调研报告：提高新时代县域人大工作水平研究 人民代表大会制度是支撑我国国家治理体系和治理能力的 根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有 机统一的根本政治制度安排。坚持习近平新时代中国特色社会 主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，做好新时代 县域人大工作，是推动县域经济社会发展和民主法治建设的重 要任务。2023年12—2024年2月，县人大常委会以开展“大学 习、大讨论、大调研”活动为契机，成立以常委会主任任组长 的课题组，对如何提升新时代县域人大工作实效，采取县内摸 底调研、县外学习考察、对比分析问题、研判政策精神等方 式，召开座谈会15场次，分别向县、乡两级人大代表调查问 卷350份和2980份，占县、乡人大代表总数 的87.71%和85.7%，深度总结和分析了当前我县人大工作所存在 的主要问题，针对性提出了对策措施。 一、换届以来*地方人大工作现状与创新发展 2021年换届以来，在县委的坚强领导和上级人大的指导支 持下，县人大常委会严格履行宪法和法律赋予的职责，自觉践 行新发展理念，不断加强和改进人大工作，在促进全县经济社 会发展和民主法治建设的作用日益突出。 （一）党委切实加强人大工作领导。换届以来，新一届县 委认真学习贯彻上级加强和改进人大工作的新部署新要求，充 分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强对人大 工作的领导，支持和保证人大依法行使职权，有力促进了县人 大、“一府两院”依法履行职责、协调一致开展工作。建立健 全县委联系人大工作制度。坚持把人大工作纳入县委工作的总 体布局，明确县委副书记、常务副县长具体联系人大工作，与 县人大保持及时沟通交流，指导、帮助人大开展工作。县委、 县政府主要领导经常性参加人大重要会议和活 动，2023年12月30日，县委书记亲自出席县十八届人大常委会 第三次会议，通报情况、交流座谈，为县人大围绕中心依法履 职营造了良好氛围、奠定了坚实基础。建立人大参与党委决策 制度。强化依法执政观念，县委坚持主动邀请县人大常委会主 任参加县委书记办公会、列席县委常委会，适时将重大事项决 策、重要人事任免和重点工作部署及时向人大常委会通报，注 重听取其意见和建议，确保人大依法行使重大事项决定权始终 沿着正确的政治方向前进。同时全县乡镇人大主席兼任党委委 员，参与乡镇党委会议决策决定。建立听取人大工作汇报制 度。县委坚持每年至少专题研究两次人大工作，要求乡镇党委 坚持每年至少听取一次人大工作汇报，了解情况，帮助解决存 在的困难问题，为人大依法行使职权提供强有力的领导保障。 （二）人大履职体制机制不断完善。根据宪法和有关法律 规定，县人大及其常委委主要行使监督权、选举任免权和讨论 重大事项决定权。换届以来，县人大及其常委会立足新时代新 要求，不断健全完善工作体制机制，推动了行使监督权、决定 权和任免权的制度化规范化科学化。讨论决定重大事项机制不 断健全。认真学习贯彻中央、省委《关于健全和落实人大讨论 决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告 的实施意见》精神，全面落实重大事项报告制度，修订出台 《县人大常委会讨论决定重大事项的规定》《县人大常委会规 范办理讨论决定重大事项工作办法》，进一步明确了重大事项 的范围、讨论和决定的程序、决定决议的执行等内容，并督促 县人民政府制定了相应实施意见，从制度层面保障了人大依法 行使决定权。监督的工作办法不断创新。在建立规范调研视察 工作、财政预算审查监督、法律实施情况检查监督、规范性文 件备案审查、专题询问、专项工作评议、审议意见办理等9个工 作办法的基础上，抓住预算审查、案件评议等专业性较强的监 督审查，创新出台《预（决）算审查监督专家库工作办法》和 《法律审查监督专家库工作办法》，选聘19名财政业内骨 干、6名执业律师，分别组建了财政预（决）算审查监督专家库 和法律审查监督专家库，弥补人大各专委会、常委会各委室专 业审查不足力量，提高了专业性领域审查的准确性。