加大政府购买公共服务力度 与加强机构编制管理的思考 政府购买公共服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提 供的一部分公共服务事项，按照一定方式和程序，交由具备条件的社会力量承 担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。近年来，党中央、国务院和 省委、省政府对加大政府购买公共服务力度，加强服务型政府建设的重视不断提 高，党的二十大强调要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式，提 出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通 过合同、委托等方式向社会购买”，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共 服务力度”；省政府2022年出台了《关于推进政府向社会力量购买服务工作的意 见》，要求“2022年至2024年，政府向社会力量购买服务工作在全省逐步推开”。 政府购买公共服务的新模式，相对于过去由于要完成某项中心工作或 提供某项公共服务，片面增加机构和人员编制，从而加重财政负担的旧模 式，其积极作用不容小觑。本文中，笔者将立足本县实际，从加强机构编制管 理的视角，浅谈加大政府购买公共服务力度与加强机构编制管理的几点思考。 一、政府购买公共服务和机构编制管理现状 县幅员面积2660.6平方公里，总人口X万人，辖X个乡镇，2017年被省 委、省政府列为省扩权强县试点县之一。作为人口过百万、扩权强县试点 县，县面临社会结构不断变迁、社会诉求复杂多样、社会矛盾日益突出等诸 多问题，群众对公共服务的需求日益增长。近年来，我县从改革发展的战略 全局出发，积极探索、扭转思路，主动求变，把政府购买公共服务作为转变 政府职能、创新社会管理和提供公共服务的一种新理念和新途径。我县政府 购买公共服务主要通过三个途径：一是社会组织服务外包。主要包括市政设施 维护、园林绿化、市容卫生、校园安保和物业管理等事关人民群众生产生活和 切身利益的方面。2022年，外包服务资金支出金额为2366.72万元；二是开发 公益性岗位。今年以来，全县在机关事业单位积极开发公益性岗位759个，占 全县机关事业单位在编在岗总人数4.9%，共拨付公益性岗位补贴1023.55万 元；三是合同制临聘工作人员。截至目前，全县临聘工作人员共4400余名，其 中，60%以上为单位自筹工资（主要集中在卫生系统），财政拨款人员不足40%。 尽管我县政府购买公共服务工作已经进行了部分实践，但是，在政府职 能转变的大环境下，工作力度明显不足，存在规模偏小、质量不高，机制不健 全、制度未配套等问题。实际上，我县政府采取的仍旧是全能型的“大包大揽”模 式，从机构设置到财政拨款再到具体工作的实施，都是由政府承担下来，由此 大大增加了政府自身工作量。并且，随着政府中心工作的不断增加，社会事业 的不断发展，部门职能的不断加强，部分单位人手明显紧缺。为更好的完成工 作，单位会提出增加编制的要求，甚至在一些新的领域还需要申请设置新的机 构。然而，党的十八大之后，新一届中央领导提出了“本届政府任期内财政供 养人员只减不增”的目标。随后，省委编办对各市、县下达了机构编制限额，实 行事业单位机构编制总量控制，事业单位编制总量要以2022年底统计数为基数 只减不增。但是，从2023年底到现在，全县机关事业单位申请增加编制数60余 名，申请使用空缺编制数达750余名，并且有不断增长的态势。目前，我县机 关事业单位对机构编制的刚性需求与事业单位机构编制总量控制的刚性约束 之间的矛盾日益突出。如果维持现状，政府提供的公共服务质量和覆盖范围 将跟不上群众的需求，如果无限制的增加机构和编制，必然会导致机构臃肿、 编制膨胀，甚至会陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环。因此，就我 县而言，加大政府购买公共服务力度，是转变政府职能，精简机构、降低行 政成本，建设服务型政府的必然选择，也是实现机构编制“瘦身”的最佳出路。 二、加大政府购买公共服务力度对机构编制管理的影响 新形势下，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，对政府职能 的进一步转变、服务内容的进一步拓展提出了新的更高的要求。然而，政 府不可能无限制增设机构、增加编制，也不可能把各类高、精、尖的人 才都集中在机关事业单位。加大政府购买公共服务力度，恰好可以破解 这一难题，它对于政府更好地发挥职能作用，整合资源，精减机构，减 少编制，降低行政成本以及加快推进事业单位分类改革有着积极的意义。 （一）加大政府购买公共服务力度是控制机构数量增长的重要手段 随着经济社会的不断发展，各部门所承担的职能越来越多，工作量越来越 大，但是党政机构改革特别是政府机构改革，对行政机构数量有硬性规定，不 得超限额设置。在行政机构难以增设的情况下，很多部门便把眼光放到了设 立事业单位上，要求增设事业单位，如果每个部门都要求增设相应的事业单 位，势必会带来事业单位机构的膨胀。在事业单位机构编制实行总量控制的严 峻形势下，如果政府转变思维、大胆创新，采取购买公共服务的模式，便可以 实现在不增加机构的前提下保障工作顺利开展。比如，以城管执法工作为例。 县城管执法局顺应时代发展需求，大胆创新，提出了数字化城管的管理方式。 由此向编委提出了增设相应事业单位的申请，要求增设数字化城市管理监督指 挥中心，并核定事业编制。