关于xx市xx特大暴雨灾害的思考（城市洪 涝风险防控体系构建） 同自然灾害抗争，防灾减灾、抗灾救灾是人类永恒课 题。落实“两个坚持、三个转变”的防灾减灾理念，从减少灾 害损失向减轻灾害风险转变，在防洪减灾领域，要求我们 从灾害预防、灾前准备、灾中应急和灾后恢复各阶段，推 进洪水风险管理的理念和措施。2021年x月xx日，xx市遭遇 历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，遭受重大人员伤 亡和财产损失。针对城市极端暴雨洪涝灾害应对，加强洪 水风险防控是当前的紧迫任务。 1.xx城市暴雨洪涝灾害链 2021年x月xx日，xx市遭遇历史罕见特大暴雨，发生严 重洪涝灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失，暴露出特大 城市在遭遇极端暴雨洪涝侵袭下的脆弱性。主要表现有 ：街道行洪导致行人和车辆被冲淹；xx隧道、地铁五号线 、x大一附院、xx医院，以及大量的地下空间被淹没；xx区 山洪叠加路坝影响，淹没和冲毁村庄及房屋；中小河流沿 线漫溢，xx河镇、xx镇、xx镇等被洪水淹没围困；山丘区 xx水库、xx水库等出现重大险情；重大基础设施南水北调 工程、高铁交通干线、特高压输电线路等受影响和损坏等 。同时导致的大面积停电停水停气、通信中断、交通中断 ，使得救援和灾后恢复困难。 我国共设市xxx座，其中有防洪任务的城市xxx座，占 全国城市的xx%。城市一旦遭遇类似xx的特大暴雨洪涝，严 重的灾害链次生影响也必然出现。如何建立有效的风险防 控体系，实现减轻城市洪涝风险，是迫切需要思考的命题 。 2.洪水风险管理措施和体系建设 思考城市洪涝风险防控体系构建，本文首先阐述洪水 风险管理理念，洪水风险管理的工程措施和非工程措施 ，在灾害防御各阶段，风险管理的具体任务和行动。 洪水风险管理理念 洪水风险可以表示为（洪水）“危险性”Hazard×（承灾 体）“暴露性”Exposure（即人和当前财产）×（承灾体）“脆 弱性”Vulnerability（即缺少抵抗力或者缺少准备）。 从洪水风险的定义可以看出，要降低洪水灾害风险 ，可以考虑：①减少洪水发生的规模和量级；②降低洪水 淹没范围、水深和淹没时间；③减少受洪水影响及淹没区 域的人口和财产；④提高洪水影响承灾体的抗灾能力，降 低脆弱性。开展洪水风险管理需要从这x个方面着力。 洪水风险管理的工程措施和非工程措施 洪水风险管理的措施分为工程措施和非工程措施。流 域防洪工程体系是调控洪水、控制和减轻洪水风险的基石 。统筹流域防洪，一般采用上蓄，下排，中游分滞的工程 体系布局。流域防洪工程主要包括水库、堤防、蓄滞洪区 ，以及河道整治工程、水土保持等措施。城市排水防涝工 程和易涝区域排涝工程也是流域防洪工程体系的组成部分 ，应当纳入流域统筹，有效衔接协调防洪排涝能力。防汛 应急中加高子堤、临时防洪墙/挡板、防汛抢险、紧急抽排 水等也属于工程措施。防洪非工程措施是指通过法令、政 策、行政管理、经济和防洪工程以外的技术等，以减少洪 泛区洪水灾害损失的措施，主要包括防洪法规、洪水预报 、防洪调度、洪水警报、洪泛区管理、河道清障、超标准 洪水防御措施、洪水保险、洪灾救济等。 洪水风险管理时间阶段与任务 洪水风险管理的工程与非工程措施，在执行上按照灾 害预防、灾前准备、灾中应急、灾后恢复x个时间阶段划分 不同的任务。灾害预防阶段主要开展流域防洪工程体系规 划建设和国土开发风险管控等任务；灾前准备包括防汛指 挥体系、防汛责任制体系、预案体系、响应联动机制、抢 险队伍及物资、培训演练等任务；灾中应急包括应急值守 、监测预警、会商研判、调度指挥、抢险救援、转移安置 、灾害救助等任务；灾后恢复包括调查评估和恢复重建。 遭遇重特大洪涝灾害后，需要及时开展调查评估，在恢复 重建中有效衔接灾害预防阶段的任务，即完善流域防洪工 程体系，并提升国土开发风险管控。 自然属性和社会属性都是灾害的本质属性，缺一不成 其为灾害。对于灾害社会属性，应通过加强国土规划和管 理，通过协调相关人群之间的利益关系来协调人与自然的 关系，提高社会对灾害的承受能力。因此本文在灾害预防 阶段列出国土开发风险管控任务，包含防洪区洪水影响评 价，洪水保险和洪水风险意识x方面的措施和任务。 《中华人民共和国防洪法》规定“防洪区是指洪水泛滥 可能淹及的地区，分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。 在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水 对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的 影响作出评价，编制洪水影响评价报告”。在具体执行过程 中，因为我国洪泛区还没有明确的边界，同时很多大江大 河防洪保护区其实也是内部中小河流的洪泛区，因此我国 洪水影响评价制度没有在防洪区内广泛推行。由于防洪保 护区防洪工程标准差异很大，大部分防洪保护区洪涝灾害 风险威胁仍很严重，因此建议洪水影响评价制度要在