怎样科学编制地方规划：掌握好标准、程序、 内容、方法 以规划引领经济社会发展，是我们党治国理政的重要方式 ，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。“十四五”时期 是我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后 ，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二 个百年奋斗目标进军的第一个五年。党的十九届五中全会（以 下简称五中全会）审议通过《中共中央关于制定国民经济和社 会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以 下简称《建议》）以来，从国家到地方，都在紧锣密鼓地编制 新规划。那么，怎样才能编制出一个高质量的规划呢？这里 ，我把自己的学习体会和写作经验结合起来，侧重从地方发展 规划编制的角度谈一些思考——不一定成熟，也不求全面，主 要谈自己有感度比较高的4个要素：标准、程序、内容、方法。 一、标准问题：怎样的规划才是高质量 标准决定质量，高标准才有高质量。那么，规划的编制有没 有一套统一的标准呢？我查了些资料，没有找到令人信服的 “标准答案”。2018年11月，党中央、国务院出台《关于统一 规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发 ﹝2018﹞44号，以下简称《意见》）。这是近年来关于规划编 制工作最权威的文件，我从中“抠”出了这么一些关于规划标 准的要求： （一）总标准：实用管用 规划是拿来用的，不是拿来看的。 所谓“实用”，前提是“实”，就是一切从实际出发——内 容求实；立足发展实践、放眼新的实践——措施务实；能够提 供方向指引、方法指导，操作性强——便于落实。 所谓“管用”，关键是能解决实际问题。无论是给出“理法 方药”中的一种，还是给出系统解决方案，都有助于解决问题 。 所以，《意见》中强调，要“坚持目标导向和问题导向相统 一”“注重虚实结合、实用管用，在强调战略导向作用的同时 ，突出约束力、可操作，使规划可检查、易评估”。 （二）核心要素：战略性、宏观性、政策性和指导性、针对 性、操作性 规划不是计划，至少要管用三五年，着眼点是接力落实社会 主义现代化建设的长远战略目标，所以尤为强调战略导向作用 ，全局性、前瞻性、预见性是这一导向作用的重要保证。 规划有很多种，《意见》中分为四个大类，也就是发展规划 、专项规划、区域规划、空间规划。作为发展规划，无论是国 家、省、市、县哪一级的，都应紧紧围绕今后一个时期发展的 总体布局，按照五中全会《建议》的要求，就是要统筹推进经 济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的总 体布局，协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改 革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。 政策是党和国家为实现一定时期的目标或路线而制定的行动 准则，对规划目标的实现、措施的实施具有保障支撑作用。在 制定规划时，应同步考虑政策配套，在规划中对重大政策调整 应有所体现。 规划对一定范围内的各级组织具有普遍的指导性，用毛泽东 同志的话来说，既要提出“过河”的任务，又要解决“桥或船 ”的问题。问题就是针对性，但规划所要解决的，不是一般性 的问题，而是事关一国一方高质量发展的方向问题、战略问题 、共性问题、突出问题，包括当前面临的新情况新问题以及一 直没有解决好的“老大难”问题；规划并不直接解决问题，而 是指导推动规划领域、规划范围的机关、单位、组织各司其职 ，合力解决问题。这就需要把战略上的导向性与战术上的操作 性紧密结合，既有明确的“基本盘”“任务书”，又有明晰的 “时间表”“路线图”乃至“施工图”“施工单”。 二、程序问题：编制规划应遵循怎样的步骤 一般来说，编制规划需经过前期调研、制定方案、研究起草 、咨询论证、审批发布等程序，其中每一道工序的工作质量 ，都对规划质量具有直接影响。 