调研报告：从五大生产要素短板 看金融支持县域发展的路径选择 一、引言 土地、资本、人口、技术、数据，是支持经济发展的五大生 产要素。传统经济学普遍认为，区域经济差异主要由土地等自 然环境和资本等资源禀赋因素造成。随着经济社会的发展和产 业的不断融合，技术、数据等新兴生产要素在经济发展中的作 用日益得到充分体现和广泛认同。许多学者认为，要缓解区域 经济发展不平衡，必须以五大生产要素为着力点，通过差异化 金融政策促进落后地区实现追赶超越。当前我国区域经济特别 是县域发展不平衡问题日益凸显，应通过对五大生产要素实施 补偿性的政策纠偏加以解决。与财政、税收等政策相比，差异 化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更强。但实 施差异化的金融支持政策，必须建立在充分了解生产要素发展 现状和差异原因基础之上，才能有效促进区域和县域经济发 展。 二、县域五大生产要素的缺陷和短板 （一）土地要素方面，“三变”改革仍需加强 一是土地权属结构复杂、权利分散、流转困难。我国县域土 地以农业用地和集体用地为主，权属结构通常为承包权、所有 权、经营权的三权分置，分别由不同主体享有相应的权利。这 一分置结构决定了农村土地牵涉到多方利益主体，给土地资产 价值的实现带来了很大困难。同时县域土地要素使用受到诸多 掣肘，如农业用地和农村宅基地仅能用于农业生产和自住住 宅，且受到耕地红线等政策的严格约束，资产的价值属性大打 折扣。 二是土地流转缺少具体规则支撑，抵押贷款风险较大。首 先，农村土地所有权属于集体，贷款抵押需要取得集体许 可，抵押流程、条件模糊不清，缺少明确法律规定。其次，土 地使用权没有实现真正市场化流转，土地使用权抵押贷款一旦 出现代偿，收储之后再流转经常找不到买方，金融机构的风险 较大。再次，“农民变股东”缺少承接主体，经营管理水平高 的企业不多，金融机构对“三变”改革的信贷支持较为谨慎。 （二）资本要素方面，县域综合实力弱、多元化融资体系缺 失 一是县域综合实力薄弱，区域差距巨大。县域经济整体发展 滞后，经济规模普遍较小，例如，2021年**省仍然有50%的 县（市） GDP总量未能突破百亿元大关，县域经济增加值 对**经济的贡献度不足一半。2021年赛迪全国百强县中，**省 仅有**、**两个县（市）入选，这与江苏省入围50个百强县并 包揽前三名相比差距很大。**地区由于化石能源储量分布不均 衡，县域间经济落差明显。在2021年赛迪** “10强 县”中，**地区有5个，**地区有4个，**地区则只有1个**县。 在**省县域GDP 排名的后10名中，**也占了4个，如**县GDP总 量高达1294亿元，财政收入91.6亿元，而同属**的**县GDP仅 有31.3亿元，财政收入不足0.7亿元。 二是多元化融资体系缺失、存贷比例失调。**省县域金融业 态发展不完善，多数县域近年来没有一家证券公司入驻，涉农 领域融资渠道仍以自有资金、银行贷款为主，直接融资运用较 少。县域资金外流严重、存贷款比例失调、贷款转化效率 低，也极大削弱了县域金融支持产业发展的能力，如**市主要 涉农金融机构仅2020年的资金外流总额，就已达到162亿元。 （三）人口要素方面，县域地区人口流出严重 一是县域人口整体外流问题严重。笔者通过第七次人口普 查（2020年）数据，对**个县（市）的人口数量及年龄结构进 行了分析。与第六次人口普查（2010年）比较，**县域人口出 现了严重的外流，72个县在10年中累计减少人口279.3万，有的 人口外流较多的县常住人口减少比例甚至达 到40%—50%。**省72个县2020年人口共有1732.9万人，人口累 计下降258.5万人，较2010年减少13%。2020年**县域人口仅占 全省常住人口的43.8%，较2010年下降9.5个百分点，县域人口 向城市集中的趋势愈发明显。 二是县域人口老龄化情况更为突出。全省县域60岁以上人口 占比高于全省2.3个百分点，65岁以上人口占比高于全省1.7个 百分点。**省72个县中，有51个县老龄化水平高于全省平均水 平，有47个县老龄化高于14%，达到深度老龄化的程度，有5个 县达到或接近20%的超老龄化水准。与老龄化对应的是，县 域0-14岁人口占比总体高于全省平均水平，县域老人多、小孩 多的情况比较明显，成年劳动力外流非常严重。 三是72个县仅有6个县人口正增长。**省72个县中，仅有6个 县人口正增长，正增长高于全省平均水平的县仅有4个，9成以 上的县在过去10年间人口是净下降的，人口下降超过20%的县达 到19个。以**为代表的大城市，对**县域劳动力有着强烈吸引 力，不仅使县域劳动力大量流失，也促使资产较多的企业家前 往定居，**县域经济发展的根基出现松动。 （四）技术要素方面，产业层次低、高技术企业少 一是产业层次依旧偏低。**县域“农业弱县、工业小县、财 政穷县”特点突出。**、渭北地区的强县过于依赖能源矿 产，缺乏可持续的支撑产业，随着煤炭石油天然气储量的下 降，县域产业发展存在较大风险。与此同时，**地区 的**、**、**等产业，位于产业链底端，产品的附加值不高。 二是高技术企业严重缺乏。**省工信厅提供数据显 示，2020年**省有309家“专精特新”中小企业，在县域仅有十 多家；43家“小巨人”企业，县域为0；175家制造业“隐形冠 军”企业，县域仅有5家；10家科创板上市公司，县域为0。县 域高技术企业的严重缺乏，导致针对高技术企业的扶持政 策“无的放矢”，专项