“十四五”规划资料（36篇） 目录： （一）综合讲话篇 1、国家发改委规划司前司长谈“十四五”规划 2、在“十四五”规划编制工作专题会议上的讲话 3、在“十四五”规划编制工作调度会上的讲话 4、在机械工业“十四五”规划工作启动会上的讲话 （二）方案规划篇 1、天津市工业和信息化“十四五”规划编制工作方案 2、河源市“十四五”规划编制工作方案 3、关于汕头市“十四五期间交通规划”的若干建议 （三）分析思考篇 1、县区市十四五”规划要点分析 2、关于“十四五”规划的几点思考 3、十四五电力规划的若干思考 4、“十四五”我国天然气行业发展的思考 5、煤电“十四五”: 共识、分歧与挑战 6、“十四五”交流特高压该如何规划建设 7、“十四五”规划编制重要意义与形势分析 （四）前瞻研判篇 1、高校“十四五”规划应考虑的问题 2、从国家“十四五”规划看建筑类央企发展趋势 3、集团型企业十四五规划，怎么看怎么干 4、能源电力十四五规划应考虑的关键问题 5、城投公司“十四五”规划编制方法 6、如何编制好十四五旅游规划：新时代、新趋势、新规划 7、思辨“十四五”电力规划 8、城投公司“十四五”规划编制方法 9、如何用构建型战略的视野做好十四五规划？ 10、将突发事件应急管理纳入“十四五”规划编制 11、工程建筑企业“十四五”战略规划要点 12、地方"十四五"文旅规划编制重点 13、解读 | 关于“十四五”规划的若干重大问题研究 14、关于“十四五”能源与电力规划的八点建议 15、地方"十四五"文旅规划编制方法 16、十四五规划之解构产业园区 17、从国家“十四五”规划看建筑类央企发展趋势 18、对国企实施“十四五”规划时的五大建议 19、国资企业十四五规划前瞻 （五）工作指导篇 1、规划“十四五”，不辨形势、难抓重点 2、“十四五”规划的重点难点、建议、流程及细则 3、“十四五”规划民生篇：内容、主线与热点 4、“十四五”规划编制技术指南 一、合理确定未来增长预期 （一）从供给侧宏观增长模型看趋势 按照新古典增长模型的描述，经济增速是由技术进步增速、资 本投入增速和劳动力投入增速共同决定的。 从我国目前趋势看，我国老龄化程度日益提高，60岁以上人口 占总人口比例已经超过18%，65岁以上人口占总人口比例接近 15%，在上海等超大城市，老龄化程度已经达到30%以上。由于一对 夫妇只生一个孩子的计划生育政策的集中影响，这一比例还在快速 上升。预计到2025年，我国60岁以上人口占总人口的比例将达到 20%以上，65岁以上人口比例将接近18%。 老龄化程度不断提高的直接后果是储蓄率逐渐下降。事实上 ，我国总储蓄率过去几年已经由51%左右下降到了48%左右，虽然与 世界其他国家相比仍属较高之列，但下降速度比较明显。按照国际 货币基金组织的预测，到2025年，中国的总体储蓄率会进一步下降 至40%左右。储蓄资源增速下降，加之资本产出率增速也在下降（白 重恩教授等人的研究表明，我国资本产出率增速由2008年前30年的 年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%），使我国固定资产投资 增速最近几年逐渐下降，由过去较长时的两位数增长下降到6%左右 的个位数增长。从劳动力供给看，老龄化毫无疑问会降低劳动力供 给增速。事实上，过去几年我国劳动年龄人口（15—60岁）平均每 年净减少200万-300万人。劳动力供求关系发生明显变化，使得我国 过去十年劳动力成本年均提高约12%左右，迫使不少劳动密集型加工 制造业退出或转移到劳动成本更低的国家和地区。不仅如此，我国 劳动生产率增速也开始下降，由过去10年年均增长9%左右下降到过 去5年年均增长5%左右。从技术进步率（全要素生产率）增速看，也 存在下降的趋势，清华大学白重恩等人的研究表明，由2008年前 30年的年均6.24%下降为2008年后的年均3.18%。 （二）从供给侧部门模型看趋势 从增长的供给侧部门模型看，GDP是由各部门国内生产增加值 +净出口构成的。各部门增加值的增速及其权重共同决定了GDP的增 速。从不同产业门类变动看，考虑到制造业普遍存在的产能过剩问 题并未真正实现市场出清，制造业传统部门和农业生产增速会比较 稳定甚至有所下降，在制造业众多门类中，过去五年实现两位数以 上年均增速的只有医药制造业、汽车制造业、计算机和通信类电子 产品制造业、废弃资源综合利用和金属制品、机械和设备修理业。 与互联网、大数据等创新应用相关新兴部门或新经济部门增速也相 对较高，甚至超过两位数增速，但由于对同一领域的传统模式具有 替代效应，未必会产生对整体行业增速的实质性提升。服务业表现 出高于制造业和农业的增速，特别是服务业中文化娱乐、信息服务 、体育健康等部门增加值增速超过两位数，增长的收入弹性很高 ，具有持续稳定的扩张性，这与居民消费结构中服务消费比重提高 的升级趋势是一致的。比如，信息传输、软件和信息技术服务业过 去五年的年均增速超过了18%。 （三）从需求侧宏观模型看趋势 经济学教科书描述的宏观模型十分简单，GDP=C+I+（X-M），其 中C为消费，I为投资， X为出口，M为进口。这说明支撑GDP增速的 是所谓“三驾马车”消费、投资和净出口的增速。从目前态势看 ，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去10%以上两位数增长下降 到8%左右的个位数增长；固定资产投资增速也由高点期30%左右的增 速，下降至如今6%左右的增速。由于投资收益总体上趋于下降，市 场投资增速难以出现新动力；净出口因贸易环境和贸易条件恶化 ，面临越来越大的不确定性，总体呈下降趋势，再加上世界经济在 未来几年仍有较大概率出现周期性回落，恐难有大的作为。制造业 景气的逐渐收缩会逐步蔓延至服务领域，从而导致就业增速的进一 步转弱，失业人数可能会有所增加，会使居民对未来的收入预期下 降，并进而使消费变得更加谨慎保守。因此，未来支撑经济增长的 需求动力似乎也在进入弱化的通道。 总体结论：综合上述多重因素、相关约束条件的变动趋势，得 出的基本推论是，未来一段时间我国经济的潜在增长率具有下降趋 势。如果我们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考 虑我国劳动力和资本投入的变动趋势，未来5-10年我国经济潜在增 长率会下降至5%-6%的区间内，这意味着我们需要客观接受在未来 10年，我国经济只能取得6%以下的年均增速。因此，在研究设定 “十四五”增长预期目标时，不妨把5%-6%之间的预期增长区间，作 为分析判断的重要参考。蔡昉教授、白重恩教授、刘陈杰等最近的 研究报告，也大致如此。 国家五年规划预期增长目标的选择是否合理，对各地设定各自 的五年规划预期目标具有重大导向性影响，从过去的经验看，过高 的预期目标一般会使各级地方规划预期目标跟随性加码提高，最终 会导致因整体目标过高在实施过程中采取不必要的刺激性政策，产 生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大等副产品，对此不可 掉以轻心。 二、稳定经济中长期增速的主要出路和举措 既然未来潜在增长率已经落入5%-6%的区间，如何更多向6%左右 靠近，稳定并延长经济增长平台期，是制定新的五年规划时需要认 真考虑的政策和改革重点。从中国目前的基础条件看，我们有较大 空间通过体制机制创新和科技创新，实现更长时间的经济稳定增长 ，并通过更好的创新激励，延缓因要素红利逐步减弱、外部环境更 加恶化导致的降速压力。 （一）以全方位创新为核心深化供给侧结构性改革 供给侧结构性改革是“十三五”规划明确的发展主线，这一任 务不可能在五年内完成历史使命，需要在“十四五”期间继续深入 推进。应该在一下几个领域采取措施，深度发力。 1.努力稳定劳动力供求关系。化解劳动年龄人口减少的主要做 法包括： · 延长退休年龄至65岁，这是很多国家应对人口老龄化、减轻社保支 出压力的通行做法，我国也到了采取类似做法的时候； · 让进城农民工和城市间流动就业人口落户，我国有2.7亿左右的农业 转移人口在各类城市就业，近1亿在城市间流动就业的城镇人口，他 们大多数人没有就业所在地户口，农业转移人口一般在男50岁、女 40岁左右就离开工作岗位回到老家并逐渐退出劳动力队伍，如果能 让这批人获得就业所在地户口，一般能延长劳动年限5-10年，可以 有效增加城市的劳动力供给； · 让体制内退休官员和科技人员更好发挥作用，我国现行制度对退休 官员特别是高级退休官员再就业有严格的限定，不允许他们退休后 被企业等有关机构有偿聘用，这导致很多有很强专业能力和专业经 验积淀的政府精英人才，也包括部分体制内高级科研人才被闲置浪 费。这些措施从反腐角度看似乎有合理性，但制度设计过于粗暴简 单，如果对相关制度进行细化完善，允许他们在符合一定条件下被 企业或相关机构有偿聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加 我国的高素质劳动力供给； · 在一对夫妇可以生两个孩子政策基础上，尽快实施自主生育政策 ，必要时视情况采取措施鼓励年轻人多生育，以扭转人口快速老龄 化带来的国家人口结构失衡问题。 2.提高劳动力素质和质量。应对劳动力数量减少的另一个有效 措施是提高劳动力素质，以质量提高弥补数量不足。这需要强化实 用型技术教育和培训投入，为更多劳动力提供更高质量的免费技术 培训和技术教育，通过更专业的技术培训解决结构性就业难题。应 该给予学校更大的办学自主权，让大学教育能够针对产业发展和结 构调整的需要，有针对性地提供技术员工教育和培训服务，并强化 专业课程设置与市场需求的对接，缓解高校毕业生结构性失业导致 的人才浪费。要全面提倡专业精神，减少教育的功利性，真正培养 个人专业兴趣，形成行行出状元的能人文化，提高各领域专业人员 、技术工人的社会待遇和认可度，提高新型职业农民的社会认可度 ，使不同专业技术岗位的专家和工人都能成为更受尊敬和尊重的职 业人士。 3.强化全方位科学技术创新。以研发投入规模和专利申请数量 看，我国算得上一个研发大国，我国也是一个产业体系门类齐全的 大国，但从质量和核心竞争力来说还远不是强国。从创新效果看 ，我国虽然专利数量虽然名列前茅，但科技成果转化率大致只有 10%左右，远远低于发达国家40%左右的平均水平。从产业体系看 ，我们很多产品和服务在品质上不能满足消费者消费升级和消费多 样性、精细化的需求，很多领域不具备与海外先进技术、产品和服 务竞争的能力，一些高端产品和核心技术还完全不能自主研发并生 产，必须高度依赖进口。在自由贸易环境下，通过互通有无和比较 优势形成全球产业分工体系和产业链，这原本不是问题，况且我国 还属于贸易顺差国。但不幸的是，我国还面临以美国为首的西方国 家出于国家安全保障、意识形态差异、制度体制差异、获得竞争优 势等为借口的高技术封锁和禁运，且这一和平时期不应该出现的美 国主导的技术禁运还在进一步强化。在外部压力遏制下，任何对全 球化产业链和技术链抱有期待和幻想的技术和产业政策政治上都不 容易被接受。我们还不得不在关键领域继续采取以进口替代为目标 的产业政策，加强核心技术和产品的国内研发和进口替代，以摆脱 对进口产品和技术的严重依赖。鉴于科技创新和创新驱动发展是供 给侧结构性改革的重中之重，需要进一步完善创新激励体系，强化 政府对基础研究的支持力度，鼓励企业更多投入资源用于研究开发 ，加强知识产权保护和知识产权激励，形成更加开放包容的创新环 境。与此同时，我们依然需要加强产业技术研发和创新领域的国际 合作，更好利用国际上最优秀的研发资源，形成更具激励性的产业 技术创新和研发环境，以及推进研发成果商业化的天使投资、创业 投资和股权投资环境。 4.深度推进全面对外开放。过去中国的高速增长得益于对外开 放，未来的发展依然离不开对外开放。但是，今后的外部国际环境 对中国可能会带来诸多挑战，这些新挑战可能要求我们的对外开放 不能仅限于货物与服务市场的扩大开放和准入，可能还涉及体制机 制的与国际接轨。这是因为更开放的中国经济需要中国企业更多参 与国际市场竞争和贸易投资往来，这涉及到跨国间基于规则的公平 竞争和对参与主体法律保护的一致性，这可能会颠覆我们过去一些 传统的习惯思维。比如，我们过去常说制定产业政策是一国主权 ，不容别人说三道四。这一听起来合理的论断在新环境下可能恰恰 是不尊重国际规则的表现，因为一国在使用产业政策工具时，所使 用的政策手段特别是政府补贴等手段，极可能违反世界贸易组织反 补贴协议，使受补贴企业相对于不接受类似补贴的企业形成不公平 的贸易竞争优势。所以，在一个开放环境下，如果尊重国际规则 ，任何一个国家都有权基于国际规则对他国可能扭曲贸易的国内政 策说三道四。因此，从产业政策角度看，出于对国际规则的尊重和 提高政策手段实际成效的考虑，我们需要更好发挥竞争机制对市场 主体的激励作用，而不是简单利用政府补贴予以支持，避免给别国 采取贸易保护措施或反补贴、反倾销措施留下话柄。在服务领域 ，要进一步扩大服务业对外开放，通过国外先进和高品质服务模式 的引进，促进国内服务业市场的高水平竞争，通过竞争尽快提高国 内服务业的服务品质和服务能力。在城市开放发展方面，中国需要 加快沿海城市群和重要都市圈的全方位开放，特别是改善一线城市 和准一线城市的国际化营商环境，以更好吸引国外创新性资源和高 品质企业参与中国城市的发展，培育形成几个真正意义上的国际化 大都市。 5.优化能源结构并强化节能。能源是现代经济增长发动机的燃 料，能源革命和创新对中国的安全发展和可持续发展来说至关重要 。我国是一个能源消费大国，但能源资源的人均自然禀赋明显不足 。目前，我国人均能源消费为3吨标准煤左右，与美国人均11吨标准 煤、俄罗斯13吨标准煤的水平有很大差距，只相当于能源利用效率 最高的日本和德国人均消费水平的一半。随着居民人均收入水平的 提高，消费行为会进一步向发达国家居民消费行为趋同，人均能源 消费水平也会趋同。我们不能向美国和俄罗斯趋同，但即便是向日 本和德国趋同，我国人均能源消费还将提高约1倍，但前提是达到日 本和德国的能效水平。这也意味着中国能源消费总量最终会在现有 基础上翻一番，这将给中国带来能源安全和减排方面的双重挑战和 压力。2018年，中国原油进口46190.1万吨，总金额15881.7 亿人民 币；天然气9039万吨，2551.8亿元，总价值约3000亿美元。石油对 外依存度已经超过70%，天然气对外依存度已经接近45%，而且还在 进一步上升。相对于粮食安全而言，中国的能源安全更具有风险敞 口的特点。解决能源问题和挑战的出路只有两条： · 全方位加大节能力度，特别是在建筑领域和制造领域加大节能力度 ，用更有效的激励机制鼓励各类用能主体加大节能技术开发和推广 应用，进一步提高国家整体能效水平； · 优化能源结构，重点提高清洁能源比重，特别是要加快推动电气化 和电动化，减轻对原油和天然气的持续上升的进口依赖，降低进口 依存度。这是因为我国在风能、太阳能、核能发电方面，还有较大 空间通过技术创新和开发模式创新扩大电力供给能力，这一替代不 仅是绿色低碳的，还具有降低能源对外依存度、提高能源自主安全 保障能力的长远战略意义。 6.深化市场化和法治化改革。这是供给侧结构性改革最核心最 关键最复杂的内容。 · 更好依法保护各类产权特别是私有产权。我国民用经济占比已经大 大超过半壁江山，民营经济对就业、创新的贡献日益显著，都达到 了70%左右。经济发展进入创新驱动阶段后，民营经济和企业家的作 用将变得更加重要，通过加强产权保护和产权激励，可以稳定私营 部门企业家的长期预期，更好激励民营企业和研发人员投入创新、 投资未来，在实体经济并为资本市场造就更多面向未来、创新驱动 、依法经营，更具创新动力和竞争力的百年老店。 · 要创新性化解主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾。我国经 济基础的民营比重还在继续提高，资本市场特别是股票市场发行主 体越来越多是民营企业，但由于主流意识形态是坚定共产主义理想 信念，且人们对主流意识形态共产主义的理解依然是传统的最终要 革资本家的命，这使得部分民营企业家缺乏足够的安全感和对未来 的信心。越来越多民营企业选择海外上市，或在国内上市后变现部 分资产转移出境，是这类担忧的一种表现。过去，执政党创造性提 出过“三个代表”重要思想，在一定程度上化解了部分民营企业家 的顾虑，缓解了主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾，但并 未从根本上化解这个矛盾。