全国人民代表大会常务委员会执法检查组 关于检查《中华人民共和国企业破产法》 实施情况的报告 全国人民代表大会常务委员会: 企业破产法是市场经济的一项基础性法律制度。为全 面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中 全会精神，科学把握新发展阶段，全面贯彻新发展理念 ，服务构建新发展格局，深化供给侧结构性改革，促进高 质量发展，推动企业破产法有效实施，根据2021年度监督 工作计划，全国人大常委会对《中华人民共和国企业破产 法》的实施情况开展了检查。现将执法检查的主要情况报 告如下。 一、执法检查的基本情况 以习近平同志为核心的党中央高度重视企业破产工作 ，党的十九届四中全会明确要求健全破产制度，《中共中 央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的 意见》等重要文件对健全优胜劣汰市场化退出机制、进一 步完善企业破产法律制度作出了战略部署。今年是实施“十 四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开 局之年，安排企业破产法执法检查工作，对于贯彻落实党 中央决策部署，强化依法破产观念，加快“僵尸企业”退出 ，化解过剩产能，解决企业“生易死难”问题，促进市场出清 ，优化资源要素配置，激发市场活力，加快构建以国内大 循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，落 实党中央“六稳”、“六保”工作任务要求，进一步优化营商环 境，具有十分重要的意义。 全国人大常委会高度重视这次执法检查工作。栗战书 委员长审定执法检查方案，并作出重要指示，要求从适应 新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高 质量发展和进一步完善社会主义市场经济体制、扩大高水 平对外开放、推动“十四五”开好局起好步的高度深化认识、 精心组织、务求实效。陈竺、王东明、郝明金三位副委员 长分别带队赴浙江、陕西、河北、山东、山西、吉林等6个 省开展实地检查。检查组还委托黑龙江、江苏、湖南、广 东、重庆、四川等6个省（市）人大常委会对本行政区域内 企业破产法实施情况进行检查。 （一）执法检查聚焦重点难点问题。一是紧扣法律规 定，确定检查重点问题。通过开展执法检查前期调研，认 真梳理各方面反映的情况和问题，将企业破产法的贯彻实 施情况、破产案件审判情况、管理人制度实施情况、企业 破产中的政府协调机制建立运行情况、国有企业依法破产 实施情况、对修改企业破产法的意见建议等10个问题作为 本次执法检查的重点。二是进一步聚焦难点问题深入开展 专项检查。在对企业破产法实施情况进行全面检查的基础 上，对检查中发现的管理人制度、破产案件审理程序和府 院联动机制等3个重点难点问题再赴上海、苏州、厦门、重 庆等地开展专项检查。检查期间，全国人大财经委还到最 高人民法院就人民法院实施企业破产法的主要情况开展调 研。整个执法检查涉及面广，重点突出。 （二）创新执法检查方式方法。一是运用法律评估、 大数据分析作为执法检查的辅助手段。在2019年委托国务 院国资委、中国人民银行、最高人民法院开展企业破产法 评估的基础上，今年进一步补充完善了评估报告。委托国 家信息中心对企业破产法实施情况开展大数据分析，为更 加全面真实反映企业破产法实施情况提供了有力支持。二 是执法检查与关联法律分析相结合。在执法检查中我们认 真梳理企业破产法与关联法律法规衔接协调情况，分析研 究与破产程序相关的衍生法律问题，推动关联法律实施有 机衔接、相互协调。三是以执法检查带动和促进修法工作 。按照《全国人大常委会2021年度立法工作计划》，今年 企业破产法修订草案将提请审议。为统筹做好企业破产法 执法检查和修法工作，除将执法修法涉及的重点问题列入 执法检查工作重点外，还就国有企业、民营企业、金融机 构、上市公司的破产问题开展了4个专题调研，委托中国人 民大学、中国政法大学和最高人民法院开展企业破产法与 关联法律法规衔接协调情况、企业破产法律制度完善等相 关专题研究。这些工作与执法检查齐头并进、相互配合 ，为修法奠定坚实的基础。 （三）执法检查工作步步深入。一是开展前期调研。 检查组召开有关部门和企业的调研座谈会，赴北京、陕西 、辽宁、湖南开展前期调研，了解掌握实际情况，确定执 法检查重点。二是开展面上检查。按照执法检查重点，通 过实地检查和委托检查的方式，对12个省（市）企业破产 法的实施情况进行了全面检查。