落实落细落具体——“级差式” 写材料例讲 （三） 在实际工作中，每每上级出了工作方案、政策性文件、指导性意见、制度规定 ，下面也要跟着出实施方案、具体政策、实施意见、实施细则。这是抓落实的一种 方法，也是公文写手们经常需要面对却又非常头疼的一种情况。 为什么头疼？因为起草下位文件时，既需要贯彻上位文件的精神，又不能照搬 照抄，内容上、形式上、语言上多少要有些变化。形式上、语言上的变化倒好办 ，最难的是内容上的变化——有的内容需要紧密联系本地本单位实际，做好“结合 文章”；有的内容需要从增强操作性上考虑，加以细化和延展；至于创造性地落实 ，拿出新招实招硬招，要求就更高了……凡此种种，本应深入进行文件调研，充分 发挥集体智慧，但现实中，制定文件往往成了几个秀才的事儿，一些单位、一些领 导又急着出文件，似乎只有出文件才是抓落实，不出文件就等于不落实，出慢了就 是落实不力，这就“逼”着秀才们赶紧闭门造车，只能关起门来写稿子，拍着脑袋 想点子。如果在内容上想不出什么好点子，就只能在形式上、文字上动脑筋。 更令人头疼的是，同一个文件，从中央到省里、市里、县里，需要一级一级往 下落，越往下就写得越细，越往下篇幅就越长。这是导致“长文”“冗文”频出的 重要原因。然而，写手们出于“文德”考虑，还得想法设法控制篇幅、写出变化 ，这能不头疼吗？ 上有政策，下有对策。于是，一种“巧妙”的方法就诞生了——以上位文件为 基础，这个地方加几句，那个地方加一条，事权不在本级的就删掉，个别字眼换一 换……很快，一个四平八稳、滴水不漏的下位文件就新鲜出炉了。相比这种方法 ，那些东拼西凑、乾坤挪移、移花接木之类的方法真是“弱爆”了！ 采用上面这种方法起草好文件之后，为便于领导们审阅，还可以在电子文档中 加上删除号、修改符、下划线，用不同的颜色加以标识。打印出来后，哪些是上位 文件的原文，哪些是增删修改之处，一目了然，领导们只需要看看为数不多的修改 之处就可以了——这真是“你省事，我省事，大家都省事”！ 但是，这样起草文件，质量有保证吗？这是一种负责任的行为吗？说句心里话 ，我写了28年材料，真没这样干过，不是不懂这种方法，而是不屑！在我看来，凡 是这样去造文件，不如直接转发上位文件，在转发通知中结合实际作些补充规定 ，或者适当提些具体要求。我更主张的，是抓住上级文件中的关键性 问题，缩小制定文件时所考虑的问题“切口”，从工作实际出 发，从推动落实的需要出发，用若干个配套的制度、措施、办 法、方案，逐一解决问题、推动落实，所谓“一把钥匙开一把 锁”。从抓落实的角度来说，制定下位文件不要搞“大而全 ”，不要想着出一个文件就能全面落实上位文件的精神，而要 学会用“拆分法”，把一个大文件的核心部件拆出来，作为一 个个相对独立的操作系统来进行深入研究，需要出几个“操作 说明”就出几个，每一个子文件力求“小而精”“小而美 ”，短小精悍、务实管用。 可喜的是，对前面所说的那种“以文件落实文件”的现象，中央已经注意到了 ，有针对性地作出了规定—— 《中华人民共和国立法法》（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次 会议通过，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正）第七十三 条第二款明确规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内 容，一般不作重复性规定。” 《中国共产党党内法规制定条例》（2012年5月26日中共中央批准并发布 ，2019年8月30日中央政治局会议修订）第十四条也明确规定：“上位党内法 规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定；没有要求的 ，一般不再制定。” 《中共中央办公厅关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（2019年 3月印发）中要求，“严格控制层层发文”，“地方各级、基层单位 贯彻落实中央和上级文件，可结合实际制定务实管用的举措 ，除有明确规定外，不再制定贯彻落实意见和实施细则”。 也许有人会问，如果上级明确规定要制定落实意见和实施细则呢？那该怎么办 ？ 我的经验就是一句话：落实落细落具体。落实，是行文的基调也是根本，制发 下位文件一定是为了抓好上位文件的贯彻落实，必须实字当头、脱虚向实，正如习 近平总书记所强调的那样，“抓落实的工作必须抓得很具体很细致很扎实”。 起草文件，只有奔着抓落实去，所起草的文件才实在、才管用，才不会是一纸 空文；只有落细落具体，才有较强的针对性、操作性，才能减少自由裁量权或者弹 性空间。 这样空泛地讲道理，可能会显得比较“虚”，不容易理解和把握，下面举一个 例子来“实说”。 2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下 简称为《意见》），其中明确要求“各地应当结合实际研究制定实施意见”。按此 要求，我省组织起草了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》（以下简称 为《实施意见》），由我具体负责这项工作。与中央《意见》相比，我们最终起草 出来的《实施意见》有如下变化： ——从整体框架看，《意见》分9个部分；《实施意见》分8个部分。减少的一 个部分是《意见》第一部分“指导思想、基本原则和总体目标”。起草过程中，我 们考虑到这部分的要求已经非常明确，《实施意见》中没有必要重复，也很难有新 的发挥，所以直接进入改革任务。除了不重复“指导思想、基本原则和总体目标 ”，《实施意见》和《意见》整体框架基本一致，充分体现了“实施”二字的特点 ——作为下位文件，把《意见》精神往实里落、往细处落是必须的，但没有必要另 起炉灶。 需要特别说明的是，不重复“指导思想、基本原则和总体目标”并不是完全不 要这部分内容，也不是不需要贯彻这方面要求，而是在充分领会其精神实质的基础 上，将有关精神贯穿和体现到《实施意见》全文之中。 ——从条目设置看，《意见》共30条；《实施意见》共32条。看似变化不大 ，实际上，我们在起草《实施意见》过程中，把《意见》中的条目删除了3条，合并 了2条，分解了7条。 ——从具体内容看，《实施意见》体现了创造性贯彻落实《意见》的写作定位 。所谓“创造性”，关键是要有新招——新思路、新政策、新举措、新制度、新机 制，都属于“新招”的范畴。出新招的方法，按性质分，有原始创新、集成创新、 引进消化吸收再创新；按主体分，有个体创新、协同创新。此外，调查研究、学习 借鉴、集思广益，往往是创新的前提和基础。“新招”既是相对于上位文件而言的 ，也是在纵向、横向比较中确立的。制发文件，不能“前后一个样”“左右一个样 ”。这些与《实施意见》的具体写法没有直接关系，这里就不多说了。 扣住“贯彻落实”这四个