对这一结构性矛盾，需要执政党进一步 予以重视并实事求是、创新性地加以探索解决。这是一个十分敏感 但又不容忽视、无法回避的历史性话题，值得立足长远、认真研究 ，找到可行的根本出路，否则我国资本市场的微观基础是不稳固的 ，以资本市场作为资产配置场所的资产安全也是不可靠的。 · 强化统一市场制度建设。扫除妨碍全国统一市场内要素自由流动、 企业公平竞争的任何不合理规定和做法，规范地方政府补贴招商引 资的不合理竞争行为，废除各类地方政府实施的地方保护和区域分 割行为，使我国具备的大国经济统一大市场优势得到更充分发挥。 四是依法行使政府治理和管制，减少政府决策、监管和管制过程中 的不透明性和随意性，减少政府对微观主体市场经营行为的随意干 预，降低制度性交易成本，真正改善基于规则和法治的可预见的政 府监管，促进形成更加便利可靠的营商环境。 （二）如何更有效促进内外需增长 从需求侧提高内外需对增长的贡献度，发力点不见得就在需求 侧，也不在于简单增加消费补贴和扩大政府支出，很多功夫实际上 在供给侧，与供给侧的改革、开放、创新密切相关。 1.基于就业和收入预期稳定的内需扩大。国内需求总体上是就 业和收入的函数。促进国内消费需求稳定增长的根本措施是保持就 业的持续稳定增长，而稳就业的根本措施在于在制度上放水养鱼 ，养活更多的企业。这需要不断改善企业经营环境和创业就业环境 ，特别是城市中小企业和个体工商户的发展环境。在中国，尤其要 注重发挥超大城市和特大城市的规模经济带来的创业和就业效应 ，一些城市试图通过赶人的做法控制城市规模，实际上扼杀的是城 市内生的就业和创业机会。从企业税费负担来看，在前期降低企业 税负基础上，还可以进一步研究降低企业社保和公积金负担，并通 过更多划拨国有资本经营收入增加社会保障资金来源，以更好地通 过稳定就业、优化保障来稳定居民收入预期，减少居民扩大消费需 求的后顾之忧。从长远财税制度建设和财税制度国际竞争角度看 ，应该进一步深化财税体制改革，完善税收结构，改变以间接税为 主的税收结构，逐步向以直接税为主的税收结构过渡，使企业税费 负担具有国际竞争力。为了使降税具有可持续性并不对政府民生支 出形成挤压，需要进一步优化并精简政府支出项目，削减不必要的 政府支出，特别是削减那些锦上添花的政府支出项目、面子工程和 政府自身的行政管理开支，逐步降低预算内经济建设支出比例，提 高民生福利支出的比例，政府要带头勒紧裤带过紧日子。 2.基于深度城市化的城乡融合发展。我国较大的城乡收入和福 利差距、明显的农业与非农产业劳动生产率差距，依然是城市化的 根本动力。从国际国内经验看，城乡居民收入差距小于2倍后，城市 化动力才减弱并趋于稳定。我国目前城乡收入差距还在2.7倍左右 ，落后地区城市人均收入与发达地区城市人均收入的差距更大，城 乡公共服务和社会福利差距还十分明显，这说明我国还远未到逆城 市化的阶段，需要继续消除城市化的体制障碍，为城市化的自然发 展创造条件。以人为核心推进深度城市化本质上属于供给侧改革和 创新的内容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩 大国内需求的积极效应。我国现有统计制度下的城市化水平并不能 真实反映城市化实际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城 市居民。应该采取措施允许2.7亿进城农民工和近1以亿城市间流动 就业的城镇人口自主选择获得就业居住所在地户籍并享受均等化公 共服务。政府相应调整财政支出结构，更多用于进城落户人口的城 市保障房建设和公共服务支出，这有利于稳定预期，扩大消费支出 ，形成政府支出与消费需求持续稳定增长之间的良性循环，对经济 持续增长的效应要强于简单增加基础设施投资支出，对社会结构的 改善和公平正义的维护也具有积极作用。考虑到更多的创业机会和 服务业就业机会都在城市特别是特大城市和超大城市，应该完善城 市社会治理模式，禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散为 名驱赶外地人的错误做法，还城市社会应有的开放包容姿态。这在 经济减速、失业增加时显得格外重要。在深度城市化过程中，要进 一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制 ，使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落 户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好 的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。政府财政转移支付规 模也要与人口流入地的人口流入规模特别是流入人口落户规模相适 应，形成对吸纳转移就业人口落户的正向激励机制。在城市房地产 调控模式方面，要改变目前通过行政管制限购限价的扭曲市场供求 关系和价格信号的不合理做法，通过税收手段调控抑制不合理炒作 行为，使正常的房地产需求得到有效释放。 3.基于城市群和都市圈的区域协调发展格局。我国未来城市化 率将达到80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的 城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和资源环境承载力决定 的。如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，区域协调发展的 大格局就形成了。以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北 老工业基地振兴为主的四大板块区域战略，加上点菜单式的碎片化 区域政策，经过20年左右的实施已经取得阶段性成果，也留下了值 得总结的经验教训。考虑到任何一个板块内部不同省区市之间的较 大差异，延续如此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政 策指导，实际操作性、指导精准性和市场统一性都面临挑战，最后 极有可能沦为不同板块之间争相寻求中央优惠政策的政治借口。我 国作为一个单一制的中央集权国家，区域差距甚至远远大于许多市 场经济国家，这本身就有值得检讨的制度原因。事实上，从他国以 及我国部分地区的经验看，真正有利于促进区域协调发展的恰恰是 市场机制，因为市场机制会允许各类要素自由流动，并产生要素报 酬均等化的趋同效应。而我国最大的不同就是户口制度制约了人口 的自由流动和公共服务的平等配置。因此，区域战略和政策应该基 于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导 而不是逆势而为的干预。因此，应该根据人口流动的趋势，将原有 的以四大板块为主要构架的区域战略和政策，转变为以城市群和都 市圈为空间单元的城市化空间格局优化战略，通过市场要素自由流 动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化 等机制，促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互 协调发展，只有这样才会实现真正有市场效率的区域协调发展格局 ，在要素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的 收敛，而区域人均收入差距的缩小最终会有利于内需的稳定扩大。 从大的城市群格局看，中国最具活力和潜力的城市群主要是粤港澳 大湾区城市群、长三角城市群、环渤海大湾区城市群、成渝城市群 和长江中游城市群。在这些城市群中，只有环渤海大湾区城市群 （京津冀地区、辽宁沿海地区、山东半岛地区）未纳入国家规划视 野。这个行政区经济总量达到18.7万亿元，占全国的21%，值得在 "十四五"时期作为国家战略，像"十三五"时期谋划粤港澳大湾区那 样来予以认真研究、全面谋划。在南北经济发展差距持续加大的背 景下，环渤海大湾区可能是中国北方地区基础条件最好、创新能力 最强、集聚效应最显著、发展潜力最大的地区，这一地区有北京、 天津等超大城市，还有大连、沈阳、青岛、济南、滨海新区等知名 中心城市和新区，以及众多中小城市和小城镇。如果在这一地区结 合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放，将是缩小国内南北发 展差距最值得发力并取得成功的地区，具有缩小区域差距和南北差 距的全局性战略意义。 4.基于宏观审慎的财政货币政策优化。在面临外部环境急剧变 化导致的外部需求剧烈萎缩时，为了避免对经济增长的实质性强烈 冲击，可考虑采取扩张性的宏观经济政策来对冲外部冲击导致的明 显波动。但在考虑货币政策和财政政策组合时，依然需要顾及我国 经济的货币累计发行量偏大、债务杠杆率偏高的隐患，在货币政策 和财政政策组合中让财政政策扮演更积极的主导作用，货币政策主 要是在流动性供给方面保持适度宽松的配合，使债务工具的发行利 率保持在合理较低水平，为地方政府和企业的到期债务置换创造条 件。要避免过于宽松的货币放水导致地方政府、企业、居民杠杆率 的再度攀升。在金融监管和金融工具为实体经济服务方面，一方面 要通过强化监管防范可能出现的系统性和区域性金融风险，另一方 面还要细化优化金融监管举措，为实体经济创新发展、绿色发展提 供更加便利的融资服务，特别是提供有利于降低债务杠杆率的股权 融资服务，为各类股权投资机构的市场化募资和投资运营提供更好 的发展和激励环境。要进一步优化政府支出结构，将更多支出用于 与深度城市化相关的大城市住房保障、城市地铁网络、城市群都市 圈快轨、生态环保设施和公共服务设施，依据区域人口密度完善基 础设施网络规划和建设，减少在偏远地区和人口稀少地区的不合理 基础设施投入和浪费，减少锦上添花类基础设施项目。 5.基于深化开放的出口稳定增长。深度对外开放不仅是对外国 产品、服务和投资的市场准入放开，还包括国内有可能导致贸易和 投资行为扭曲的制度改进并与国际规则接轨，这有利于为企业的全 球化经营营造稳定友好、安全可靠的外部营商环境。通过提高产品 和服务品质扩大出口规模，是企业国际化经营和提高国际竞争力的 努力方向和职责。对政府来说，更重要的是努力为企业营造公平稳 定友好的贸易环境。面对国际环境日趋复杂的新变化，中国必须更 加积极主动地参与国际多边、区域和双边自由贸易和投资体制的建 设，为我国企业参与全球化竞争和经营创造更加稳定可预期的公平 竞争环境。与此同时，还要进一步扩大国内产品和服务市场的对外 开放，进一步降低产品关税、扩大服务业对外资的市场准入，与主 要贸易伙伴之间形成你中有我、我中有你的利益相关格局。要认真 研究主要贸易伙伴对我国贸易和产业政策的重点关切，基于国际规 则做出相应调整和改革，以提高产业政策实效为出发点，避免对我 国产业和贸易政策的“重商主义”指控或不对等开放的指控。有了 稳定的国际贸易环境，出口企业才能更好地专心于产品和服务的竞 争力提升，稳定外部需求对我国经济增长的贡献。 三、结 语 总的来看，“十四五”规划的编制可能会难于以往，正面临改 革开放以来前所未有的复杂国内外环境。 从国内条件看，今后甚至更长一段时期，我国经济呈现潜在增 长率下降趋势，这需要我们不满足于近三年供给侧结构性改革的阶 段性成果，通过深化供给侧结构性改革并与短期宏观调控政策的有 效配合，形成供需两侧更有利的增长支撑。 从国际看，我国经济的开放度和信息化世界的形成，使得我们 即便是专心做好自己的事情，也离不开与国际社会的交流与合作 ，我们需要以更开放的心态努力维护友好稳定的国际政治经济环境 和自由贸易体系。 尽管如此，我们完全有可能通过包括体制机制创新、政策机制 创新、科技创新在内的全方位创新，来更好激发国内微观主体的发 展活力和增长能力，进一步改善资源的市场化配置效率，使经济增 长速度保持更平缓并延续更长的增长平台期。因此，相对于“十三 五”时期的供给侧结构性改革而言，“十四五”供给侧结构性改革的 核心内涵应转变为全方位创新，核心是体制机制创新和科技创新。 如果我们能够通过全方位创新实现上述目标情景，中国就可以用 10年左右的时间，成功跨越中等收入陷阱并稳步迈入高收入国家行 列，国家综合国力、国际竞争力和人民生活质量都会有新的提高 ，并为人类命运共同体的建设做出更加积极的贡献。 编者按 “十四五”时期是地方发展的重要历史性窗口期，也是地方加 快经济社会建设的关键时期，深入研究“十四五”战略机遇期内涵 与特征、“十四五”发展主题主线、基本实现社会主义现代化的阶 段性任务，做深做实前期研究对于编制国民经济和社会发展第十四 个五年规划意义重大。为适应各地政府开展“十四五”规划前期研 究、编制国民经济与社会发展“十四五”规划及各类专项规划、十 四五投资机会研判等需要，发改大讲堂基于十三五规划的经验及团 队对近年来国家大政方针的判断，总结了“十四五”规划的相关指 南，供读者参考！ 01“十四五”规划编制意义 “十四五”规划是我国第14个“五年规划”，“五年规划”是 中国国民经济计划的重要部分，属长期计划，主要是对国家重大建 设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民 经济发展远景规定目标和方向，是中国特色社会主义发展模式的重 要体现，已经成为中国发展的制度优势。 1、社会共同行动纲领：规划广泛听取社会各界意见，是凝聚 社会共识的国家意志表达形式 2、引导资源配置工具：政府可以通过规划引导资源向国家战 略指明的方向配置 3、政府履行职责依据：政府制定并公开履行规划，在这此层 面上规划也是”管“政府的 4、市场行为“第二准则”：通过规划划清空间界限，告诉市 场主体，空间的可为与不可为 02“十四五”规划编制任务 一、研究编制自然资源“十四五”专项规划 聚焦事关全局的重点领域和薄弱环节，研究编制自然资源国家 级专项规划，明确战略意图、重点任务、重大布局和重大工程。 二、提出自然资源“十四五”时期的基本思路 紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家宏伟目标，研究提出自 然资源“十四五”时期的基本思路和发展目标、指导原则、重点任 务、重大举措等内容。 三、编制自然资源“十四五”规划 按照中央“十四五”规划建议，在完成自然资源“十四五”时 期基本思路和重大问题研究的基础上，编制自然资源“十四五”规 划，确定自然资源工作的总体目标、指导原则、重点任务、重大政 策、重大工程项目和重大改革举措，形成落实经济社会发展目标任 务的重要部署，指导未来五年自然资源管理事业改革和发展。 四、开展自然资源重大问题研究 围绕自然资源领域全局性、前瞻性和关键性重大问题，设置研 究专题，组织动员有关方面力量进行深入研究。全面总结“十三五 ”时期发展经验，深刻把握“十四五”时期形势任务，充分借鉴国 外先进做法，对标基本实现社会主义现代化目标（2035年），研究 提出“十四五”时期和到2035年的主要目标、重点任务、重大政策 、重大工程项目和重大改革举措，以及在实现目标过程中可能面临 的重大风险挑战与应对预案。 03“十四五”规划体系构成 国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总 遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展 规划编制。 省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国 家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国“一盘棋 ”，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。 “十四五”规划体系构成 04“十四五”规划编制流程 1、全面调研 开展经济社会的全面系统调研 2、前期研究 开展“十四五”经济社会重大课题研究和专项规划编制 3、确定思路 “十四五”经济社会发展基本思路研究并上报上级单位 4、规划编制 结合国家、上级规划思路及要求，编制“十四五”经济和社会 发展规划纲要 5、规划论证 对“十四五”经济和社会发展规划草案要进行论证 6、规划上报 “十四五”经济和社会发展规划纲要上报人大通过 05“十四五”规划编制遵循细则 指导思想：新时代中国特色社会主义思想 围绕目标：建设社会主义现代化强国 价值理念：坚持以人民为中心的发展思想 发展路径：坚持高质量发展 总布局：“五位一体”总体布局 战略布局：“四个全面”战略布局 规划体系：处理好发展规划与空间规划的关系 编制节奏：同步部署、同步编制专项规划、区域规划和空间规 划 06“十四五”规划的重点与难点 1、社会主义现代化体系 2、“十四五”指标体系 3、区域主题词设定 4、虚实“两个空间”整合 5、“新三驾马车”驱动 6、区域整合融入 7、底线与约束 8、改革攻坚 9、现代化产业体系 10、产业“引擎”培育 11、应对消费升级需求 12、园区新版本 13、空间优化与提升 14、公共服务新需求供给应对 15、新型城镇化与乡村振兴 16、创新提升社会治理能力 17、生态经济升级 18、新基础设施保障 07对“十四五”规划编制的若干建议 “十四五”规划编制工作是一项国家到地方、全局到局部、宏 观与微观等相互结合的系统性工作。我们总结过去“五年规划”经 验，整理地方（区域）“十四五”规划编制重点为： 1、客观全面做好总结评估  对“十三五”执行情况进行全面总 结评估，客观准确把握区域所处发展阶段及特征。 2、重视区域瓶颈问题的解决  致力于打破制约区域发展的瓶颈 ，找准突破发展的切入点、解决核心问题，发挥战略导向作用，确 保高质量发展 3、做好近中远期的目标衔接   既要以五年为主，又应预测 2035年基本实现社会主义现代化的各项目标，以及到本世纪中叶 ，全面建成社会主义现代化强国的战略安排。 4、重视突出区域自身发展特色  寻找区域与其他地区的异同 ，挖掘其发展价值，准确把握其发展特色，并在经济社会发展规划 中突出区域特色 5、重视规划实施的可操作性 既要站在大区域发展中考虑问题 ，对未来发展和环境变化有一定的准备，又要切合区域发展实际 ，稳步推进，实现高质量可持续发展。（供稿：金飒） 天津市工业和信息化“十四五”规划编制工作方案   “十四五”时期（2021-2025年）是“两个一百年”奋 斗目标的历史交汇期，是由全面建成小康社会向基本实现社会主义 现代化迈进的关键时期，也是天津工业爬坡过坎、滚石上山、迈向 全球价值链中高端的重要时期。制定和实施好工业和信息化“十四 五”规划，对于建设全国先进制造研发基地、推进制造业高质量发 展具有十分重要的意义。为做好规划编制工作，根据天津市“十四 五”规划编制工作部署以及工业和信息化部“十四五”规划编制总 体要求，现提出如下安排： 　　一、总体要求 　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻 习近平总书记对天津工作“三个着力”重要要求和一系列重要指示 批示精神，加快落实制造强国、网络强国战略，全面落实市第十一 次党代会以来决策部署，树立世界眼光，对标先进省市，立足我市 实际，系统总结工业和信息化“十三五”发展情况，准确把握新方 位、新形势、新要求，科学谋划、远近结合、统筹考虑，明确提出 “十四五”时期的发展思路、总体目标、主要任务、重要举措，倾 心倾力引育新动能，策划实施一批高水平重大项目，坚决打好产业 基础高级化、产业链现代化攻坚战，着力推进增量转型与存量升级 ，加快建设全国先进制造研发基地，使规划成为践行新发展理念、 推进工业和信息化高质量发展的行动指南。 　　二、基本原则        1．秉持全球视野。密切追踪新一轮科技革命新前沿，准 确把握世界产业变革新趋势，搭建高端平台，凝聚全球要素，深化 对外开放，在合作共赢中深度融入全球产业体系，进一步提升产业 的国际竞争力。 2．贯彻国家战略。把制造业高质量发展作为构建现代化经济 体系的重要一环，全面落实制造强国、网络强国战略，对标国内一 流，实施产业基础再造工程，建设一批标志性、支撑性重大项目 ，突破一批跨行业、跨领域的关键核心技术，形成更强创新力、更 高附加值的产业链。 3．体现区域协同。紧紧抓住京津冀协同发展历史性窗口期 ，着力推进产业协同联动，健全对接机制，完善产业链条，搭建合 作载体，积极承接北京非首都功能疏解，共同培育一批世界级先进 制造业集群，打造京津冀产业协同升级版。 4．突出动能转换。深入贯彻全市新动能引育五年行动计划 ，加快培育新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料等战略性 新兴产业，做强做优航空航天、装备制造、汽车工业、石油化工等 优势产业，引进一批国家级创新平台，打造一批主题突出的产业园 区，为高水平建设全国先进制造研发基地注入新动能。 5．注重规划衔接。全面对接国家制造强国规划纲要和制造业 高质量发展规划，紧密衔接全市“十四五”规划纲要、国土空间总 体规划、工业布局规划，保持规划的系统性、协同性、一致性。加 强政策衔接，推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转 变，提升政策的精准性。 　　三、规划体系 　　（一）重点规划 　　根据市政府部署，结合工作实际，天津市工业和信息化 “十四五”规划总体框架为“1+1+X”，即1个工业总体发展规划 、1个军民融合发展规划、若干个专项规划。 1．工业总体发展规划（1项） 　　天津市制造业高质量发展“十四五”规划（纳入天津市 “十四五”市级专项规划） 2．军民融合发展规划（1项） 　　天津市军民融合发展“十四五”规划（纳入天津市“十四 五”市级专项规划） 3．专项规划（9项） 　　（1）天津市新一代信息技术产业发展“十四五”专项规 划（含软件和信息技术服务业、人工智能产业相关内容） 　　（2）天津市生物医药产业发展“十四五”专项规划 　　（3）天津市新能源产业发展“十四五”专项规划（含新 能源汽车产业相关内容） 　　（4）天津市新材料产业发展“十四五”专项规划 　　（5）天津市高端装备产业发展“十四五”专项规划（含 航空航天产业相关内容） 　　（6）天津市智能制造与工业互联网发展“十四五”专项 规划（含传统产业智能化改造升级相关内容） 　　（7）天津市工业节能与资源综合利用“十四五”规划 　　（8）天津市国防科技工业发展“十四五”规划 　　（9）天津市无线电管理“十四五”规划 　　按照全市“十四五”规划编制工作要求，同步开展工业 “十四五”规划环评工作。 　　（二）重点工作 1．开展课题调研。着眼于“十四五”时期工业和信息化发展 全局性、战略性、前瞻性重大问题，依托专业机构和社会力量，深 入实地了解情况，为规划科学编制提供支撑。 2．形成规划框架。认真学习借鉴先进省市先进经验，充分发 挥高端智库“外脑”优势，把工业和信息化发展的重大问题研究深 、研究透，起草形成“十四五”重点规划的基本框架。 3．完成规划编制。会同相关部门、相关区，组织局相关处室 ，深刻剖析发展形势，深度研究总体目标、主要任务，深入谋划重 大项目、重大政策、重大举措，按照全市“十四五”规划编制统一 部署，完成重点规划的编制工作。 　　四、组织机构 　　成立天津市工业和信息化“十四五”规划编制工作领导小 组，负责规划编制工作的组织领导和统筹推进。组长由市工业和信 息化局党组书记、局长尹继辉同志担任，副组长由相关分管局领导 担任。领导小组下设办公室，办公室设在市工业和信息化局规划发 展处，负责规划编制工作的统筹协调、具体推动工作。重点课题由 市工业和信息化局研究室牵头，会同局相关处室，组织有关单位开 展调查研究。 　　五、进度安排 　　根据全市“十四五”规划编制工作的统一安排，全市工业 和信息化“十四五”规划编制工作时间进度安排如下：  　　（一）启动部署阶段（2019年10月-2020年1月）    1．启动规划课题研究。明确重点研究课题，启动重大课题公 开选聘与委托研究，组织开展调研课题协议委托。 2．启动规划编制工作。启动工业和信息化“十四五”规划编 制工作，同步启动开展工业规划环评。组织开展规划编制公开选聘 和委托研究编制工作。 3．形成规划基本思路。在前期调研基础上，起草完成工业和 信息化“十四五”重点规划基本思路，按要求报送市发展改革委。 　　（二）起草编制阶段（2020年2月-10月） 1．规划初稿起草。局规划发展处牵头，组织各相关处室，依 托专业机构，成立重点规划起草组。2019年底形成重点课题研究报 告初稿。搭建框架思路，2020年3月底前形成规划初稿，呈报规划 领导小组审定。组织开展工业规划环评工作，形成环评报告框架思 路。 2．规划修改完善。开展补充调研，2020年3月底前完成各重 点课题研究报告。对接全市“十四五”规划基本思路，与有关区和 重点企业座谈沟通，组织专家进行评审论证，广泛征求各方意见 ，对规划初稿进行修改完善，2020年6月底形成征求意见稿，报领 导小组审定后，征求有关单位、有关区意见建议；完成工业规划环 评报告初稿。 3．规划衔接修订。落实市委“十四五”规划建议，做好与全 市“十四五”规划纲要、国土空间总体规划、工业布局规划、专项 规划的衔接，对规划文本进一步修改完善，2020年10月底形成送审 稿。修改完善工业规划环评报告，组织开展专家论证，形成规划环 评送审稿。 　　（三）报送审批阶段（2020年11月-2021年1月） 　　全市国民经济和社会发展“十四五”规划纲要通过市人民 代表大会审议后，工业和信息化“十四五”规划要与全市规划纲要 进一步衔接，经规划领导小组审议通过后，报请市主管领导审定。 其中，天津市制造业高质量发展“十四五”规划、天津市军民融合 发展“十四五”规划为市重点专项规划，经市发展改革委提出初审 意见后，报市政府审批；其他专项规划拟由我局印发实施。 　　六、工作保障 1．提高政治站位。要高度重视工业和信息化“十四五”规划 编制工作，与贯彻习近平总书记视察天津重要指示精神紧密结合 ，与落实全市新动能引育五年行动计划紧密结合，统一思想，凝聚 共识，精心谋划，高质量完成编制任务。  2．深入开展调研。要把调研工作作为科学编制规划的重中之 重，围绕制造业高质量发展、战略性新兴产业、智能制造、中小企 业等重要领域，扎实开展调查研究，分析新问题，总结新经验，提 出新对策，为谋划“十四五”发展思路提供有力支撑。 3．强化智力支撑。要坚持开门编规划，充分发挥高端智库、 行业组织等机构“外脑”作用，建立健全专家咨询论证制度，邀请 来津布局的知名企业深度参与，广泛征求意见建议，进一步提升规 划的科学性、合理性和可操作性。 4．突出市区联动。建立市、区两级协同编制机制，创新规划 编制理念和方法。各区也要同步开展专题研究和规划编制工作，组 织精干力量，安排专门人员，依托专业机构，谋划提出“十四五 ”时期工业和信息化发展的思路举措，确保上下联动、有机衔接、 目标一致。 5．把握时间进度。要对照全市“十四五”规划总体安排，把 握节点，做好衔接，高质量完成各项编制任务。2020年3月底形成 初稿，6月底形成征求意见稿，10月底完成报审稿，2021年初审批 后印发实施。 河源市“十四五”规划编制工作方案 “十四五”时期（2021—2025年），是我国由全面建成小康社 会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期。编制实施好市“十 四五”规划，绘就全面建设社会主义现代化新征程第一个五年的全 市发展蓝图，意义重大、影响深远。为确保顺利完成规划编制任务 ，根据党中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划 战略导向作用的意见》、国务院《关于加强国民经济和社会发展规 划编制工作的若干意见》、省政府《广东省“十四五”规划编制工 作方案》，以及国家和省发展改革委的部署，结合我市实际，制定 本工作方案。　　 一、编制任务、程序和时间安排　　 市“十四五”规划体系包括市发展规划(即国民经济和社会发展 规划纲要，以下简称市“十四五”规划纲要)、市级专项规划、区域 规划、国土空间规划以及县（区）规划。编制程序包括前期研究、 文本起草、衔接协调、征求意见、规划论证、审批发布等环节。编 制工作从2019年10月启动，到2021年初完成。具体安排如下:　　 （一）前期重大课题研究。　　 坚持立足当前、谋划长远，加强发展环境分析，深化对市情和 各领域发展阶段、发展水平的认识，围绕事关经济社会发展的长期 性、深层次、战略性重大问题进行深入研究、科学研判，为提出 “十四五”时期发展思路奠定基础。各有关部门要认真完成相关领 域的前期重大课题研究（见附件1-1），撰写研究报告，于2020年 1月底前交市发展改革局。　　 （二）市“十四五”规划纲要。　　 市“十四五”规划纲要是社会主义现代化战略在规划期内的阶 段性部署和安排，是我市经济社会发展的宏伟蓝图和全市人民共同 的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服 务、生态环境保护职能的重要依据，是编制市级专项规划、区域规 划、国土空间规划以及县（区）规划的依据。市“十四五”规划纲 要由市政府组织编制，经市人民代表大会审议批准后，由市政府发 布并组织实施。具体编制工作由市发展改革局牵头，市有关部门分 工负责，分为三个阶段。　　 第一阶段，2019年10月到2020年1月，市发展改革局组织开展调 查研究并结合前期重大课题成果，提出“十四五”规划基本思路。 　　 第二阶段，2020年1月到市委“十四五”规划建议出台前，市发 展改革局组织开展规划纲要框架重大专题研究，研究测算“十四五 ”经济社会发展重要指标，组织各县（区）、各部门研究提出纳入 市“十四五”规划纲要的重点任务、重大工程项目、重大政策、重 大改革举措等，起草形成规划纲要的框架。　　 第三阶段，市委“十四五”规划建议通过后，市发展改革局按 照市委“十四五”规划建议起草“十四五”规划纲要草案，广泛征 求各县（区）、各部门、市人大和市政协有关专门委员会以及人大 代表、政协委员等各方面的意见，组织专家进行深入论证，并与省 “十四五”规划纲要进行衔接，2020年底前报市委、市政府审定。 2021年初，市政府将“十四五”规划纲要草案提请市人民代表大会 审议，并于批准后公开发布。　　 （三）市级专项规划。　　 市级专项规划是以市“十四五”规划纲要特定领域为对象编制 的规划，原则上限定于关系国民经济和社会发展全局且需要政府发 挥作用的市场失灵领域，是指导特定领域发展、布局重大工程项目 、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依 据。市有关部门负责市级专项规划的组织编制，市发展改革局负责 市级专项规划与市“十四五”规划纲要，以及市级专项规划之间的 衔接协调。　　 市级专项规划分为需报市政府批准的专项规划和市各部门自行 编制或批准的专项规划两类，其中报请市政府批准的市级专项规划 包括市级重点专项规划。市级重点专项规划范围限于交通、能源、 水利、信息化等基础设施建设，生态环保、科技、教育、文化、卫 生、社会保障、市场监督管理、应急管理、财政等公共事业和公共 服务，服务业、工业、金融等重大产业发展，以及法律、法规和市 政府要求的其他领域。　　 市级专项规划编制工作分三个阶段。第一阶段，从2019年10月 到2020年1月。各专项规划牵头部门会同参与单位制定编制工作方案 、开展前期研究、起草规划草案的基本思路。第二阶段，2020年1月 到6月底前。各专项规划编制单位完成规划初稿，并报市发展改革局 与市“十四五”规划纲要进行衔接。第三阶段，2021年3月底前。各 专项规划征求各县（区）和市相关部门意见，经过专家论证和衔接 协调后，形成送审稿，并经市发展改革局审核后，由规划编制牵头 部门联合市发展改革局上报市政府批准，并以市政府名义印发实施 。　　 （四）市级区域规划。　　 市级区域规划是以市“十四五”规划纲要确定的重点地区、跨 行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域以及承担重大战略任务 的特定区域和综合功能平台为对象编制的规划，是指导全市特定区 域发展和制定相关政策的重要依据。市级区域规划由市发展改革局 牵头、有关县（区）和市相关部门配合编制，与市“十四五”规划 纲要衔接后，于2021年3月底前形成送审稿，上报市政府批准实施。 　　 （五）市级国土空间规划。　　 市级国土空间总体规划，是落实国家和省级国土空间总体规划 要求，对市域内国土空间开发保护的具体安排，是实施国土空间用 途管制和生态修复的重要依据。