三是开展专项检查。针对 面上检查的重点难点问题，赴4个城市进行了专项检查。四 是开展随机抽查。在执法检查中随机抽取破产企业，深入 一线进行检查，剖析典型案例。整个检查工作环环紧扣、 步步深入。 在执法检查中，国务院国资委和最高人民法院积极配 合，地方人大给予大力支持，执法检查组严格遵守中央八 项规定及其实施细则精神，密切联系全国人大代表，通过 多种方式全面了解法律实施情况。本次执法检查形成了2份 前期调研简报、3份实地检查报告、6份委托检查报告、1份 专项检查报告、4份专题调研报告、3份法律评估报告、1份 大数据分析报告、3份委托研究报告，为向常委会报告有关 情况提供了有力支撑。 二、企业破产法实施取得积极成效 在党中央坚强领导下，各级政府和人民法院深入贯彻 实施企业破产法，建立健全破产法律制度体系，持续提升 破产司法保障能力，推动符合条件的企业依法破产，法律 实施取得了积极成效。从破产案件数量看，2007年至 2020年，全国法院共受理破产案件59604件，审结破产案件 48045件。从时间顺序看，企业破产法实施后的一段时间 ，每年的破产案件数量在3千件左右，党的十八大以来，随 着供给侧结构性改革持续深化，加快建立和完善市场主体 挽救和退出机制，破产案件数量快速上升，2017年至 2020年受理和审结的破产案件分别占到法律实施以来案件 总量的54%和41%。从地域分布看，东部地区破产案件数量 占到全国的近80%，浙江、江苏、广东三省约占60%。从破 产企业类型看，随着国企改革持续推进，国有困难企业完 成集中退出，民营企业破产案件占绝大多数，2020年民营 企业破产案件占案件总量的近90%。大数据分析显示，舆论 普遍肯定企业破产法的实施成效，2020年以来对企业破产 法相关话题的舆论满意度达92%。 （一）开展法律宣传，破产法治意识不断增强。各级 党委、政府和法院高度重视企业破产法的贯彻实施工作 ，大力开展法律宣传工作。一是积极普及破产法治观念。 通过组织专家宣讲、投放公益广告、建立微信、举办知识 竞赛等多种形式，积极传播市场化、法治化破产理念，引 导社会各方面正确认识企业破产，形成破产法治共识，持 续优化企业破产法治环境。二是增强市场主体学法用法能 力。通过发布破产审判白皮书、宣介破产典型案例、开展 破产法治大讲堂、组织专业律师上门服务等方式，推动各 类市场主体学习了解破产法律制度。企业破产法逐步被市 场主体接受和社会认可，困境企业运用破产制度的能力增 强，债务人企业主动申请破产案件的比例上升。三是提高 破产法理论研究水平。企业破产法实施以来，国内高校科 研机构成立了多家破产法研究机构，开展了大量研究工作 ，涌现出一批质量较高的研究成果，对破产司法实践产生 了积极作用。 （二）着力完善相关制度，破产法律体系不断健全。 国务院及其有关部门、最高人民法院和各地区积极开展企 业破产法的配套制度建设。一是完善破产司法制度和司法 政策。最高人民法院出台关于适用企业破产法若干问题规 定的司法解释，制定关于强化破产案件受理、提高破产审 判效率、推动执行案件转入破产程序、落实跨境破产等多 项司法政策，为依法审判破产案件提供依据。二是健全破 产政策。国家发展改革委等部门制定《加快完善市场主体 退出制度改革方案》、《关于推动和保障管理人在破产程 序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等政策文件 ，有力支持了企业破产法的实施。三是地方建立破产配套 制度。各地结合实际，制定与破产相关的地方性法规和各 类政策文件约475件。经过多年努力，以企业破产法为基础 ，相关司法解释和司法政策为重要内容，法规以及规范性 文件为补充，关联法律为支撑的中国特色破产法律制度逐 步建立。 （三）做好统筹协调，破产工作机制不断完善。各级 政府和法院加强统筹协调，在破产案件中密切配合，相关 工作机制有力保障了企业破产法的实施。一是推动经营困 难国企有序退出。2007年以来，国务院国资委推动97家中 央企业下属的804户企业依法完成破产或进入破产程序，采 取破产方式的中央企业占全部 “处僵治困 ”退出企业的 24.3%，有力支持了国有企业深化改革。河北省搭建困难国 有企业破产服务平台，通过集中运作降低破产成本，提高 处置效率。二是因企施策开展破产重整。对符合产业政策 、有市场前景的困难企业，积极运用重整方式帮助企业提 升产业层次、改善公司治理、实现重生发展，促进了供给 侧结构性改革。