县委编办就此事件进行了专门调研，通过调研，发 现数字化城管的运行对机构和编制并非是刚性需求，亦可通过政府购买服务的 方式来保障工作顺利开展。对于这种情况，可以根据工作任务需要，用财政出 钱聘用专业技术人员、购买公益性岗位的方式解决，这样既能保证服务质量，又 能有效避免事业单位机构数量的增长，将大大减轻我县机构数量膨胀的压力。 （二）加大政府购买公共服务力度是控制编制增长的有效途径 党的十八大之后，新一届中央领导提出了“本届政府任期内财政供养人 员只减不增”的目标，上级对事业编制总量控制提出了“以2022年底统计数为基 数，只减不增”的要求，要“控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增”，要充分 挖潜现有人员编制潜力，实现人员编制使用效益最大化，对有空编的首先通过 空编解决，没有空编的在本地区本部门内部调剂解决。而我县在客观上存在着 工作任务量不断加大和人员编制需求量不断增加的实际，要解决这对矛盾，仅 靠单纯地调剂使用有限的编制资源，不能从根本上解决问题，只能是治标不 治本的权宜之计。要彻底改变这种矛盾关系，就必须另找出路，加大政府购买 公共服务力度是一种有效途径。比如，以环卫保洁工作为例。县环境卫生管理 所原有事业编制60名，原来的环卫保洁工作主要由县环境卫生管理所在编在岗 人员负责，但随着城市化进程的不断加快和市民对生活环境质量要求的不断提 高，单位在编在岗人员已经远远无法满足环卫保洁工作的需求，必须增加大量 编制和人员。在编制总量不足的严峻形势下，县政府提出推行“管养分离、市 场运作”的环卫行业改革。改革后，全县环卫保洁工作基本实现市场化作业。目 前，县环境卫生管理所现有487名环卫工人所做工作全部由购买服务的方式解 决。与在编在岗人员“大包大揽”的旧模式相比较，减少了增加487名编制的压力 和环卫工作40%的财政负担。并且，2023年下半年，经县委编办研究，将县环境 卫生管理所的24名空缺事业编制调剂到全局性中心工作和重点工作领域，大大 减轻了编制总量增长的压力，有效缓解了经济社会发展与编制资源紧缺的矛盾。 （三）加大政府购买公共服务力度是加快推事业单位分类改革的有力抓手 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的 决定》中，关于事业单位改革的内容，在“加快转变政府职能”的分支之下，其实 已指明了事业单位改革所要解决的核心问题，即理顺事业单位与主管部门和市 场的三角关系。而加大政府购买公共服务力度恰是解决该核心问题的有力抓手。 一方面，加大政府购买公共服务力度，对事业单位而言是一个不小的挑战，培 育发展社会组织参与公平竞争，可以倒逼事业单位摆脱在行政属性和企业属性之 间游移不定的模糊角色，在市场面前，不能以行政机构的面孔索要特权，排斥竞 争；在公益性服务的提供上，也不能以企业面孔减少公共责任，热衷逐利。这样 一来，可以有效解决事业单位在政府转型过程中展现的效率低下、服务意识不足、 公益性欠缺等问题。另一方面，加大政府购买公共服务力度，可有效解决事业单 位事企不分、管办一体的混乱局面，为经营类或准经营类事业单位的改革奠定基 础。随着政府购买公共服务的进一步推进，当某一领域的公共服务承接主体主要 为民办非企业单位、社会团体甚至是企业时，事业单位自然就失去了核心竞争力 和存在的必要性，届时可在深化事业单位分类改革的基础上，将那些具备条件的 事业单位转为社会组织或企业，有效避免“既养人，又买服务”的重复投入现象。 三、政府购买公共服务面临的困境 近年来，许多地方已经立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极 的探索，涉及环卫保洁、市政设施维护、社区服务、社会管理、医疗救助、技 能培训等多个领域，取得了良好的社会效益，尤其对加强机构编制管理的意义 重大。我县在政府购买公共服务方面却进展缓慢，跟先进地区比较有不小差距。 （一）对政府购买公共服务认识上有偏差 我县政府部门对购买公共服务存在认识上的误区或偏差，有的对社会组织提 供的服务质量感到不满意，有的还存在“政府包办”公共事业的思想。同时由于政府 部门之间职能交叉、权力和利益问题还没有得到真正解决，导致少数政府部门购 买社会组织公共服务工作的积极性不高、动力不足，政府购买公共服务工作面还不 够广。有的政府部门从部门利益出发，在惯性思维的推动下，每当增加新的公共服 务任务时，不是优先考虑优化办事程序、提高办事效率和向社会购买公共服务，而 是要求增设机构，核增编制，聘请人员，追加预算，导致行政绩效目标难以实现。 （二）政府购买公共服务工作启动晚、规模小 政府购买公共服务虽然近一两年内才正式提出，但是该项工作在许多地区 早已进行探索实践。2006年，上海浦东新区社发局、经委、劳保局等8个政府部门 分别与民办阳光海川学校、阳光慈善救助社、街道老年协会等8家民间组织签订了 购买服务的协议；2008年，深圳宝安西乡向5家企业采购“花园街区”服务；2010年 成都市锦江区启动政府向社会组织购买服务工作，2023年，发布81个购买服务项 目，涉及金额7900余万元。而我县在政府购买公共服务方面的探索实践比较晚，近 一两年才在某些市场化程度比较高的领域试点，主要是通过购买公益性岗位、合 同制临聘工作人员的方式来购买服务岗位，购买公共服务的金额占预算支出的比重 低，规模明显偏小，在品种和质量上比较单一，在结构和购买方式上也不够平衡。 （三）政府购买公共服务机制不健全、制度未配套 政府购买公共服务算是一个新事物，既要有人力、物力、财力的投入，也 需要社会组织的支持、参与、配合，更少不了政府相关职能部门的引导、协 调、监管，故需要政府主导建立相应的运作机制，出台相应的配