市级国土空间总体规划编制，要按 照市委、市政府的工作部署要求，将主体功能区规划、土地利用规 划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，科学统筹生 态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、 城镇开发边界等空间管制边界，形成国土空间规划 “一张图”。市 级国土空间总体规划由市政府组织编制，与市“十四五”规划纲要 衔接后，按程序报批。　　（六）县（区）“十四五”规划。　　 各县（区）要从自身实际出发，按照市“十四五”规划工作具体要 求、工作安排，制定“十四五”规划编制工作方案，深入研究本地 区发展思路、目标指标和各项重点任务，使规划突出地方特色，因 地制宜指导发展。县（区）“十四五”规划包括县（区）“十四五 ”规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划。县（区）“十 四五”规划纲要由县（区）组织编制，并由县（区）发展改革部门 会同有关部门负责起草，由县（区）发布；其中，县（区）“十四 五”规划纲要报市发展改革局衔接后，由同级人民代表大会审议批 准，并报送市发展改革局备案。各县（区）“十四五”规划纲要要 与市“十四五”规划纲要以及市级专项规划、区域规划、国土空间 规划衔接协调，还要与相邻县（区）的规划做好衔接。各县（区 ）“十四五”规划的编制进度，应尽可能与市的编制进度同步。 二、工作要求　　 （一）提高政治站位，坚决贯彻落实党中央、省委和市委的决 策部署。　　编制“十四五”规划，是在以习近平同志为核心的党 中央集中统一领导下对未来五年发展的系统谋划。各县（区）、各 部门要高度重视、提高站位，加强领导、密切合作，在“十四五 ”规划编制工作中树牢“四个意识”，增强“四个自信”，做到 “两个维护”，不折不扣贯彻落实好国家和省的决策部署，全面贯 彻市委、市政府工作安排，描绘社会主义现代化建设的宏伟蓝图。 　　 （二）深化前期研究，提高规划科学性。　　加强调研、深入 一线，掌握第一手资料。潜心研究、深度思考，形成一些总体性、 趋势性判断，找准事关全局和长远发展的重大矛盾和问题，把问题 研究深、研究透，提出切实可行的举措。在摸清底数和未来需求的 基础上，统筹平衡劳动力、资金、土地、能源、财政等重要资源要 素，科学设置目标指标，合理确定重大任务举措。充分发挥专业研 究力量，使规划内容符合基本规律和总体发展趋势。　　 （三）加强衔接协调，形成整体合力。　　各类规划要同步部 署、同步研究、同步编制，加强规划间的衔接协调，形成规划合力 。做好市“十四五”规划纲要与省“十四五”规划纲要的衔接，既 要细化落实省“十四五”规划纲要中的要求，又要争取将市的重大 事项和重大项目纳入省“十四五”规划纲要。加强各类规划与全域 全面融入粤港澳大湾区建设、构建“一核一带一区”区域协调发展 新格局、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区等政策文件的 衔接配合，进一步强化重点领域、重点任务在全市工作全局中的战 略引领作用。加强市级专项规划、区域规划、国土空间规划和市 “十四五”规划纲要的衔接协调，市级专项规划、区域规划要细化 落实市“十四五”规划纲要在特定领域、区域提出的战略任务，市 级国土空间规划要细化落实市“十四五”规划纲要提出的国土空间 开发保护要求。　　 （四）规范规划程序，扩大规划编制的民主参与。　　以规范 化、民主化的程序编制规划，把起草、衔接、论证、审批、发布等 程序制度化，明确编制进度安排。坚持开门编规划，最大限度集中 全社会智慧，使规划编制过程成为汇聚民智、协调利益、形成共识 的过程。充分借助外脑，发挥好发展规划专家委员会、科研机构和 智库作用，开展跨学科、跨领域的研究。扩大民主参与，充分借助 现代信息平台问需于民、问计于民，着力解决群众最关心、最急迫 、最困难的问题，重视向企业、基层一线学习经验、听取意见，从 实践中寻找破解发展难题的务实举措。　　 （五）统筹规划管理，完善规划编制目录清单和备案制度。　 　报请市政府批准的市级专项规划、区域规划，由市发展改革局会 同市有关部门统筹协调后制定编制目录清单，报市政府批准实施 ；报请市政府批准的市级国土空间规划，由市自然资源局会同市发 展改革局制定编制目录清单，报市政府批准实施；根据形势变化需 要报请市政府批准且未列入目录清单的专项规划、区域规划、国土 空间规划应请示市政府同意后，增补列入目录清单。市政府各部门 自行编制或批准的专项规划，须在启动编制前报市发展改革局备案 ，并在印发实施后将规划文本报市发展改革局备案。除市委、市政 府有明确要求外，未列入目录清单、备案的规划，原则上不得编制 或批准实施。属市各部门日常工作或任务实施期限少于3年的，原则 上不编制规划。　　 三、保障措施　　 （一）加强组织领导。　　市政府成立编制工作领导小组。林 涛市长任组长，黎意勇常务副市长任副组长，小组成员由市有关单 位领导组成，统筹指导“十四五”规划编制工作，决定重大事项。 领导小组办公室设在市发展改革局，具体负责领导小组的日常工作 。各县（区）、各有关部门要加强“十四五”规划编制工作的组织 领导，制定规划编制工作方案，明确工作任务和责任人，科学有序 地推进规划编制工作。　　 （二）组建编制队伍。　　市发展改革局牵头成立“十四五 ”规划编制工作专班，负责市“十四五”规划基本思路、“十四五 ”规划纲要草案的起草工作。市有关部门密切配合开展市“十四五 ”规划编制工作。　　 （三）落实经费保障。　　编制市“十四五”规划纲要和市级 专项规划、区域规划、国土空间规划所需经费，以及前期重大课题 研究经费，由市财政予以保障。各县（区）编制规划所需经费，由 同级财政部门列入本级财政预算。 关于汕头市“十四五期间交通规划”的若干建议 绪言 如果说“十三五”期间，是汕头的落实发展年，那么“十四五 ”将是汕头的提升夯实年。十三五期间，汕头的高速公路呈现了一 个“环绕城区”的形势，以汕头为中心的高速公路网向外辐射，形 成了汕潮揭城市群通达各城镇1小时通勤圈。而汕头的港口、铁路规 划建设仍处于落后状态。本次建议重点围绕拓展汕头港辐射范围、 提升汕头铁路客运通达能力为主题，加强高快速路对接，夯实汕头 作为全国性交通枢纽城市以及省域副中心城市，做出若干建议。 汕头市行政地图 铁路客运方面 01 主题：力争新建汕头至漳州高铁在澄海至饶平南部交接处新设“新 潮汕高铁中心站” 基本情况 新建汕头至漳州高铁南起广东省汕头市汕头站，途径汕头市龙 湖区、澄海区、潮州市，北至福建省漳州市，其中广东段约60公里 。汕漳高铁沿海高速新通道重要组成部分，本项目的建设是加快珠 三角与海西两大经济区交流，构建沿海经济带，是深入实施“21世 纪海上丝绸之路”的重要支撑。 存在问题 目前，汕漳高铁已经进入初测以及工可的前期阶段。而潮汕地 区东北部地区公共交通客运系统相对比较落后。为了积极响应广东 省委省政府提出的构建“一核一带一区”发展新格局，建设汕头省 域副中心城市，打造沿海重要发展极的重要指示。改善澄海东北部 、潮州铁铺凤泉湖高新区以及南澳县城、饶平县城的对外出行以及 旅游资源推动发展，理应积极争取新建汕头至漳州高铁在澄海至饶 平交界处新设潮汕高铁中心站，助推汕头打造全国性交通枢纽，潮 州打造沿海经济带精品城市。 对应策略 在澄海饶平交界处新设高铁潮汕中心站，此处是潮州市湘桥区 铁铺镇、饶平县城西南侧、澄海东北区、南澳县的中心地带，交通 集散辐射最有利。未来通过新建梅汕高速公路第二通道以及澄饶新 通道、海山镇至南澳县大桥能够构建起广东沿海经济带拓林湾区、 汕头湾区、惠来湾区，形成湾与带串联一起的城市新空间。另外 ，此处区域旅游景点众多，是粤东樟林古港的发源地、广东沿海滨 海公路的重要组成部分，各旅游景点均可以在30-40分钟内通达。 此处区域国省级经济发展平台的众多，国家级汕头市华侨试验区、 省级潮州新新区饶平南部新城、澄海区六合新城、南澳县旅游岛等 ，能够起到高铁经济与各新区发展平台的互联互动，达到“枢纽新 城”与经济平台的开发运营与招商引资。此处交通路网发达，有沈 海高速、大潮高速、潮汕环线高速公路、梅汕第二高速公路、澄饶 新通道、海山镇至南澳县大桥。此处设站能满足到梅州市、汕头市 澄海东北部、南澳县、潮州市铁铺镇、饶平县西南部的对外交通出 行，吸引省外旅客集散，作为广东滨海旅游的一个综合性集散枢纽 ，广东对台文旅、商贸合作的桥头堡，打造海峡西岸城市群的新名 片、新地标。 02 主题：积极筹划汕昆运输大通道，力争广州/深圳至河源高铁延伸至 汕头 基本情况 新建河源至汕头高铁始于赣深铁路既有河源东站，即河源市江 东新区临江镇高望村迎客大道南侧，途径河源市紫金县、梅州市五 华县、揭阳市揭西县，经普宁市终至汕头市濠江区滨海街道沿海高 铁汕头南站，项目接轨广汕高铁汕头站，线路全长约240km。项目 远期规划向西北延伸至韶关乃至桂林—昆明，逐步形成国家综合交 通运输体系“十三五”规划中汕头至昆明通道。 存在问题 汕头北上客运通道等级有限。目前，汕头北上通道仅有广梅汕 铁路普铁，该线是单线铁路，客运技术标准较低。规划中的客运通 道瑞梅汕铁路是由广梅汕铁路增建二线以及厦深铁路联络线、梅州 至潮汕客专、梅州至瑞金普通铁路、龙川至龙岩铁路组成。其中 ，广梅汕铁路增建二线以及厦深铁路联络线设计时速为 120 公里每 小时，又是汕头港向北腹地的主要货运通道、赣南、粤东北南下的 客运通道，而瑞金至梅州又是设计时速160公里的单线铁路，不能 满足汕头地区向北客运的长期需求，因此需要对汕头向北客运通道 寻求更便捷、快速，更合适汕头城市规划建设、经济社会发展、辐 射赣南、粤东北的新通道。 对应策略 积极筹划广州/深圳至河源高铁延伸至汕头，并科学有序推进项 目向西北延伸至韶关乃至桂林、昆明，形成国家规划的综合运输大 通道“汕昆通道”，逐步形成汕头地区乃至粤东沿海“向北腹地、 往西延伸”的铁路新通道。项目是围绕省委省政府提出的“一核一 带一区”发展规划，加强沿海经济带与北部山区生态发展区联动和 广州至河源高铁、深圳至河源高铁对接形成通往广州、深圳第二通 道，加快构建连接粤港澳大湾区、贯通沿海经济带和生态发展区的 高快速大通道，全面支持深圳建设中国特色社会主义示范区。通过 对接赣州至深圳高铁，打通汕头乃至潮汕西部地区北上高铁新通道 ，实现粤赣两省革命老区对外联系，发挥红色旅游资源，带动沿线 城市经济旅游快速发展，形成粤赣内陆与广东沿海经济带的快速客 运通道，促进经济与生态文明发展的需求。远期考虑将该项目延伸 至韶关市、桂林乃至昆明，秉持“绿水青山就是金山银”的区域发 展新格局，丰富广东沿海经济带发展观念和保护粤北地区、桂林乃 至昆明生态之间的可持续发展旅游经济绿色走廊，坚持人类的交通 出行与自然和谐共生的理念。 03 主题：加快规划建设汕头城市轨道交通 基本情况 汕头城市轨道交通的建设，有利于缓解汕头城市的交通压力 ，提升城市出行率、对外形象，促进城市绿色出行、可持续发展、 打造全国性交通枢纽城市、省域副中心城市具有重大的意义。根据 《汕头市城市总体规划（2002-2020年）》（2017年修订）》，汕 头市城市城市轨道交通首期工程共规划了三条，一号线西起汕头大 学，东至汕头站；二号线北起澄海北，南至时代广场；三号线西起 汕头站，东至莱芜围，项目已于2017年5月底上报省发改委审批 ，8月中旬省发改委组织初审，12月15日省环保厅批复环评报告。 存在问题 2018年7月，国务院办公厅对外发布了《关于进一步加强城市轨 道交通规划建设管理的意见》( 国办发[2018]52号)，提高了城市轨 道交通建设规划审批门槛。文件明确“申报建设轻轨的城市一般公 共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上 ，市区常住人口在150万人以上。”对照国办发[2018] 52号文，汕 头市2018年一般公共财政预算收入为131.52亿元，无法满足报批条 件。为此，市交通局会同市发改局多次向省发改委汇报，恳请支持 。2018年9月中旬，省发改委相关领导带队到国家发改委沟通汇报 我市轨道交通近期建设规划报批事宜。根据国家发改委意见，市交 通局已补充完善了相关材料并提交省发改委。 对应策略 2021年汕头亚青会在即，举办亚青会是提高汕头城市形象和推 动汕头社会经济发展的有效途径。城市轨道交通出行绿色环保、便 捷舒适，是城市举办大型体育盛会不可缺乏的交通工具之一。凡是 举办过或即将要举办洲际运动会的其他城市，例如广州、杭州、南 京配套地铁，三亚也配套有轨电车，而唯独汕头缺乏配套城市轨道 交通。为了向国际社会展现汕头举办亚青会的信心与能力，请市有 关职能单位继续向国家发改委争取协商，提前开建汕头站至亚青会 场馆轨道交通，作为第三届亚洲青年运动会的公共交通配套设施 ，向世界证明中国好形象、传播汕头正能量以及城市综合能力。 “十四五”规划即国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要 ，起止时间2021-2025年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征 程的第一个五年规划。“十四五”时期是“两个一百年”的历史交 汇期，这个时间正值中华民族发展之路的重要性拐点，中国正处于 从旧常态跃迁到新常态，从高速增长向高质量发展转型的攻坚期。 《“十四五”文化旅游发展规划》更是文化和旅游部组建以来的第 一个五年规划，对我国文化业和旅游业的发展都具有十分重要的意 义。 新趋势提出新需求 () 2018“”5G“”“”“” () “” () “”“” () “”5G“” () ()“” “”“” () “” “”“”“”“”“” () “” “”20182019“” () “” “”“”“”“”“” ()“” “”“” () “” “”  “” () “”“” ()“” “”  “” () 5G5GVR/ARAI4KVR“” “”“” () “” “”  “” “” “” ()IP IPIPIPIPIPIP “”  “”“” 即将到来的2020年既是“十三五”收官之年，也是“十 四五”的规划之年。“十三五”电力规划制定的发展目标大都 可实现，风电和光伏大幅超预期增长，但是抽水蓄能、气电装 机不达预期，煤电灵活性改造进展缓慢。同时，电力工业发展 的新问题不断暴露与激化，“短时缺电力、全年富电量”，煤 电行业大幅亏损，系统灵活性不足与新能源消纳受限等等，都 是电力行业结构性矛盾长期积累的体现。“十四五”是电力低 碳发展的战略“窗口期”，而电力供需形势变化、能源革命目 标、环保政策加码、电力市场化改革、巴黎协定温控目标等多 重因素使得电力发展“内外交困”，与以往“按需定供”的简 单总量平衡规划相比，“十四五”电力规划须有新的内涵与定 位，同时将更具有挑战性。 1立足长远，明确“十四五”电力规划的价值观与方法论。 电力工业是国民经济发展的支柱性产业，关乎国计民生。 在目前稳增长和调结构并行的经济转轨期，为更好地服务于国 家发展战略，“十四五”电力发展应坚持“安全为基础，绿色 和经济为约束”的价值观，以“四个能源革命”为方法论，发 挥好向“两个一百年”目标奋进的“窗口期”作用，根据 2030/2035中期目标、2050年长期电力低碳转型目标倒推近期 电力规划目标，以保障满足人民对更好生活要求的高质量、绿 色低碳电力服务为导向，避免电力发展的高碳路径锁定。 2目标明确，“十四五”电力规划要区分预期性、约束性和引导 性指标。 “十四五”电力规划的目标体系可分为预期性、约束性和 引导性指标。预期性指标是经科学研判、预期会达到的发展目 标，主要依靠市场主体的自主行为来实现。约束性指标，就是 在预期性指标基础上，强化了必须履行的职责，是必须实现、 必须完成的指标。引导性指标，就是指在一定要求之下，可以 根据标准定位和市场需求的具体情况灵活选用，并需要政策推 动鼓励和市场机制引导的指标。“十四五”期间，建议设立的 预期性指标包括全社会用电量、分类清洁可再生装机容量、电 气化水平等；按照绿色低碳的发展要求，约束性指标应包括电 力供应可靠性、煤电供电煤耗、非化石能源发电占比、电力行 业度电碳排放绩效、弃风弃光率等；引导性指标包括需求响应 规模、煤电灵活性改造规模、可再生能源平价上网时间、分布 式能源利用规模、接入电力系统的储能规模、电能替代规模等 。预期性指标为规划指引，约束性指标为规划保障，引导性指 标为规划添力，三者层次分明，共同构成“十四五”电力规划 的目标体系。 