重庆钢铁、东北特钢、青岛造船等一批大 型企业通过重整实现了扭亏为盈和产业提质升级。三是破 产办理更加便捷。国务院和地方政府将降低破产制度运行 成本作为优化营商环境重要内容，政府相关部门与法院建 立协调机制，共同推动解决破产程序中的启动费用、税收 处置、信用修复、企业注销等问题，助力营商环境持续优 化。在世界银行营商环境测评中，我国办理破产的评价名 次从2013年的第82位提升到2020年的第51位。四是稳妥处 置企业破产带来的风险。各级党委、政府和法院系统全面 贯彻落实防疫抗疫决策部署，落实“六稳”、“六保”工作任务 要求，大力推行参与破产程序的线上渠道，着力发挥破产 制度挽救功能，帮助企业纾困解难，维护产业链供应链稳 定，保障职工合法权益，维护社会大局和谐稳定。 （四）深化实践探索，破产司法程序有效实施。陷入 困境企业通过司法程序实现破产退出，债权债务有序公平 清理，债务风险有效化解，实现了资源要素的优化配置。 法律规定的三种破产程序中，破产清算约占破产案件总量 的90%，重整约10%，和解不到1%。一是充分发挥破产清 算制度作用。企业通过破产清算方式实现退出，防止了债 务风险的进一步累积。据国家发展改革委统计，2016年开 展“僵尸企业”处置工作以来，7000多家长期亏损、扭亏无望 、严重资不抵债的“僵尸企业”实现退出，其中大部分采用破 产清算方式。山西省、陕西省相关部门密切协作，为“僵尸 企业”破产清算开辟绿色通道。二是大力发挥重整制度作用 。对符合重整条件的企业，积极运用重整方式进行挽救。 加强对具有重整价值破产企业的甄别，探索实施“出售式重 整”等新模式，推动一些大型企业风险得到有效化解。福建 省厦门市中级人民法院等积极探索开展预重整工作，推动 庭外重组与庭内重整有序衔接，及时处置债务风险，降低 破产制度性成本。三是推进运用和解制度。积极发挥和解 制度在化解小微企业债务风险方面的优势，上海破产法庭 近两年推动17家进入破产清算的中小企业成功和解，清理 逾44亿元债权债务，盘活约17亿元资产。四是探索建立个 人破产制度。深圳经济特区出台个人破产条例，建立个人 破产配套制度，稳步推进个人破产综合改革试点。浙江省 温州市、台州市，山东省东营市等地开展个人债务清理试 点，挽救因提供担保陷入困境的个人，推动化解企业债务 连带风险。 （五）加强专业建设，破产司法保障能力不断提升。 人民法院通过设立破产法庭、完善破产审判体制、加强专 业化建设、健全管理人制度等举措，提高破产司法保障能 力。一是加强破产审判组织机构建设。全国已设立14个破 产法庭、近100个清算与破产审判庭以及专门的合议庭集中 办理破产案件。浙江省设立的2个破产法庭、21个破产审判 庭以及基层破产专业人民法庭，保障了快速增长的破产司 法需求。二是提高破产审判专业化水平。将优秀员额法官 充实到破产审判队伍中，目前全国共有从事破产审判工作 的员额法官417名。重庆市形成以破产法庭和破产合议庭为 基本架构，共计152人的破产审判专业化队伍。三是推动建 立健全破产管理人制度。28家高级人民法院和284家中级人 民法院编制了管理人名册，共纳入机构管理人5060家、个 人管理人703人，各地共成立了131家管理人协会，管理人 执业能力不断提升。山东省淄博市中级人民法院创新管理 人选任模式，由破产案件各方当事人组成的选任委员会组 织实施。四是借助信息化手段。最高人民法院建立了全国 企业破产重整案件信息平台以及法官和管理人工作平台 ，各地法院大力推行线上的申报审核债权、债权人会议、 处置分配财产、监督管理人账户等工作，提升破产审判效 率。北京破产法庭推动案件全流程线上办理，将破产成本 占破产财产的比例压缩到5.52%。 三、企业破产法实施仍存在突出困难和问题 企业破产法在取得积极成效的同时，实施中也存在破 产意愿不强、破产程序执行薄弱、审理周期较长、府院协 调不落地、配套制度不健全、财产清偿率较低、制度运行 成本偏高等困难和问题，现实中“该破未破”的现象还比较普 遍，对破产方式的运用还不够主动，破产制度的作用还未 充分发挥。 （一）运用破产方式实现市场出清的意愿不强。符合 破产条件的企业并未完全选择破产方式退出，2020年全国 企业注销数量289.9万户，其中因破产原因注销的企业 3908户，占比仅约1‰。一是企业申请破产顾虑多。企业破 产法第2条规定了破产的法定情形，实践中企业符合条件但 是不想破、不敢破的现象比较普遍。有些企业由于治理结 构不健全、经营不规范，担心破产暴露经营问题被追究责 任，有些企业在陷入困境后，继续冒险经营或放任公司亏 损，造成破产申请普遍不及时。