济等方面发挥了重要作用。但由于我 市生猪养殖业发展缺乏必要的引导和规划，出现了布局不 合理、种养脱节的现象，部分地区养殖总量超过环境容量 ，因大量养殖废弃物没有得到有效处理和利用，致使畜禽 养殖环境污染严重，环境污染纠纷频繁。畜禽养殖污染已 成为农业污染源之首。目前，主要存在以下困难和问题： 1、畜禽养殖污染防治工作缺乏统筹性。畜禽养殖污染 防治表面上是环境污染防治问题，实则是一个涉及畜禽养 殖布局、畜禽养殖模式、畜禽养殖废弃物综合利用、畜禽 养殖环境污染防治的系统性问题，根据《畜禽规模养殖污 染防治条例》第五条的规定和《湖南省畜禽规模养殖污染 防治规定》第五条的规定，畜禽养殖污染防治工作既涉及 到生态环境部门，也涉及到农业农村等部门，既要求各相 关部门分工协作，还要求乡镇、街道配合协助。目前，我 市畜禽养殖污染防治工作统筹性不足体现在以下几个方面 ，一是畜禽养殖信息共享机制不完善，畜禽养殖规模由农 业农村部门确定，生态环境部门不能及时对畜禽规模养殖 进行有效的监督管理；二是许多从事畜禽规模养殖的企业 或个人在建设畜禽养殖场或养殖小区时，未考虑畜禽废弃 物综合利用，未配套建设畜禽废弃物污染防治设施；三是 过去存在农业农村部门未统筹考虑畜禽养殖规模补助奖励 与畜禽养殖污染防治的情况，生态环境部门未统筹考虑惩 罚畜禽养殖污染环境与激励积极治理畜禽养殖污染的情况 。 2、畜禽养殖污染防治过程存在“一刀切”的情况。一是 体现在“禁养区”的划定及其落实方面的“一刀切”，一些地方 没有按照规定划定“禁养区”；一些地方的“禁养区”不是严格 按照规范划定；一些地方只划定了“禁养区”而未按照《湖南 省畜禽规模养殖污染防治规定》划定限养区、适养区；一 些地方把“禁养区”等同为“无畜禽区”，在禁养区内禁止一切 规模、一切形式的畜禽养殖活动。二是在开展畜禽污染防 治工作时不区分畜禽养殖规模的“一刀切”，将规模以下的畜 禽养殖、散养视同为畜禽规模养殖，直接援引畜禽规模养