3多维约束，明确“十四五”电力规划的边界条件。 边界条件可以理解为“要实现目标必须满足的最低条件限 制”，也就是基本原则。电力发展的边界条件包括安全可靠、 低碳减排、经济适用等，这些边界条件所对应的可量化指标分 别为满足最大负荷水平与系统备用率、电力碳排放强度、污染 物排放总量、发电成本、电力供应成本。 首先，规划上不应以100%最大负荷为负荷平衡条件 ，95%更为经济、科学。我国经济基本完成工业化进程、三产 居民用电负荷成为新增负荷主体、叠加极端气象因素，用电负 荷特性持续恶化，峰谷差拉大、尖峰负荷短而高，如果继续单 纯依靠增加电源来满足100%的负荷需求要付出极大的代价 ；而从满足资源充裕度要求来看，需求响应无需前期高昂的建 设成本，是更为经济的选择。与此同时，按照最大负荷计算的 系统备用率也可相应下调。 其次，低碳减排是应对全球气候变化必须采取的行动，而 电力行业是重中之重。我国以煤电为主的电力结构碳排放强度 很高，但未来提高发电效率、降低煤耗的技术减排潜力不大 ，发展非化石能源以及碳捕获封存将是电力减排的主要方式。 为实现2050年全球两度温控和2030年碳排放达峰目标，有必 要设定电力行业的碳减排路线图。 同时，发电资源的经济性不应再停留在度电成本层面，而 应从系统角度出发来衡量各类电源的价值，厘清电价的“权责 关系”，用经济激励手段来引导各类电源有序发展。 再有，“十四五”电力规划必须具备峰值意识，提出明确 的涵盖电力行业尤其是与煤电相关的峰值目标，例如电煤消费 峰值总量/时间、煤电发电量（装机）峰值总量/时间、电力碳 排放峰值总量/时间（须在2030年之前）。以峰值目标为重要 节点，加快电力低碳转型进程。 最后，须明确“十四五”电力规划边界条件的逻辑关系 ，以安全可靠为首要目标，权衡低碳减排和经济适用原则，不 能片面追求低电价而放缓新能源发展（如大部分发展中国家 ），也不能因重视新能源而抬高电价（如德国），做好经济成 本与环境效益的平衡，从而划定电力规划“三角形”的可行解 范围，并以宏观能源经济目标为依据，设定具体的电力目标指 引。 4综合优化，“十四五”电力规划应着力解决复杂的系统问题。 “十四五”电力发展形势较以往规划期有很大不同。以往 规划期是按照“以需定供”的模式来设定发展目标，以应对全 国电力电量供应不足的主要矛盾，主体思路是加快部署电源装 机和完善输电网络，这符合当时发展阶段的特征要求。但新时 期的电力矛盾不再是单一的供需失衡，而是整个电力系统的结 构性矛盾，集中表现为产能总体过剩与区域尖峰负荷供应不足 并存、灵活性资源不足掣肘新能源发展、煤电行业亏损与中长 期搁浅风险加剧，等等。单纯依靠增加电源装机已无法解决新 时期的问题，反而会加重结构性矛盾。“十四五”电力发展面 临的系统性问题是低碳转型目标下如何进一步优化电力结构来 安全可靠地满足新型用电需求及市场利益分配问题。具体来讲 ，如何满足高比例新能源消纳和负荷特性恶化对系统灵活性的 需求，如何调节煤电和新能源的博弈关系，如何疏导电力成本 与电价机制的矛盾，如何推动煤电功能定位调整等等，这些问 题应从更宏观的视角来考量。“十四五”电力规划不能一味 “贪多求大”，要以拟解决的关键系统问题为切入点，从系统 优化角度实现供需互动，侧重市场引导，推动发展与防范风险 并举。 5主体内容，“十四五”电力规划明确各类电力资源的系统定位 。 “十四五”电力规划应减少规划层次，多规合一，淡化总 量平衡，突出重大问题和政策引导。 首要问题是各类电源的发展定位。目前较为共识的观点认 为，煤电要从电量型电源向电力电量型电源转变，一定时期内 保持主体能源地位；为加速低碳转型，新能源要从补充替代电 源发展成为主体能源之一，水电和核电要持续稳步开发；重视 储能和需求响应，强化供需耦合，改变电力系统形态；跨区输 电是实现东西部能源互补的关键。其次是电源布局问题，煤电 逐渐向中西部迁移，水电未来的开发重心放在西南地区，核电 在沿海地区和适宜的内陆选址布局，新能源在三北富集区集中 开发和在中东部地区分布式开发并举开发。非常重要的是 ，“十四五”规划不应再是各电源品种简单叠加的“拼盘式 ”规划，而是各类电源定位明确、功能互补；不应再是单纯的 电源规划，而是立足综合资源规划，源网荷储用有机衔接的规 划；也不应再是电力行业利益主张的规划，而是电力行业发展 （集中式电源开发+大电网）与区域和地方经济社会发展深度 融合的规划，为国家重大区域发展战略落地提供新动能，为分 布式可再生能源发展留足空间，保持弹性互动。 面向更为长远的发展目标，“十四五”电力规划有必要出 台政策引导电力技术产业进步。其一、高度重视节能优先战略 ，强化能耗管理，推进“两个替代”政策和分布式能源发展 ，减少散烧煤，提高电气化水平和能源自主性。其二、新能源 还将大规模增长，需要继续出台补贴之外的支持性政策保障可 再生能源系统平价前的“最后一公里”。其三、灵活性资源配 置，依靠辅助服务价格机制加快煤电定位转型、CCGT建设和 储能部署，消弭电源侧新能源波动和需求侧负荷波动的“两极 ”叠加对电力系统安全的影响。其四、核能开发按照“安全、 创新、开放、市场导向”的原则，发挥规模建设的效益优势 ，缩减整体建设成本，构建可把控的核能燃料产业链，做好核 燃料循环工作。其五、完善跨区输电和区域输配电网建设，疏 通区域电力资源流通的载能通道，实现不同资源条件和负荷特 性的地域间跨时区净负荷时序互补。最后、鼓励电力新业态发 展，例如综合能源服务、能源互联网、泛在物联网等，着力打 造多能互补、能源与数字化深度融合，加速电力低碳转型进程 。 6机制建设，“十四五”电力规划的实施要依靠“市场激励+行 政监管”。 单纯依靠行政手段推动电力工业快速发展的时期已经过去 ，现阶段及以后应借助市场规则来推动电力高效发展，深化电 力市场化改革。从我国火电灵活性改造工作进程缓慢可以看出 ，尽管“十三五”电力规划明确制定了气电、抽水蓄能、煤电 灵活性改造的目标以提升系统灵活性，但市场机制发轫不足使 得这些目标均无法实现。国外电力市场建设的成功经验表明 ，采用“经济激励+行政监管”的市场化模式对电力资源的配 置效率更高，更为符合电力工业发展到一定水平后的新阶段要 求。电力发展新形势下，我国也应侧重依靠市场手段引导电力 发展，将电力市场体制机制建设纳入到“十四五”电力规划中 ，在政策目标的顶层设计框架下，培育现货市场、辅助服务市 场和容量市场，将电量和电力的价值加以区分，通过合理的市 场价格变化来释放投资信号，引导电源装机、灵活性改造、储 能建设、需求响应等，做到电力市场竞争和电力基础设施建设 “软硬兼施”。因此，“十四五”电力规划既要明确一组关键 指标来“总揽”未来五年电力行业的发展目标，还要“刻画 ”出政策路线图来“勾勒”体制机制改革方向、明确改革成效 ，始终以“问题导向”和“目标导向”为准绳，用顺畅的体制 机制为动力驱动电力行业低碳转型。 市场并不是“万能钥匙”，在市场建设初期可能会出现运 行效果和设计初衷有较大偏差的情况，这是新机制探索过程中 必须考虑的问题。“十四五”电力规划应建立“需求场景+资 源配置+市场机制+政策保障”模式，构建灵活柔性的规划目标 执行方式，约束性指标应有可执行的落地机制，预先设定调控 程序，预留目标调整空间；而预期性、引导性指标则主要通过 机制建设，发挥市场的决定性作用，建立合适的激励机制由市 场力量来决定如何发展。 “十四五”电力规划要从当前电力系统的基本面出发，明 确电力规划的主体思想和理念——“安全为首要命题，清洁和 经济为双重约束”，以关键问题为切入点，侧重市场引导手段 ，充分发挥好面向长远转型目标的战略“窗口期”的过渡作用 。  2019年下半年以来，政府和各类国有企业把“十四五”规划文 本编制都提上了重要工作日程。如何编制高质量的“十四五”规划 ，各规划编制单位都在积极探索。今年，我国经济进入了高质量发 展的新阶段，各地区机遇与挑战并存，发展的压力和挑战比以往任 何时候更加复杂多变。国际环境、国内经济形势总体向好，但是稳 中有变。各种问题和矛盾聚集，经济转型的阵痛与新动能培育的困 惑交织在一起。这就需要我们用专业化眼光来梳理脉络，把握经济 政策，理清规划思路，找到关键问题，做到有的放矢，才能编制出 高水平的“十四五”规划。西宁城市发展研究中心根据城投公司作 为国有独资（全资）特殊目的企业的特点，就城投公司如何编制 “十四五”规划文本，提出以下思路。 一、找准城投公司核心定位  首先要找准城投公司的战略核心定位。一般而言，城投企业的 战略定位有四类：一是定位为公益类国企，这类企业以如何实现社 会效益最大化为目标；二是定位为稳增长类国企，这类企业要考虑 如何提升经营管理水平，创造营业收入为主要目标；三是定位为促 改革类企业，这类城投企业面临业务升级，业务板块重构等；四是 定位为调结构类企业，这类城投企业要考虑如何实现转型或者退出 。现实当中，很多城投公司有着多重定位，我们要具体问题具体分 析，根据不同的核心定位，选择战略规划的方向也不同。 二、遵循战略思考的逻辑体系 做规划要有逻辑思维和战略思考，不能拍脑袋、想一出是一出 。企业的内外部发展环境共同影响着企业发展战略，我们首先要看 城投公司的外部环境，包括宏观、区域、产业、资金等维度，其中 核心在于产业，我们要分析企业机会、看核心要素；其次看内部环 境，包括我们企业的发展历程、企业拥有的资源与能力、制约企业 发展的因素等，核心是分析自身的条件，看清自身的资源和能力。 结合内外部环境，抓住企业的核心能力，从而明确经营哲学、战略 定位、方向、目标、模式，再进一步制定业务规划、管理保障等。 三、善于运用分析工具 我们做规划，要善于运用各种分析工具，在实践中我们如何做 到专业的战略分析与规划呢，这就要求我们择优选择专业工具和模 型，帮助我们更好地制定战略。这些工具和模型通常有波特五力竞 争模型、SWOT分析模型、SPACE矩阵模型、SCP分析模型、波士顿矩 阵、GE矩阵、ECIRM模型等。 波特五力分析模型是迈克尔·波特(Michael Porter)于80年代初 提出，对企业战略制定产生全球性的深远影响。用于竞争战略的分 析，可以有效的分析客户的竞争环境。五力分别是：供应商的议价 能力、购买者的议价能力、潜在竞争者进入的能力、替代品的替代 能力、行业内竞争者现在的竞争能力。五种力量的不同组合变化 最 终影响行业利润潜力变化。 在现在的战略规划报告里，SWOT分析应该算是一个众所周知 的工具。来自于麦肯锡咨询公司的SWOT分析，包括分析企业的优 势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）和 威胁（Threats）。因此，SWOT分析实际上是将对企业内外部条件 各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临的机会 和威胁的一种方法。 战略地位与行动评价矩阵（Strategic  Position  and  Action Evaluation Matrix，简称SPACE矩阵）主要是分析企业外部环境及 企业应该采用的战略组合，SPACE矩阵有四个象限分别表示企业采 取的进攻、保守、防御和竞争四种战略模式。 …… 四、对城投公司自身进行深度剖析  不了解企业本身，就不能做到扬长避短。企业战略分析、战略 规划必须建立在充分、扎实的企业内外部调研基础之上，用事实说 话，用数据说话。外部研究的重点主要包括趋势、区域、产业、市 场、竞争对手、对标企业等，内部研究涵盖业务、组织管理、人员 、财务、资源等各个方面，重点是资源、条件、人才、能力。通常 可采用的方式包括资料研究、内外部访谈、实地走访和问卷统计、 对标找差、战略研讨等。通过全面深入的调查研究，不断梳理信息 ，层层抽丝剥茧，为制定战略奠定基础。 五、做到规范编制 要编制高质量“十四五”规划，必须充分体现规划的高度、宽 度、亮度和精度。要做到政策匹配、语言规范、层次清晰、言之有 物，要具有创新开放的理念，规划文本要体现前瞻性、规范性、系 统性、层次性和操作性。编制过程要以“产业为本、战略为势、创 新为魂、金融为器”为原则，做到规划成果既要接地气，又要有前 瞻性，既要准确把握政策又要体现先进性和实操性。 六、做到母子公司规划融合统一 母子公司在“十四五”文稿编写、产业发展、国资国企改革目 标、防范化解重大风险、技术创新等具体规划方面要相互衔接，确 保母子公司参数及目标相一致，保持高度融合。这一步可以在母公 司规划大致框架出来后，再对母子公司间差异点进行调整。各子公 司先期基于城投母公司战略和中心任务上，牢牢抓住本企业存在的 主要问题、主要矛盾和企业核心需求，重点围绕本企业战略目标 ，发挥企业优势，聚焦企业内部资源和力量，差异化编制子公司规 划。 七、推进战略成果转化 基于前期做的各项战略研究、分析判断，要重点对其进行成果 转化，最终形成企业发展战略规划。战略的最终成果是有清晰完整 的一套体系。发展战略首先依据城投母公司的使命自上而下逐层展 开，子公司服务于母公司的发展内容和方向，从母公司分解至子公 司的战略通常分别是：事业战略（使命愿景、定位、目标）、竞争 战略（产业布局、发展路径、行动计划）、职能战略（各项职能的 配套，人财物信息等资源支持，战略分解实施等）。在城投母公司 使命愿景之下，也可以按照横向划分为业务战略、资本战略、组织 与人才战略。对于战略管理的体系，需要明确一个完整的战略管理 体系，包括战略分析、战略规划、战略实施、战略评价等。实际编 制过程中要根据实施情况不断总结、调整，循环，只有遵循了系统 的战略体系，才能做到战略不成为空中楼阁、不至于半途而废，规 划能够切实落地以及能够自我调整，避免出现战略太虚、无法落地 的情况。 规划是引领、规划是龙头。做好城投公司“十四五”规划纲要的编 制，在国家提倡高质量发展的当下，对指导城投公司未来发展至关 重要、意义深远，也是城投公司实现高质量发展的重要保障。因此 城投公司非常有必要通过前瞻性、系统性、专业性的前期研究，做 好“十四五”规划纲要的编制工作，进而通过规划来指导城投公司 将来的实践，引领城投公司健康发展与改革创新。 一 十四五规划当中的构建型战略 首先必须把在执行战略过程当中，可能获取哪些改革权力？可能能 争取到哪些改革试点？可能能争取到哪些改革利好和独有的个性化 的改革授权？作为构建的其中一个组成部分。不是由于现在能获得 哪些资源和政策，而是站在改革可能获取这些资源和政策的前提之 下，反过来，站在未来看现在，看看自己做事的时候，不要先人为 受限，站在可能获取这些改革空间的立场上，如何构建自身的发展 空间，这是构建的应用层次之一。 其次要把构建和改革融合在一起，把构建和企业所在的区域变革、 所能抢位占位卡位要为的可能性融合在一起，包括能不能成为国有 资本投资运营公司，包括能不能形成自身的一个战略方案，来反向 向上级进行游说，作为构建的一个很大的出发点。构建战略，还必 须把企业自身战略和区域战略共振，作为一个支撑点，企业自身如 果去实施某个战略，这个战略在区域当中到底扮演一个怎样的角色 ？企业获取一般意义上的财务收益之外，还能获取哪些层次的收益 ？这些收益显性化程度有多高，这收益能带来其他的资源配置和关 怀和其他机遇的可能性到底有多大，这都是在构建的时候要特别关 注的，还要特别关注企业在未来能否打造出联盟生态圈等新型发展 空间新型运作延伸空间的可能性。 其次，还要把一个企业在构建战略时，对自身的重大问题，重大缺 陷，重大漏洞重大矛盾能否进行对冲？作为构建的一个出发点。 最后，构建型战略到底怎么和情景战略结合在一起，怎么把构建型 战略的强中弱构建和情景战略的ABCD方案的选择结合在一起，使得 构建是活的、是适合于变化环境的构建，这是构建型战略必须思考 和谋求满足的地方。 一句话，在十四五期间的构建型战略，还应力图满足企业构建的多 个维度和层次，不是很简单的一个常规意义上的站在未来看现在 ，要把十四五期间到底未来能站上多高，未来到底可能获取怎样的 权利空间资源空间，行业地位空间，创新空间发展模式空间联盟及 生态链构建空间，以及十四五期间，可能面对哪几种不同的重大场 景，可能面对理想情况最糟情况，大约会出现多大的幅度？企业因 为未来的各种负向蝴蝶效应和正向蝴蝶效应，做出怎样的前置安排 ，要提前做好分析。 构建型战略不仅对内集团战略，如何构建发展路径，资本运作，产 业组合，横线区域布局，横向战略能力战略等多个层面，更需思考 如何构筑供应链产业链生态链战略，把构建的战略空间拉开。十四 五期间的集团战略，众所周知，集团战略是集团的一个顶层设计。 