关于县级财政预算绩效管理实 际操作中遇到的问题及对策思考 一、预算绩效管理现状 预算绩效管理源于20世纪50年代美国胡佛政府提出的 绩效预算理念，绩效预算开创了将成本引入公共财政领域 的先河，为后续预算改革奠定了基础。自20世纪90年代以 来，随着新公共管理运动的不断壮大，绩效预算备受国际 政治、经济学界的高度关注，美国、澳大利亚和新西兰 等OECD国家探索实行新绩效预算，取得较多研究成果。新 绩效预算注重结果导向，将重点聚焦到解决社会问题 上，同时，主张适当分权与强化责任相结合，使各部门负 责任地进行自检自纠，从而实现自我约束、自我提高。在 我国，十六届三中全会（2003）提出建立预算绩效评估体 系，是预算绩效管理改革的起步。伴随着现代国家治理体 系的发展，全面实施预算绩效管理不断向纵深发展，目 前，涵盖四本预算、覆盖所有财政资金、贯穿预算执行过 程的预算绩效管理体系基本建成。虽然我国预算绩效管理 改革成效显著，但总体上起步较晚、底子较薄，地方财政 预算绩效管理还存在实操性不强、形式化等问题亟需解 决。 二、县级预算绩效管理存在的问题及原因 （一）县级预算绩效管理改革推进乏力，改革力度有 待加大预算绩效管理改革存在地区之间发展不均衡、县级 绩效推进乏力、工作开展落后的情形。绩效管理改革是一 场刀刃向内的政府自我革命，在预算分解存在路径依赖的 情况下，更需要立法和行政部门的大力支持，而目前存在 二者保障不足的情况。一是立法层面。虽然国家陆续出台 了各项绩效管理办法、工作规程及规范性文件，但是仍不 能满足现有预算绩效管理的要求。表现为三个方面：第 一，规章制定较为分散、碎片化严重，缺乏整体性和协调 性；第二，以规代法，削弱了预算绩效管理的权威性；第 三，针对基层部门的文件少。二是行政层面。预算绩效管 理由政府推动，自上而下进行压力传导，但是针对部门内 部职能履行却未作明确规定。部分县级财政内部存在将绩 效管理加挂于预算股、财政监督等股室，预算单位加挂于 财务股的现象，未成立绩效专职机构，职责划分不明确。 缺少法制的后盾与专职机构的支撑，就容易导致相关主体 对预算绩效管理重视不足、支出责任意识不牢、实施绩效 主动性不高的问题。因此，预算绩效管理的改革力度仍需 加大。 （二）实际操作不顺，指标体系有待健全绩效目标是 绩效管理对象计划在预算年度内达到的产出和成效，是预 算申报的前提，同时也是绩效评价的基础和依据。绩效目 标应满足适当可行、与资金规模相匹配的原则，并通过成 本、质量、数量、社会效益和服务对象满意度等指标来体 现，不同预算单位、项目实施主体之间绩效指标也不尽相 同。从A县预算绩效目标设置来看，水平存在良莠不齐、指 标内容申报不完整、数值量化率低、可读性不强、部门整 体绩效目标未完全与单位发展规划相融合，且项目绩效目 标与项目匹配度不高等问题。究其原因，在于县级还未形 成具有地方特色的、可操作性强的、系统化的指标体 系，不具备指导整体行业的全面性与针对个性化对象的特 殊性。指标体系作为技术工具，直接服务于评价目的，亦 在一定程度上决定预算绩效管理的科学性。如果绩效目标 设置不够科学合理，则后续围绕目标所实施的绩效监控、 绩效评价等措施也不会客观可行。 （三）自评报喜不报忧，激励约束有待硬化绩效评价 是指运用一定的方法及标准对绩效目标实现程度的考 核，是绩效管理的关键环节。绩效评价应实事求是，确保 数据来源准确、成绩科学合理。从A县绩效评价情况来 看，存在自评结果不真实、报喜不报忧的问题。其根本原 因在于激励约束和结果应用机制不够刚性有力。预算单位 囿于财政资金使用者与绩效自评者的双重身份，存在自我 肯定的主观因素，需要广泛有力的外部监督与从严从紧的 制度约束。从行政监督来看，目前财政部门与审计、纪检 监察等行政监督部门之间存在信息壁垒，绩效向人大汇报 制度尚处于起步阶段，部门协作还存在较大提升空间；从 评价结果应用来看，追责问效机制尚未真正落实，绩效评 价结果与预算安排相脱离。激励约束与结果应用机制的缺 失易导致绩效自评流于形式，绩效自我约束、自我完善作 用发挥受阻。 （四）绩效人才缺乏，人才力量有待充实预算绩效管 理覆盖所有财政资金，涉及不同单位主体，复杂度高、专 业性强，而县级目前存在绩效人才匮乏的问题。具体表现 在三个方面：一是相关人员绩效理念尚未树牢，工作态度 尚需从“要我绩效”向“我要绩效”转变；二是现有绩效 人员知识储备不足、实践经验匮乏，使绩效管理工作优质 高效地完成成为难点；三是县域内缺少绩效管理第三方机 构。按照预算绩效管理要求，财政部门可根据业务需 要，聘请专家学者、委托社会中介机构等参与实施绩效管 理。根据A县绩效专栏公开数据显示，县内仅1家第三方绩 效评价机构。第三方机构的数量及其参与绩效评价的力度 与范围还需进一步加强。 （五）公开不够透明，深度广度有待加强2016年，财 政部印发《地方预决算公开操作规程》并首次公开中央部 门预算绩效信息，目前地方预决算公开部门已经超过22万 家，基本实现应公开尽公开，预算绩效目标和绩效评价结 果等情况随预决算公开而公开。A县预决算公开内容虽全 面，但却存在对绩效情况说明不细化的问题。看似涵盖除 社会保险基金预算外的所有财政资金使用及其上年结转情 况。但是，没有展开说明项目具体分类、项目金额、项目 概述、立项依据、实施主体等，内容不够细化透明。而且 项目自评缺乏各项评价指标的具体分值及其得分情况，规 范化程度还需提升。绩效公开效果不佳，一方面，是预算 单位的责任；另一方面，反映出社会公众参与财政监督的 意识淡薄。根据历史经验，政府改革与管理进步往往需要 公民社会提供外部压力与动力，而预算绩效管理水平的提 升也需要民众的参与支持。 （六）工作方式传统，数字化进程有待加快目前，数 字政府进程加快，数字财政全面升级，各省预算一体化系 统纷纷上线，将预算绩效管理作为重要组成部分嵌入预算 管理流程，预算绩效理应实现跨越式发展，但其整体性、