北京市法院系统近三年来 受理的破产案件中，63.6%是在企业停止经营三年后提出申 请。二是一些地方政府对企业破产退出有较多顾虑。特别 是对于规模以上企业破产，由于担忧影响当地经济发展和 人员就业，政府态度更加谨慎，造成了一些企业“应破未破 ”，矛盾不断积累。三是一些基层法院受理破产案件的能力 和动力不足。破产审判人才储备总体不足，许多基层法院 缺乏破产审判专业团队，一些法官缺乏办案能力，对受理 破产案件存在畏难情绪。破产案件在审理方式上与一般民 事诉讼案件不同，在考核机制上缺少专门的绩效考核办法 ，也影响了法官审判破产案件的动力。此外，“无产可破”企 业缺乏破产费用。许多破产企业严重资不抵债，一些“僵尸 企业”甚至无产可破，无法支付办理破产的相关费用。虽然 有些地方探索建立了破产费用专项资金，但尚无对资金来 源、管理、使用的统一规定。 （二）破产程序执行存在薄弱环节。一是破产案件程 序启动难。企业破产法第7条、第8条、第10至14条对破产 申请和受理作出了明确规定，但是实践中不受理或受理期 限超过法律规定期限的情况比较普遍。有的地方在法律规 定的基础上增设受理条件，受理与否有时主要依赖法官主 观判断而非法定条件。二是破产案件的审理周期普遍较长 。企业破产法第14条关于通知债权人、第45条关于债权申 报、第79条关于提交重整计划草案、第84条关于召开债权 人会议、第120条关于裁定终结破产程序等，都对破产程序 主要环节的时限作出了规定。但是实践中，破产案件的审 理时间普遍较长，而且因案因地差异很大。一些省份法院 已审结的破产案件平均周期超过500天，有些破产案件审理 时间长达数年，少数破产案件甚至超过十年未能审结。三 是财产保全措施难以解除。企业破产法第19条规定，法院 受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除 ，执行程序中止。有些对债务人财产采取了保全措施的机 关将破产理解为清算程序，拒绝在重整、和解程序中给予 解封，或者将保全措施仅理解为诉讼保全，不适用于公安 、税务、海关等行政机关对财产的查封，对破产财产处置 形成障碍。四是“执转破”等法律程序衔接存在困难。法院的 “执行不能”案件中，大量作为被执行人的企业符合破产立案 标准，但是执行案件移送破产审查的机制不完善，在移送 条件和程序等方面缺乏明确具体的规定，对于被执行企业 是否移送破产审查，各地标准差别很大。 （三）破产管理人制度尚未健全。管理人的业务能力 不足、管理制度不完善，是当前影响破产案件办理质量的 重要因素。一是管理人的能力素质不适应需要。有的管理 人履职过程中漏报、错报企业信息，有的管理人以缺乏办 理能力为由拖延履职，有的管理人未经法院许可擅自支取 报酬，有的管理人频繁更换经办人员或者将业务转包，影 响破产案件的办理。管理人制定重整方案质量参差不齐 ，有些重整方案难以实现促进企业重生发展的目的。二是 管理人名册产生规则不统一。各地法院的管理人名册申请 条件不统一、进入标准不透明，名册内的管理人数量少 ，可供选择范围有限。名册更新普遍不及时，有的地方五 年没有更新。各地对于管理人分级分类的标准差别大，资 质相互不认可，存在地方保护主义，尚未形成全国统一的 管理人市场。三是破产案件的管理人选任方式有待改进。 企业破产法第22条规定了管理人的指定与更换。多数地方 主要通过抽签、摇号方式随机指定管理人，难以保证管理 人的能力水平与破产案件相匹配，特别是一些复杂破产案 件无法有针对性地选择高水平管理人。债权人对于管理人 的选任以及更换缺乏发言权。四是管理人履职缺乏保障。 企业破产法第25条规定了管理人的9项职责，实践中管理人 身份尚未被社会普遍认同，履行财产调查等法定职责存在 障碍。管理人报酬根据债务人最终清偿财产价值的一定比 例分段确定，对于担保财产进行管理处置的费用没有规定 ，办理无产可破案件的收入缺乏保障，管理人履职积极性 不高。五是对管理人的监管有待加强。企业破产法第27条 规定了管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务，第69条规定 了管理人的行为告知义务。司法部门对管理人的监管缺乏 抓手，管理人向人民法院报告工作的制度流于形式，地方 破产管理人协会对会员的管理职责没有统一规定，破产企 业和债权人对管理人违规执业难以制约。大数据分析的调 查反映，2020年因管理人履职发生的纠纷案件同比增长 44.1%，远高于同期破产案件4.7%的增幅。 （四）重整制