落到企业层面，企业的集团战略也务虚，对于这些重大改革调整变 化，带出一个话题，十四五规划的十个趋势会怎样影响到集团的战 略？集团战略，如何对内把握母子公司关系，对内如何积极把握十 四五期间的新因素，变化性因素。集团战略主要要完成考量，那么 在发展模式上，显然十四五规划提出了一个非常高的要求，那就是 在变化。 1、十四五期间显然集团要对自己的发展模式进行梳理，以期形成一 个能够与十四五期间的大政方针、国家运行、行业变化和市场波动 进行共振的发展模式，发展模式的最基本特征是面向不确定性，继 而如何落到集团的六个平台战略。在发展路径上，核心是多路径切 换，多路径的柔性变化，三五年层面上情景战略为主，年度季度乃 至月度层面上持续迭代，小步快跑，不断变形，将是十四五期间一 个很大的战略路径特征。 2、其次是资本运作特征。众所周知，资本运作更接近于集团的本质 ，把集团看成一堆资本和股权的集结。所以集团常规的本质就是以 己之有限资本，驾驭社会之无限资本。在十四五期间，集团的运作 更进一步，具有了时代性特征。那就是集团如何通过母子公司关系 和商业逻辑的设置，组织架构的环环相扣，母子公司角色的分配 ，形成一个捕捞时代红利，改革红利，区域红利，发展红利的一个 红利攫取结构，不同的集团会形成不同的攫取结构。 不确定性和短期里面难以获得战略实施所必需的某些特殊功能与模 块时，如何用资本运作的手段来打通或简化这样的努力过程，包括 用并购，用合资，用社会资本合作等手法，完成这样一个发展。集 团的产业组合，如何展现十四五期间的一个特有的变化，如何形成 从工业经济和基建经济逐步转向消费经济和科创经济的一种新型结 构。 3、区域布局特征，如何在空间上形成一个布局，既来自于地方政府 对国有企业发展空间的理解和授权，也来自于国有企业。对空间结 构如何搭建，如何组合，能够令到自身的效益最大化等，对于国有 企业如何在本地生根，如何到外地布局，如何在一带一路上有所作 为，如何在资源富集区消费密集区进行合理的布局，如何在城市化 的六个层次当中进行自己恰当的布局，如何与新时代下规划的大调 整，区域的大整合，大一体化，大湾区有共振，国有企业而言，是 一个重大的挑战。 4、那么横向战略上，集团的各个产业板块之间，如何在集团引领之 下算好大帐，做好算长账，算大账结构的设计，依然是一个跳不过 去的话题，必须给予重大的关注。 除了这个以外，集团也一直有一个大亮点。那么集团的各个产业板 块的算长账算大账，还带出一个各个产业板块如何成为集团大生态 圈的一个子生态群，以及各个产业板块，如何在拥有自己的子圈的 同时，往往可能加入到外界的一个更大的生态圈，这样一个复杂的 生态圈结构，到底如何处理，能够领导集团的发展利益最大化。这 样一系列的问题，都属于横向战略必须思考的。 5、那么显然能力战略必须更纵深的思考一个问题，如何构建能力 ，如何基于现有能力，经营好存量，如何动态构建发展提出了挑战 的所急需的一些能力。  二 十四五规划一定是吻合集团型战略特征 这里的集团不是狭义意义上工商注册意义上的集团，它更多的是一 个组团联盟、群体、生态意义上的集团。唯有从这个高度上去理解 十四五规划的意义，才可以说我们对于十四五规划能做到有的放矢 ，才能做到配得上十四五规划，适合于十四五规划。并且我们的战 略方法论，是适合的，是与十四五规划这个事物本身是共振的。从 历史上来看的话，战略是战略、规划是规划。可是在十四五期间 ，恐怕一个没有战略特征的十四五规划，是交不了这个答卷的。 所以十四五规划一开始就应该具有战略特征。它首先是个战略规划 ，其次他不光是在这五年里面安排，如何实现一系列固定的战略目 标的一个资源配置、一个预算、一个工作分解的路线图，更重要的 是他事实上是以一连串的变化的目标为对象，去谋求在动荡的环境 当中追求自身发展的最大化，价值都最大化。其次，他面对这一连 串的目标处，它其实有一个方案簇，一连串的方案组成了一个生态 ，这方案之间是环环相扣的。由此构成了一个十四五规划的一个样 貌特征。 众所周知，这样的一个规划，它不再是一个神枪手，打固定靶。他 是一个正在学习的枪手。打一个在变化环境当中的移动靶。所以就 出现了很大的一个动态性特征。这时候有两种办法，一种是走所谓 的学习型组织迭代化管理，小步快跑是试错和调整，敏捷反应，灵 敏型组织，这样的一种通俗做法对波动、对异常、对多变、的情况 有一定的适应能力。但事实上这种适应能力仅止于事物变化的幅度 在一定的可理解幅度内，并未对战略本身提出巨大的挑战。甚至成 为质疑战略背后的一些假设和一些隐性思考，所以恐怕还不够。 因此，十四五规划还有一个很大的，之前被忽略了的对象，那就是 十四五规划需要一个稳定的环境。只有有一个相对稳定的环境，才 可以实现企业的小目标。企业又不是政府，企业本身不能命令生态 圈为他做什么，他怎么居然能拥有对环境的稳定性，他怎么能掌控 环境呢？答案其实在于企业要开放，要改革，要构建生态，要使自 己超级生物化。唯有如此，企业才可以获得一个基本上稳定可控的 外部环境，或者说是一个可以将风险对冲的外部环境，或者说是一 个积极的敏锐的，可以进行一个更大幅度里的波动风险提前侦察 ，且企业的外围有若干防护层，可以缓冲冲击和风险的一种结构。 所以这就要求企业的战略具有集团性战略特征，构建型战略和集团 型战略，是此轮若干企业做规划的一个前提。唯有有了这两个前提 ，才可能把这一轮十四五规划做得更上一层楼，把十四五规划的精 髓要义给提炼出来，再往哲学上一说，大家就知道了。十二五、十 三五十四五或其他五年规划相比，我们可以把它理解为一个矿场。 一个企业，在这旷场上探矿，十四五规划矿产的分度，矿仓结构的 复杂程度，如果采用了正确的手法，探矿以后所获得的成效是远远 高于十二五、十三五。 十四五期间是一个范式转换，楷模更迭的时段，也因此这个时间段 里面本身蕴含有巨大的能量，或者说这个时间段非常关键，非常重 要。时间的能量密度，不确定性密度和机会密度远远高过平常的时 间。一般我们会把这种时间叫关键时间，或特殊时间，所以十四五 规划还要从时间维度上来积极管理十四五这样一个关键时期的时间 特征。如果管理不好他的时间特征，就等于是浪费了十四五规划的 宝贵的内在能量，只做出来的一个平常的庸俗的五年的资源配置路 线，也许十四五并不会发生多波澜壮阔的变化。 也许这种规划也还过得去。但是如果十四五期间发生了若干重大变 化，这种庸俗的战略恐怕从中几乎得不到任何的资源斩获。所以这 也是积极做事和消极做事之间较大的差异。围绕着这么一个思考 ，我们有必要积极去做好十四五规划，有构建型战略和集团性战略 的思考。如果把这两个思考，我们做开了，我们还要来思考一个重 大问题，我们如何来看待和驾驭一个企业该在十四五期间拥有的经 营哲学。 大家一般都知道，经营哲学是一个企业所秉持的一些信仰所形成的 一些对商业因果关系、商业逻辑的一些认知。或者对顾客的认知、 企业的认知、实在的认知、产业的认知还有对企业本身到底提供了 什么价值这一类的认知。可以说是一个企业从世界上的一些信念支 撑和依据，也是该企业获胜的窍门和秘诀。十四五期间，一个企业 的这些看似相对固定的经营哲学，需不需要变化？ 我想是毋庸置疑的，必须变化，是适宜时宜，因地制宜。十四五规 划的巨大的变化，国家层面的多期叠加、多册叠加、多力叠加，决 定了十四五期间必须站在一个更高高度上，积极的以万变应一变 ，积极的来呼应可能到来的变化，而不是消极应对。所以首先对企 业的经营哲学要提出一个较大的挑战。我们不把话往玄里说，只是 往朴实里来说，至少技术的冲击，互联网的冲击，行业重构的冲击 ，基层崛起的冲击，是一个企业必须去面对的，最起码的经营哲学 挑战，抑或说有个别企业在很偶然很特殊的情况下，他过去的经营 哲学恰好不用调整，能应对今天。 有这种概率，但是并不应该寄希望于这种概率，而是以努力探索如 何，哪怕是旧瓶装新酒，哪怕是对之前的经营哲学再诠释也应是一 个变化的是积极的面向未来的。由此构成了十四五规划的一个大前 提。在十四五规划过程当中，尽管我们说用到集团战略未必一定是 集团，但是当今不争的事实是大部分能抗风浪，能有一定产业地位 的企业，都是事实上集团化了。他是不是在工商注册上表达为集团 ？并不重要。重要是它事实上集团化展开了集团化运作。 眼下，“十四五”规划正在前期编制中，建议将突发事件应急管理 体系建设全面纳入“十四五”规划，从顶层设计角度进一步推进应 急管理体系和能力现代化。 文章来源：上观新闻 作者：包存宽 田丰 突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，对我国突发事件应急管理和处 置工作也是一次大考。习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中 暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险 重任务能力。 一直以来，党和国家高度重视包括公共卫生、自然灾害、事故灾难 、社会安全等突发事件的应急管理工作。十九届三中全会提出，要 加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、 权威高效的国家应急能力体系。习近平总书记在主持中共中央政治 局第十九次集体学习时明确提出，要发挥我国应急管理体系的特色 和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系 和能力现代化。眼下，“十四五”规划正在前期编制中，建议将突 发事件应急管理体系建设全面纳入“十四五”规划，从顶层设计角 度进一步推进应急管理体系和能力现代化。 — 1 — 将突发事件应急管理体系建设全面纳入规划体系 我国的规划体系，包括国民经济和社会发展规划、专项规划、区域 规划以及国土规划等类型，覆盖从国家到省、市、县、乡镇各级行 政层面。可以说，中国独有的长期规划的传统和战略规划的定力以 及制度优势，是党治国理政的重要方式。而将突发事件应急管理体 系建设全面纳入规划体系是提升我国应急管理能力的重要途径。 2003年抗击非典之后，我国开始建立以“一案三制”（应急预案 ，应急体制、机制、法制）为特征的应急管理体系。其中，应急预 案是核心，包括了国家突发事件总体应急预案、专项应急预案、部 门应急预案，县级以上各级人民政府及其有关部门根据国家应急预 案、相关法律法规和本地区的实际情况制定的突发事件应急预案 ，以及企事业单位、重大活动的应急预案，涵盖了自然灾害、事故 灾难、公共卫生和社会安全事件等在内的各类公共突发事件，数量 达数百万个，形成了一个“横向到边、纵向到底”、完整的突发事 件应急预案体系。 突发事件应急管理体系建设规划是统筹和指导应急体系建设的专项 规划，为应急管理体系、应急预案实施提供能力保障。事实上，应 急体系建设规划从2003年“非典”之后已受到重视，不仅首次将 “强化应急体系建设”纳入国家“十一五”国民经济和社会发展规 划纲要，还专门编制了 《“十一五”期间国家突发公共事件应急体 系建设规划》（国办发[2012]106号）。这也是我国第一个国家层 面的应急体系建设专项规划。随后陆续编制了十二五、十三五《国 家突发事件应急体系建设规划》，明确了不同时期应急体系建设目 标、主要任务、重点建设项目、政策措施等。 不仅如此，相关专项规划也都增加或加重了相关突发事件的应急管 理、风险管控和危机管理的内容。以“十三五”为例，在国民经济 和社会发展规划中，规定要健全包括安全生产、防灾减灾救灾、社 会治安防控和突发事件应急体系在内的公共安全体系，建成与公共 安全风险相匹配、覆盖应急管理全过程和全社会共同参与的突发事 件应急体系。在卫生与健康规划中指出加强突发公共卫生事件尤其 是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力 建设，提升突发事件应急监测预警水平、应对能力和指挥效力，加 强卫生应急队伍建设，提高各级医疗卫生机构卫生应急准备和处置 能力。此外，生态环境保护规划、综合交通运输体系发展规划等各 类规划也根据自身的具体内容和涉及领域制定了相关的突发事件应 急管理章节内容。 但是，突发事件的应急处理处置工作十分复杂，需要中央和地方、 政府的各个部门之间，政府、社会和企业协同工作，而目前分散在 不同部门、不同类型规划中的突发事件应急管理还缺乏有效的衔接 、充分的协同，这样就给突发事件的应急处理处置带来了一定障碍 。为此，建议将目前应对突发事件的“一案三制”扩充、强化为 “一案三制一规划”，尤其是强调将“一案三制”全面纳入规划 ，加快形成符合治理能力与治理体系现代化特点、满足人民群众美 好生活需要、确保国家安全、公共安全和社会经济安全的应急管理 体系。 — 2 — “十四五”规划编制是一个重要机会窗口 今年将全面开展的“十四五”规划编制，是继非典之后再次经历巨 大疫情、组建应急管理部和全面开展规划体制改革后的第一轮五年 规划。一方面要更好满足人民群众对美好生活的需要，另一方面 ，要保证国家安全、公共安全和确保人民群众生命安全和身体健康 。因此，“十四五”将是全面提高各级政府对于突发事件的处理处 置能力、加快推进包括风险治理在内的治理能力与治理体系现代化 建设的重要机会窗口，应大力推进突发事件应急管理体系与规划体 系有效衔接。 首先，将突发事件应急预案体系全面衔接“十四五”规划体系，比 如总体应急预案纳入国民经济与社会发展规划，专项预案、部门预 案分别纳入专项规划和部门规划，区域联防联控预案纳入区域规划 （如长三角、珠三角、京津冀）等。尤其是应重点将突发事件总体 应急预案全面纳入“十四五”发展规划纲要。突发事件总体应急预 案是全国应急预案体系的总纲，规定了突发事件应对的基本原则、 组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方 的职责和任务。国民经济和社会发展规划是经济、社会发展的总体 纲要，是具有战略意义的指导性文件。二者都具有统筹全局的纲领 性、规范性文件的性质。总体应急预案全面纳入国民经济和社会发 展“十四五”规划纲要，不仅要强调总体应急预案对于专项、部门 应急预案编制的总遵循，还应作为其他专项规划、部门规划和区域 编制、空间规划及其详细规划编制的安全底线、约束红线。 其次，编制好《突发事件应急体系建设“十四五”规划》，重点针 对此次抗击新冠肺炎的经验总结尤其是短板和突出问题，立足人民 群众对安全的需要，涵盖可能危及人民生命财产安全、国家安全、 公共安全、社会安全、生物安全、环境安全等的自然灾害、事故灾 难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，识别并管控好 影响甚至决定突发事件与各类危机之间的逻辑关联、演化机制、发 生和传导路径的关键性因素。具体来说，应进一步强调以下内容 ：一、加强突发事件风险管理，提高基层基础能力。基层是应急管 理工作的重要基础，要改变目前基层责任巨大但是权力、资源有限 的状况，对应急资源重新分配，提升基层单位和领导干部的应急响 应能力；二、强化公众和社会力量参与应急管理。坚持群众路线 ，在基层社区、学校、企事业单位开展应急安全教育，增强人民群 众的风险防范意识，把卫生健康等公共安全和教育纳入国民教育和 精神文明建设体系。在突发事件风险防控的人民战争中，只有发动 起全社会公众积极参与、全民联动，才能构筑起最坚固的人民防线 ，全面提升突发事件应急管理体系的群众基础；三、将工作重点由 事后响应向事前预防转变。我国的制度优势表现在突发事件的应急 响应上，而对于重大突发事件的预防上还存在不足。要尽量做到防 范于未然，从源头上遏制重大风险，树立底线思维、红线意识，增 强重大风险防范化解能力。 第三，各地各部门根据实际情况和未来风险形势以及专项和部门应 急预案的需要，因地制宜地编制并实施好突发事件应急专项规划和 部门规划。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类 型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案，部门应急预案是 根据总体及专项应急预案和本部门职责制定的为应对本部门行业领 域的突发事件的工作方案，这两类应急预案都是针对突发事件应急 工作中涉及物资、装备、资金等特定领域和部门的工作内容。而在 规划体系中，专项规划是由一个政府部门或一个部门牵头、多个部 门参与对某个特定领域编制。