习近平总书记在五中全会上关于《建议》的说明，对建议稿 的起草过程进行了回放，其主要步骤包括成立文件起草组、发 出征求意见的通知，再到正式启动建议稿起草工作、主持召开 系列座谈会、开展网上征求意见、反复进行讨论修改，直至形 成建议稿后，下发党内一定范围征求意见，多次召开相关会议 进行审议。 这样一整套严密严谨的工序，特别是把加强顶层设计与坚持 问计于民统一起来，强调发扬民主、开门问策、集思广益的做 法，以及总书记亲抓力促、问计于民的务实作风，非常值得我 们学习。 这个说明网上有全文，我在这里就不照搬照抄了。 三、内容问题：好的规划应当“形实魂”相统一 对一个规划来说，文本是“形”，内容是“实”，党的理论 和路线方针政策是“魂”。新时代新发展阶段，我们尤其要注 重用习近平新时代中国特色社会主义思想来“铸魂”，把党的 十九届五中全会精神贯穿研究编制本地本行业本单位发展规划 的始终，做到学懂弄通悟透、善于活学活用。 就“十四五”规划的编制来说，有这么一些重要讲话起着导 航定向的作用，尤其要学懂弄通用好。 一是从2020年7月下旬到9月下旬，习近平总书记先后主持召 开企业家座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社 会领域专家座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会、教育文 化卫生体育领域专家代表座谈会，当面听取各方面对制定“十 四五”规划的意见和建议，并发表了系列讲话。这些讲话，对 科学谋划规划中的对应工作具有重要的指导作用。 二是总书记在五中全会上关于“十四五”规划和二〇三五年 远景目标建议的说明。其中，概要介绍了建议稿的起草过程、 主要考虑和基本框架，对新时期经济社会发展的主题、格局、 目标、根本目的，以及统筹发展和安全、坚持系统观念、全面 建成小康社会的完成情况和宣布时机等7个重点问题作了说明 ，特别是介绍了建议稿起草过程中应注意把握的5条原则。总书 记说明的内容，对各级规划的编制具有普遍的方法论意义。 三是总书记在五中全会第二次全体会议上的讲话。这个重要 讲话，既深刻分析国际国内形势，又对如何全面把握新发展阶 段、着力构建新发展格局，提高党领导贯彻新发展理念、构建 新发展格局的能力和水平作出了系统部署，提出了明确要求 ，需要我们深刻领悟、融会贯通，在编制规划时加以贯彻和运 用。 四是总书记在省部级主要领导干部学习贯彻五中全会精神专 题研讨班开班式上的讲话。 五是总书记在十九届中央政治局第二十七次集体学习时的讲 话。 三、四、五这3个讲话，可以说是“姊妹篇”，既各有侧重 、相辅相成，又一脉相承、一以贯之。相对来说，研讨班上的 讲话理论色彩更浓一些，另外两个讲话更偏重于实践一些。 六是李克强总理在中央经济工作会议上的讲话，其中专门就 科学编制“十四五”规划纲要讲了3点意见。 把上面这些重要讲话精神吃透了，才能对“国之大者”了然 于胸，提高编制新发展规划所需要具备的政治能力、战略眼光 、专业水平，在党和国家事业发展的大棋局中找准地方的发展 定位，做到方向不跑偏、工作不缺位。 “把党的主张转化为国家意志”，这是我国国家规划编制工 作的一大特色，也是提高规划质量的根本政治保证。五中全会 先通过《建议》，国务院再根据党中央的建议，组织编制“十 四五”规划《纲要》就是如此。这个《建议》，为编制国家发 展规划乃至形成包括省、市、县各级规划在内的统一规划体系 指明了前进方向、提供了重要遵循。对地方规划的编制来说 ，既要考虑如何以之为遵循、与之相衔接，又要考虑如何创造 性地加以细化落实，一个基本前提，就是把《建议》学习好、 领悟好，像总书记要求的那样，原原本本学习、逐条逐段领悟 ，在整体把握的前提下，突出领会好重点和创新点，发扬理论 联系实际的优良学风，立足当前、着眼长远，增强工作积极性 、主动性、创造性。 为便于掌握规划的“形”，我采用把提纲抽取出来、列表比 较的方式，研究了中央和东西南北中多个省份关于制定“十四 五”规划的建议。省市县级规划依据国家发展规划制定，既要 加强与国家级规划的衔接，形成全国“一盘棋”，又要因地制 宜，符合地方实际，突出地方特色。就地方发展规划的编制来 说，应着重把握好这么一些内容： （一）总论：发展的基础、形势和目标。中央《建议》的第 一板块为总论，