一方面，可以将突发事件应急专项预 案和部门预案纳入相应的“十四五”专项规划，由地方各级、各部 门推进各自突发事件应急管理体系建设；另一方面，也可以单独或 专门编制突发事件应急管理的专项规划、部门规划、区域规划，对 相应领域的应急处置工作做出具体的细致安排和规划，并且可以提 高应急处置与其他方面工作的衔接程度，提高突发事件应急处理过 程的效率。但无论是以何种方式衔接应急预案和专项规划，其目的 一是通过规划持续推进突发事件应急管理体系建设，二是将应急管 理的相关要求作为发展规划及其各专项规划、区域规划的强制性内 容和“硬约束”。 第四，做好联合应急预案和区域规划的协调与衔接。联合应急预案 侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施 衔接、应急资源共享等应急联动机制。这在我国大力推进长三角一 体化、粤港澳大湾区等区域一体化发展的背景下显得极为重要。大 量的突发事件，特别是巨灾级别的突发事件，其影响范围以及处理 工作牵涉范围往往超过了某个单独的行政区划，在风险监测、物资 调配、联防联控等方面需要区域联合协同工作、相互配合、共同应 对。将联合应急预案纳入区域规划以及国土空间规划、城乡规划等 具有空间性和区域性的规划，将在有助于区域一体化发展的同时 ，健全突发事件应急处理治理能力和体系，增强大范围的突发事件 应急处置能力。 无论是突发事件应急管理体系、预案体系还是各类应急规划，其生 命力都在执行和实施。可以通过以下措施增强其执行效力：一、对 突发事件应急预案和规划进行定期评估审视，结合各级各部门实施 的反馈情况，以及在一段时间内突发事件应急管理工作中出现的实 际问题，对应急预案和规划的适宜性、完整性、可实施性进行评估 ，必要时进行修订；二、从全国、省、市、县、乡镇的不同行政层 级和区域（如长三角、珠三角、京津冀），到工业园区、社区以及 学校等企事业单位常态化开展突发事件应急演练，尤其是对在重大 突发事件、多个突发事件叠加等情境下的大规模应急处置处理演练 ，提高应急管理部门和相关单位的应急实战能力，强化对于应急规 划和预案的熟悉程度，坚决杜绝“纸上谈兵”的现象，切实提高应 急预案、应急规划的可实施性和有效性。  “十四五”规划的重点难点、建议、流程及细则 十四五规划编制流程 1、全面调研：开展经济社会的全面系统调研 2、前期研究：开展“十四五”经济社会重大课题研究和专项规 划编制 3、确定思路：“十四五”经济社会发展基本思路研究并上报上 级单位 4、规划编制：结合国家、上级规划思路及要求，编制“十四五 ”经济和社会发展规划纲要 5、规划论证：对“十四五”经济和社会发展规划草案要进行论 证 6、规划上报：“十四五”经济和社会发展规划纲要上报人大通 过 十四五规划编制遵循细则 指导思想：新时代中国特色社会主义思想； 围绕目标：建设社会主义现代化强国； 价值理念：坚持以人民为中心的发展思想； 发展路径：坚持高质量发展； 总布局：“五位一体”总体布局； 战略布局：“四个全面”战略布局 规划体系：处理好发展规划与空间规划的关系； 编制节奏：同步部署、同步编制专项规划、区域规划和空间规 划。 “十四五”规划的重点与难点 1、社会主义现代化体系； 2、“十四五”指标体系； 3、区域主题词设定； 4、虚实“两个空间”整合； 5、“新三驾马车”驱动； 6、区域整合融入； 7、底线与约束； 8、改革攻坚； 9、现代化产业体系； 10、产业“引擎”培育； 11、应对消费升级需求； 12、园区新版本； 13、空间优化与提升 14、公共服务新需求供给应对； 15、新型城镇化与乡村振兴； 16、创新提升社会治理能力； 17、生态经济升级； 18、新基础设施保障。 十四五规划编制建议 十四五”规划编制工作是一项国家到地方、全局到局部、宏观 与微观等相互结合的系统性工作。我们总结过去“五年规划”经验 ，整理地方（区域）“十四五”规划编制重点为： 1、客观全面做好总结评估 对“十三五”执行情况进行全面总结 评估，客观准确把握区域所处发展阶段及特征。 2、重视区域瓶颈问题的解决 致力于打破制约区域发展的瓶颈 ，找准突破发展的切入点、解决核心问题，发挥战略导向作用，确 保高质量发展。 3、做好近中远期的目标衔接 既要以五年为主，又应预测 2035年基本实现社会主义现代化的各项目标，以及到本世纪中叶 ，全面建成社会主义现代化强国的战略安排。 4、重视突出区域自身发展特色 寻找区域与其他地区的异同，挖 掘其发展价值，准确把握其发展特色，并在经济社会发展规划中突 出区域特色。 5、重视规划实施的可操作性 既要站在大区域发展中考虑问题 ，对未来发展和环境变化有一定的准备，又要切合区域发展实际 ，稳步推进，实现高质量可持续发展。 以某工程建筑企业为例： “十三五”期间，某工程建筑集团有限公司（简称“集团公司 ”）经营规模显著增长，2016-2018年合同签约量总额700亿元 、营业收入总额350亿元、利费总额15亿元；股东增资8亿元 ，所有者权益总额突破30亿元，资产负债率、“两金”占比大幅 下降，重大资金回收风险得到有效化解。建安、投资和房地产 同步发展并形成“6:3:1”的业务格局。建安业务保持龙头地位 （民建业务保持支撑地位，工建业务持续低位徘徊）；房地产 业务稳步推进；投资业务不断发展。集团公司持续优化组织功 能，有序推进两级总部改革，不断完善制度管理，全面推进项 目合伙制等业绩考核，以“标准化+信息化”拓展项目管理的新内 涵。但仍需强化或亟待解决如下问题： 1. “千亿内部协同市场”开发与为上级企业提供价值链战略支撑的 能力。 2. 装配式建筑业务尚未形成规模，工建等业务发展不均衡，房 地产业务管控力度偏弱。 3. 区域市场虽有布局规划但持续发展能力有待强化。 4. 面对多元业务，一体化管控体系灵活度不足，集分权管理有 待优化；创新组织机制、激发内生动力、优化分配模式等，将 推进深层变革。 2019 2019“” · 截止2019年9月，全国房地产开发投资累计增速10.5%环比持平 ，商品房销售面积累计增速-0.1%环比提升0.5pct，下游需求极 具韧性为2020年板块业绩复苏奠定基础。 · 施工端稳健增长叠加交付到期推动竣工端数据持续好转，提振 下游装饰需求释放。截止2019年9月，房屋施工面积累计同比 +8.7%（同比提升4.8个百分点），房屋竣工面积累计同比- 8.6%（同比收窄2.8个百分点），2018-2019年逐步集中交付到 期推动竣工提速。 · 2018年，人均GDP中国$9770（日本$3.9万、美国$6.3万 ），基本相当西方发达国家上世纪80年代左右水平；中国城镇 化率60%（日本92%，美国82%），经济及基建需求未来仍有 较强的提升潜力；中国政府债务余额占GDP比重远低于日本 （超220%）、美国（超100%），具备较强的财政能力支撑基 建建设；铁路/轨交是最具前景的基建细分市场。 · 从一般公共预算收入规模角度看，近年来，广东、江苏、上海 、浙江、山东等东部沿海省份位居前列且增速均超过或基本持 平全国增速；从人口规模角度看，广东、山东、江苏等省位居 前列，广东、浙江等省人口净流入规模位居前列。这些地区经 济发达、财政实力雄厚、债务水平可控，尤其是长三角、粤港 澳拥有国家级别的政策支持，且人口规模高，因此具备支撑基 建建设的财政基础与加密需求。 · 从各省“十三五”高速公路规划完成情况看，较多中西部省份剩余 缺口仍较高，赶规划赶工期的压力较大；较多中西部省份的基 建密度明显较低，未来补短板空间较高；交通强国、西部陆海 新通道等政策亦支持中西部地区基建建设。 “” · 国内与“一带一路”区域工程承包业务增速显著优于整体水平：截 止2019年8月，对外承包工程新签合同额同比减少6.7%，其中 “一带一路”区域同比增长27.5%；对外承包工程完成营业额同比 减少4.2%，其中“一带一路”区域同比减少1.9%。 · 趋势判断：中美贸易摩擦以及全球经济放缓背景下对外工程承 包业务可能仍将较为疲弱，而“一带一路”区域虽然显著优于整 体水平，但也存在新签订单增速快、完成营业额增速慢的问题 ，因此机会可能是结构性的，如在政局较稳定且合作较深入的 俄语区业务布局较多的公司更易于获得较大增长弹性和增长确 定性。 /ROE · 采用 “海外扩张 ”战略的典型案例有西班牙ACS、德国 HOCHTIEF等。新兴国家基建、房建建设有较高空间，通过海 外扩张将能有效抵御本土压力，且将进一步扩大影响力及品牌 美誉度，从而使得自身价值提升。 · 采用“特许经营”战略的典型案例有法国万喜等。特许经营业务与 工程承包业务有良好的优势互补效应，一方面可以形成稳定的 现金流，提升综合盈利水平，满足工程承包业务的资金需求 ；另一方面特许经营业务将塑造建筑公司与政府部门长期合作 的关系，并打造良好的运营管理能力，延伸建筑公司从设计到 施工到后期的全产业链协同能力。 · 采用“业务横向加法”（包括延伸产业链上下游与跨域扩张）战略 的典型案例有美国AECOM、加拿大WSP等。延伸产业链上下 游，如从上游设计切入到下游承包；跨域扩张，如从交通基建 工程切入到环境工程、能源工程等。业务横向做加法一方面可 以提升全产业链协同能力及整体竞争实力，另一方面能有效抵 御主业所在的市场发生波动对收入所带来的影响，因此是提振 估值的重要因素。 成功的规模化工程建筑企业大多都经历了长时间的积淀 ，或在专业化方面、或基于核心能力在相关多元化方面逐步形 成独特的市场竞争优势；并在发展的瓶颈阶段采取并购手段进 行细分业务领域的整合，或突破专业/区域的局限性。但在扩张 的过程中必须把握行业发展的内在逻辑，妥善处理规模与效益 、速度与风控之间的关系。 工程建筑企业的价值创造来源于工程经营和资本经营。只 有当企业投资所得的收益超过其投入资金的机会成本时才真正 创造价值。要求企业在战略层面做好核心能力提升与资本杠杆 的合理匹配，防止过度依赖杠杆，甚至抛弃自主施工，对核心 能力带来伤害。衡量工程建筑企业价值的标准与关键过程驱动 关系如下所示： 到达高利润区的方式和手段都具体集中地表现为对价值链 上目标高利润环节的控制力的获取。建筑企业的五化策略和外 延式增长发展思路如下图所示 “” · 向提供“融资-设计-采购-施工-运维”（FEPCO）一体化解决方案 模式转型。 · 投标阶段的一次经营效益、实施阶段的二次经营效益以及结算 阶段的三次经营效益。 · 转战大市场、抓住大业主、锁定大项目，进入高利润区，向规 模发展要效益。 · 加强绩效考核，提升企业项目管理水平，重复成功经验获取效 益。 · ，编制岗位说明书，建立岗位序列及职业发展通道，推动关键 岗位竞聘。 · 形成部门及岗位关键业绩指标，建立组织绩效考核与岗位绩效 考核体系。 · 结合确定各岗位基本工资水平；岗位绩效奖金与考核结果挂钩 ；优化奖惩机制。 EPC /PPP 强调顶层设计，以实现“集团化运作、产业链协同、专业化 管理、品牌化拓展”为目标，在发展中持续优化集团公司的业务 结构与管控模式。 · 持续优化建安施工、融资建造、地产开发各项业务的发展定位 ：房建做优、基建做强、冶建做精；融资建造业务平台化运营 ；房地产开发业务协同与效益并重。 · 集团总部对分子公司实施战略管控，包括战略计划监控、组织 业绩考核、管理制度输出、内部业务协同管理、投融资管理、 市场经营管理、项目过程关键控制点监控等维度。集团总部优 化与上级单位及内部单位的交易机制，遵循自主协商原则推进 各业务单元进行市场资源协调和业务合作。 · 分子公司作为市场经营主体、工程项目管控的法人（模拟法人 ）主体，承担组织损益的主要职责。 项目部负责项目具体实施，以履约或在履约的基础上强化 成本控制为主线，对项目进度、质量、安全、成本承担主要责 任。 · 计划管理能力，相关项目管理职能包括：项目整体管理、项目 进度计划、项目成本计划、项目进度监控、项目成本监控； · 设计管理能力，相关项目管理职能包括：设计合同控制、设计 成果管理、设计变更管理、深化设计； · 采购管理能力，相关项目管理职能包括：分包采购招标、采购 合同控制、采购交付控制、分包采购结算、供应商评价； · 分包协调能力，相关项目管理职能包括：施工分包合同控制、 工序及接口管理、施工分包现场协调、施工过程监控、劳务队 管理； · 公共资源协调能力，相关项目管理职能包括：生产协调、现场 总平面管理、公共资源协调； · 团队建设能力，相关项目管理职能包括：项目整体管理、项目 人力资源管理； · 资源保障能力，相关项目管理职能包括：施工设备管理、现场 物资管理、项目信息管理、项目沟通管理、项目行政后勤管理 。 推动施工总承包项目组织管理向矩阵式模式转变，示例如 下： 与施工总承包项目管理能力要求相匹配，建立相关岗位胜 任力模型，并据此推动人力资源管理体系（招聘、培训、考核 与薪酬等）优化。 “F+EPC+O” 从以往单纯基于工程施工单一环节的项目管理优化升级到 全周期项目管理，实现EPC工程总承包转型： · 打造深度融合、客户认可、各方合作共赢的EPC集成管理平台 ； · 升级设计、采购、建筑一体化的多专业集成的全周期项目管理 综合服务； · 整合专业人才、分包商、经验数据等优质资源； · 完善组织结构、项目运行、绩效考核、参建方评价等各项工作 制度； · 扩展前期策划、设计管理、商务合约、招标采购、报批报建、 计划管理等项业务能力。 FO 在理顺经营管理职责、规范经营管理活动的基础上，提前 规划集团公司经营管理体系。在保持系统内部经营承揽不断增 长的基础上，不断强化主动营销的市场开发理念，由“经营项目 ”向“经营城市”、“经营区域”的系统经营转变。 · 理性经营。重视经营承揽质量，坚持效益至上原则，从经营源 头上把握效益底线；做好项目风险评估，对存在价格、工期等 重大风险的保利系统外部项目要果断放弃。 · 品牌经营。要特别重视重点控制工程、有影响力的高精尖险类 工程承揽，将其作为撬动后续市场的窗口工程；高度重视重点 工程的现场履约管理，以此展示实力，创造信誉、扩大影响 ，为市场经营奠定基础。 · 精英拓展。从品德、能力、经验、资历等方面综合考察，审慎 选择“区域经营负责人”关键岗位人员，在全公司范围内择优选 拔经营人员，把最优秀的复合型人才吸收、充实到经营队伍中 ；坚持经营人员职业发展优先，经营工作出色的人员优先提拔 ，重要领导岗位没有经营经历不予提拔。 · 以顶层设计为指导，优化组织管理体系建设、业务管理体系建 设和作业管理体系建设。 · 明确以集团总部为龙头、区域市场经营部为主体、各专项工程 公司的协同经营功能，持续完善经营组织结构。 · 重点针对经营管理的决策机制、运作机制、激励机制，理顺职 责，细化流程，明确要求，实现对经营活动的规范和指导。 · 结合集团公司经营管理工作的需要，收集、整理、优化、完善 经营管理制度文件。 在高度市场化背景下，建筑企业的竞争已转向供应链竞争 。要深入分析项目供应链总成本结构，针对成本弹性空间大的 环节进行详细分析和方案设计，降低项目供应链总成本，并打 造基于供应链金融的工程建筑产业生态平台。 · 基于“建筑产业互联网”生态平台的大数据能力，以解决资金需求 为抓手介入建筑业“材料分供”与“劳务分包”两大环节，并逐步增 加一系列“高端服务”（如管理软件服务、设计软件服务、供应 链金融服务、技能培训服务、物资采购服务、检测试验服务等 ），实现为工程项目业主及建筑产业上下游经营者降低成本、 改进质量、提高效率的目的，推动传统建筑模式向“高端建造 ”转型升级。 · 推动建筑材料产品化、装配化及生产智能化，实现建筑材料以 配件、组件在工厂内实现智能化制造，实现施工过程部分装配 式，实现建筑产业向高端建造转型所必须的大数据基础，实现 “业务在线协同”、“数据在线流转”，优化融资租赁（融物）、贷 款与保理（融资）等金融服务的风控管理，拓展“生态平台”的 客户范围并提高服务效率。 · 引导上下游经营者借助“建筑产业互联网”生态平台实现业务在线 协同、数据在线流转，为简单业务（建材分供、劳务分包）逐 步植入供应链金融服务。进而将长期应收款（如融资租赁等 ）转换为标准的保理产品，通过金融产品证券化（ABS）等突 破资金来源限制，扩大平台服务范围、降低经营者成本，提高 供应链的运作效率。 为了实现集团公司总体战略与业务规划目标，须按照企业 总体战略或业务战略对各项职能活动进行规划（即核心能力建 设），需制订的职能战略专项规划包括：市场营销、人力资源 管理、信息化、财务资金、科研技术管理等等。   真正的问题并不在“拙劣的战略”，而在于“差劲的执行” ，多数企业在战略执行方面是不成功的。原因之一是战略思维 与行动之间出现认识上的断层，高层领导认为他已经选定了明 确的目标，而下属却不知所措。当组织规模日益膨胀的工程建 筑企业面对大规模、多层次、多地域带来的管控挑战时，如果 不掌握描述企业战略的简单有效的工具，将无法将战略在内部 各成员之间直观展现——这将是多么可怕的一件事！ 要基于平衡计分卡（BSC）方法，从财务、客户、内部运 营、学习与发展角度建立集团公司的战略绩效管理体系，并实 施闭环管理。结合企业战略规划，将各项关键业绩效标分解到 公司总部、分子公司与项目部，实现三级组织的业绩统一。 BSC的构成文件主要是“图、卡、表”，即《战略地图》、《平 衡计分卡》、《单项战略行动计划表》，它是运用BSC描述工 程建筑企业战略的三个必备构成。 上述仅作为慧朴咨询对工程建筑企业制定“十四五”规划的 初步建议。更为具体、可行的建议及方案需要经深入调研才能 提出。 “十四五”规划即国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要，起 止时间2021-2025年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的 第一个五年规划。”十四五”时期是“两个一百年”的历史交汇期 ，这个时间正值中华民族发展之路的重要性拐点，中国正从旧常态 跃迁到新常态，从高速增长向高质量发展转型的攻坚期。 《“十四五”文化旅游发展规划》更是文化和旅游部组建以来的第 一个五年规划，对我国文化业和旅游业的发展都具有十分重要的意 义。绿维文旅认为，《“十四五”文化旅游发展规划》编制要先解 决好文旅融合发展的问题。 1 “” 《“十四五”文化旅游发展规划》是承前启后的规划。《“十四五 ”文化旅游发展规划》将成为文化和旅游部组建以来的第一个五年 规划，将开启文化和旅游融合发展的新征程，既要巩固提升全面建 设小康社会成果，又要为实现第二个百年第一阶段的奋斗目标在文 化旅游领域起好步，打下坚实的基础。 《“十四五”文化旅游发展规划》是统筹发展的规划。应紧密结合 新时代背景，符合阶段性特征，深入研究文旅和旅游领域的重大课 题，找出重大问题的矛盾症结，提出管用实用的对策措施，让《 “十四五”文化旅游发展规划》中的重大工程项目统筹到国土空间 规划中。 《“十四五”文化旅游发展规划》是融合发展的规划。文化不等于 旅游，文化价值不等于旅游价值，但文化资源、需求与旅游产品、 活动密不可分，文旅融合发展不能仅仅依托传统渗透，而是要着眼 于产业一体化，以实现两个产业的一体化发展为目标。《“十四五 ”文化旅游发展规划》应该是融合发展的规划，既要认清文化和旅 游的差异，也要通过规划实现文化和旅游的乘数效应。 《“十四五”文化旅游发展规划》是创新引领的规划。旅游与文化 一直以来都是融合发展，旅游强调文化为魂，文化界非常在意如何 有效地与旅游结合，从而落地文化价值。因此，文化和旅游产业的 发展重点不在于它们是否融合，而在于如何运用创新理念引领融合 。《“十四五”文化旅游发展规划》应该是创新理念引领的规划 ，目前文旅融合的创新型开发还远远不够，更多是块状结合，真正 意义上的融合还不多。 2 “” 文化和旅游具有天然的耦合性，但是，以往的融合一般属于自发性 融合，缺乏系统和科学的理论指导，融合发展中还存在很多问题。 《“十四五”文化旅游发展规划》要指导文旅融合发展仍有许多问 题需要解决。 一是文化旅游融合须进一步深化。一方面是目前的文旅产品结合仅 停留在文化表层，融合内容浅薄，形式单一，游客体验内容单调乏 味。另一方面是我国的文旅产品的设计总体上还处于简单融合、模 仿的阶段，缺乏对现代元素、创意IP等内容的应用，产品创新性不 足。 二是文化旅游区域发展差距较大。受到地区经济发展水平和国民收 入水平差距影响，我国旅游业呈现出“东强西弱，南强北弱”的特 点。文化旅游的开发顺应了旅游业的发展趋势，在经济发达的区域 ，文旅融合程度较高，在经济欠发达区域，尚未形成大规模性的文 化旅游产品聚集。因为区域差异，文化旅游发展要找准发展重点区 域，树立典型示范项目。 三是文旅融合方法论体系尚未健全。在文旅融合的发展和研究中 ，无论是业界还是学界，大多只停留在分析融合现状的基础上，对 产业融合的思路、方式、结构等方法论体系没有进行深入分析。文 化产业和旅游产业本身主动融合的层面很多，但两者在产业发展模 式和架构上存在很多不同，需要探索科学系统的融合方式，实现产 业间的良性可持续发展。 四是文旅品牌仍需持续培育。我国是历史悠久的文化和历史大国 ，但是文化输出较弱，更是缺乏文化旅游方面的世界品牌。《“十 四五”文化旅游发展规划》应该加强文化旅游品牌的建设，扶持龙 头企业，让中国文化旅游更多品牌走出国门，走向世界，成为带动 中国文化旅游发展的标杆。 3 “” 目前，文化和旅游部已经完成“十三五”规划中期评估，正在开展 “十四五”规划前期研究、专题调研等工作，并且统筹确定了25个 “十四五”规划前期研究课题，组织各司局结合本领域工作开展前 期研究，为“十四五”规划编制提供支撑。 在《“十四五”文化旅游发展规划》编制中还应该注意以下几个问 题： （一）重新梳理文旅资源与现状 目前我国的旅游资源评价体系是在传统观光旅游发展阶段形成的 ，很难满足体验旅游时代的游客需求。我国地域广阔、人文历史悠 久，拥有丰富的自然资源，人文资源以及多种公共资源，均可与旅 游资源进行融合，成为产业融合发展的重要基础。 文旅融合专项规划编制应突破传统的资源分析框架，挖掘能够充分 代表自身文化特质、对客源市场有吸引力、整合后能在具有充分市 场竞争力的文化旅游资源。建立“物质文化遗产+非物质文化遗产 +现代文化”的旅游资源分析框架，深挖文化旅游资源内涵，建立 完整的文化旅游资源价值评价体系，筛选出对规划区最具价值的文 化旅游资源。 首先，传统文化和旅游资源的内涵需挖掘。文化资源与旅游资源具 有较大重合性，但传统旅游资源的边界在延伸，文化旅游资源不再 是单一的某个景点或具象的吸引物，它可以是一种城市气质，也可 以是一种独特的生活方式，对应的规划编制中要将文化资源进行深 入的解读，充分挖掘地方的资源价值；吸引更多旅游者，实现产业 发展和文化保护的双赢。 其次，文旅融合背景下的旅游资源内容在扩充。除了传统的物质和 非物质文化遗产外，以现代文化为支撑的城市创意图书馆、博物馆 、音乐节、小剧场等都成为热门的旅游资源。 （二）明确文旅融合发展目标与战略 坚持“以文强旅、以旅兴文”，结合当地文旅资源等级和分布，明 确各地文化旅游发展重大任务、重大项目、重大产品，在此基础上 明确规划区的文旅融合总体发展目标，并且明确产业增值、区域布 局合理性、产业结构优化、产品与服务提升等具体目标。 在充分了解当地文旅资源、市场环境、国家政策的基础上，分析出 地区发展的机遇与挑战，明确地区发展目标和文化定位，完成当地 文旅发展的结构调整和重构，制定出文旅产业发展的详细战略和实 施方案，培育形成文旅创意产业链和产业集群，推进组建跨界、跨 域融合的产业集团和产业联盟，形成旅游、文化、体育、娱乐、康 复、餐饮、传媒等融合的产业体系。 （三）制定文化遗产保护与开发利用规划 对历史文化、传统文化、原生文化等优秀地域文化及遗址遗迹进行 保护和修复，保护和培养传承人，通过文旅保护与利用专题明确保 护范围、规划目标、功能分区、建立保护管理体系、明确保障措施 等，实现文化遗产可持续发展。文化遗产保护与开发利用规划包括 物质文化遗产保护与开发利用和非物质文化遗产传承与开发利用。 物质文化遗产保护与开发利用需要在分析历史遗存、民族服饰、特 色民居、民间工艺等物质文化遗产保护与开发利用现状基础上，建 立科学合理的物质文化遗产保护与开发利用体系。非物质文化遗产 传承与开发利用分析民间习俗、节庆活动、仪式、语言、书法、舞 蹈、音乐、戏曲、杂技、传统技艺等非物质文化遗产的保护与利用 现状，构建以非物质文化遗产传承与利用为核心的开发利用体系。 （四）创新文旅融合发展模式 文化旅游产业的发展应该成为《“十四五”文化旅游发展规划》编 制的重要内容之一，要形成文化旅游产业链和产业集群。通过业态 创新、产品创新、商业模式创新、科技创新等多种创新手段，形成 文化旅游产业布局。其中，注重文化创意与旅游融合发展，明确文 创产业与旅游融合发展的领域，完成当地文创产业发展的结构调整 和重构，制定出文创产业发展的详细战略和实施方案。要挖掘文旅 消费的新动能，构建文旅产业发展的新动力，建设文旅融合创新业 态系统。对于重点产业项目，应该确定行动目标，分解行动任务 ，保证重点项目的先行突破和落地。 （五）明确重大项目及其空间布局 国土空间规划需要对国土空间进行统一部署，将主体功能区规划、 土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合，推进“多规合一”。 所以，《“十四五”文化旅游发展规划》需要明确重大项目及其空 间布局。使国土空间规划为文化旅游发展规划确定的重大战略任务 落地实施提供空间保障，这也是《“十四五”文化旅游发展规划》 落地实施的重要环节。 （六）针对重点领域明确战略导向 在前期调研的基础上，要明确文化和旅游发展的重点领域和重要区 域，找准突破发展的切入点、解决核心问题，发挥战略导向作用 ，确保文化和旅游高质量发展。针对重点领域和重要区域要有针对 性的明确战略导向，挖掘其发展价值，准确把握其发展特色，并使 其成为文化和旅游发展的尖刀，形成突破发展的结构。 《“十四五”文化旅游发展规划》编制应该以文化和旅游的融合发 展为切入点和创新点，明确发展目标，理顺发展逻辑，使其真正成 为引领文化旅游发展的纲领性文件。 前言 2020年，中国将全面建成小康社会，国家发展迈入新阶段。展望 “十四五”时期，中国面临一系列新机遇、新挑战、新任务，需要 在若干重大问题上做出重要的调整与创新。 关于高质量发展与GDP增长速度问题 关于高质量发展与GDP增长速度问题需要注意以下几个方面。 1.关注高质量发展问题 党的十九大报告明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量 发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的 攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和战略目标。 这种战略定位是党的十九大以后国民经济发展的主旋律，需要我们 竭尽全力为之奋斗。因此，国家“十四五”规划的第一关键词就是 高质量发展，这要成为全社会的高度共识。在这种共识的支持下 ，国民经济运行的中心任务就是围绕高质量发展进行既符合各地实 际又具有创新意义的探索，促进经济社会发展质量实现历史性跃升 ，为建立现代经济体系奠定基础。 在全球新一轮科技革命和产业革命快速推进的背景下，各国科技创 新进入活跃期。中国人工智能、量子信息、移动通信、工业互联网 、物联网、区块链等领域快速发展，为经济社会发展注入了强大活 力。基于这样的科技创新基础，“十四五”时期，中国的高质量发 展要以更加包容开放的理念认真学习与借鉴发达国家的经验与做法 ，调动和集中更多社会资源，加大研发投入，研究与试验发展（ R&D）经费占 GDP的比重要达到 2.6%以上。充分发挥国家高学历、 高层次人才数量巨大的优势，全面实施创新驱动战略，高度重视各 类创新人才，尤其是青年创新人才的创新主力军作用，以多种方法 鼓励各个领域 35岁以下的优秀人才脱颖而出，发挥其创新创业对经 济社会进步的代际促进作用和对新业态、新产品、新模式、新服务 的激发引导作用。在涉及国计民生的领域中形成更多的创新引领效 应，在国际科技进步舞台上拥有越来越多的发言权与标准制定权 ，稳步提高国家科技创新水平与科技实力。 当然，创新发展难度仍然非常大，在高端领域创新发展的难度更大 。改革开放以来，国家高等教育的高速发展，使得各个领域的科技 人员数量大幅增加。2018年，按折合全时工作量计算的全国研发人 员总量为 419万人 /年，连续 6年居全球第一位，已经到了孕育人 才红利的黄金期。现在，无论是专业科研机构，还是大学或企业内 部的科研部门，处在活跃创新期的 35岁以下的青年创新人才数量充 足，支持创新的资金、设备、实验室等均比较充裕，以供给侧结构 性改革的战略思路向全社会供给比较充裕的创新资源的条件已经具 备，以创新支撑经济社会高质量发展势在必行。 2.关注 GDP增长速度问题 近年来，中国的经济发展在全球受到越来越多的关注，这主要是因 为中国坚持发展是执政兴国的第一要务，致力于国民经济持续较快 发展。2018年，中国 GDP达13.60万亿美元，为全球经济增长的贡献 达 29.8%，居第一位（见表1）。同时，又要注意脚踏实地，时刻不 要忘记中国是最大的发展中国家的基本国情，仍然把 GDP增长速度 作为高质量发展的主要考核指标之一，进行科学理性的安排。系统 考虑国民经济运行的整体特征，充分考虑中国在全球进一步提升影 响力的需要，综合分析与运用多种方法测算后，我们认为，期间中 国 GDP增长速度拟“十四五”定为年均增长 6.0%较为科学可行。 世界银行发布的 2019年10月期东亚太平洋经济半年报指出，全球需 求疲软，导致出口和投资增长下滑，考验着东亚太平洋地区的韧性 。预计该地区经济体 2020年和 2021年增速分别为 5.7%和 5.6%。 按照世界银行的预测，中国也应该有信心把“十四五”时期 GDP年 均增长速度设置在 6.0%，这也是我们对稳定东亚太平洋地区经济发 展的一种责任担当。 表 1 2018年GDP前十名的国家及其对全球经济增长的贡献率 注：（1）本表数据来源于世界银行相关资料，由作者整理而成。 （2）2018年全球GDP总量 5.79万亿美元。名义增长 6.1%，实际增 长 3.7%。 3.妥善处理高质量发展与 GDP增长速度的关系 创新驱动的高质量发展与 GDP保持较快增长速度并不矛盾，二者是 一对相辅相成的要素统一体。从创新驱动的角度来分析，“十三五 ”期间，国家大力实施创新驱动发展战略，全社会研发投入不断创 出新高。2018年，全国 R&D经费支出 19657亿元，比上年增长 11.8%，占 GDP的 2.19%，投入总额居全球第二，增长速度居全球第 一。中国授权发明专利数量达到 43.2万件，排名第二的美国是 31.1万件，排名第三的日本是 18.9万件，中国的比较优势明显。中 国主要科技创新指标已经跃居世界前列，一大批创新成果先后转化 为生产力，为经济社会发展注入了强大动能，科技进步对经济发展 的贡献率达 58.5%。正是因为强大的科技创新力量，才使得 2018年 全国万元 GDP能耗比 2017年下降了 3.1%，而全员劳动生产率达到 107327元/人，比 2017年提高了 6.6%，经济发展质量确实在稳步提 高。 4.关注中国红利期的转变 人均工作时间的增加导致中国原有的人口红利减退，低端产业开始 向越南、菲律宾等国家转移。但是，中国受高等教育人口规模快速 扩大，在校本科生占全球的 1/5，出国留学生占全球的 1/3以上 ，出国留学人员回国潮已持续 5年，青年科技人才数量大幅增加 ，人才红利期日益显现。 华为在科技创新领域取得的成就为国内企业的科技创新树立了典范 ，也将激励更多有远大理想的企业学习与借鉴“华为之路”，在科 技创新上迈出更大的步伐。以华为为引领的 5G技术的普及以及 5G普及拉动的物联网时代，将为包括普通民众在内的国内外客户与 广大民众带来巨大的促进技术更新换代与经济升级发展的效应。与 此同时，全球高度关注的 AI、大数据、移动支付等重大技术创新领 域，中国都具有比较充足的人才与技术积淀，发展状态比较活跃 ，未来也将为国民经济高质量发展创造持续不断的新动能，全国各 地越来越充满创新活力的高质量发展机理与机制正在孕育与形成， 2020年我们要进入创新型国家行列，整体创新能力还将进一步提升 。所以，对“十四五”时期支撑经济社会发展的创新动力要有充分 的自信。 按照这种分析与研判，时期的高质量发展是一种既高度重视实施创 新驱动发展战略，确实提高国民经济发展质量和发展效益的发展 ，也是一种立足于中国是最大的发展中国家的国情，需要保持适当 较快发展速度的发展。这样的发展状态既不同于以前的发展，因为 我们把高质量发展纳入了主体思路，也将为以后进一步提升发展质 量探索切实可行的路子，有利于逐步建立现代化经济体系。 关于高端制造与智能制造问题 关于高端制造与智能制造问题需要注意以下几个方面。 1.制造业新的历史方位 2014年，习近平总书记在河南视察中铁工程装备集团有限公司时提 出了推动中国制造向中