选举任免 制度不断改进。始终坚持党管干部与人大常委会依法任免的有 机统一，严格落实任前法律知识考试、供职发言、宪法宣誓、 颁发任命书和年度述职制度，及时修订了《宪法宣誓实施办 法》，探索建立县人大常委会任命的国家机关工作人员述职评 议办法，已对发改、商务、人社、交通、林业、文广新、卫 计、安监等8名政府组成部门主要负责人工作进行了述职评 议，着力推动选任人员作用充分发挥。 （三）乡镇人大和代表工作全面加强。县人大常委会始终 把乡镇人大规范化建设和代表工作放在重要位置来抓，不断创 新工作方式，调动了乡镇人大和代表作用有效发挥。推动乡镇 人大工作规范化。坚持常委会领导分片联系乡镇人大工作制 度，出台《县乡镇人大工作考核办法》；在1个特大镇和7个扩 权强镇试点设立了专职人大副主席；按照“五个统一规 范”（功能设置、工作制度、工作台账、学习资料、公示专 栏）的建设标准，在全县63个镇乡建立起一个集学习培训阵 地、代表履职平台、联系群众窗口三个功能于一体的代表之 家。加强和改进代表工作。印发《市、县、乡镇人大代表履职 工作手册》，组织人大代表、乡镇人大主席和人大干事、人大 机关干部2000余人次参加各级各类培训；研究制定了人大代表 履职监督机制工作方案，建立健全了建立了代表名册、学习登 记簿、小组活动登记薄、接待选民登记薄等“六簿一册”履职 动态管理台账，对建言次数、代表活动等情况全面实行登记管 理；召开全县年度代表工作会议、全县乡镇人大工作等专题会 议，表彰优秀代表小组、优秀建议和优秀代表；邀请部分选民 代表参加代表小组活动，组织开展“双联”、“脱贫攻坚—人 大代表再行动”等活动；在全市率先开展市人大代表年度述职 评议，已听取了9名X选举的市人大代表口头述职。提升代表建 议办理实效。印发《如何规范撰写人大代表议案、建议》，建 立常委会领导重点件督办制度，开办并适时印发交办、转办代 表闭会期间提出建议的《代表之声》，建立形成“重点督办、 现场督办、跟踪督办、适时督办”的建议办理机制。 与此同时，坚持把加强自身建设放在突出位置，认真学习 贯彻党的二十大精神和习近平新时代中国特色社会主义思 想，坚持中心组学习、机关例会讲纪学法制度，全面落实从严 治党各项部署和党风廉政建设各项要求。严格落实常委会、主 任会等会议制度，研究制定了《县人大常委党组议事规则》 《县人大常委会主任碰头会制度》《县人大常委会机关工作例 会制度》等制度，推进了常委会工作制度化规范化。坚持编印 《人大工作》、《调查与研究》、《常委会公报》，开通“X人 大”微信，通过主流媒体广泛宣传报道人大工作和人大代表履 职风采，有效提高了X人大工作的影响力。不断强化专门委员会 和常委会工作机构建设，充实专业人才和年轻干部人才，常委 会机关活力和凝聚力进一步增强，干部队伍素质进一步提 高，国家机关职能作用得到了有效发挥。 二、目前X人大地方工作存在的主要问题及原因分析 党的二十报告指出“发挥人大及其常委会在立法工作中的 主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依 法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表 作用，使得各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予 的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表 机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员 会组成人员结构”。对照新时代新任务新要求，我县地方人大 工作面临着诸多问题、困难和挑战。 （一）重视人大工作的内外氛围没有全面形成 1.对人大工作缺乏正确认识。尽管宪法明确规定：“一府 一委两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。但 是在实践中由于一些干部群众对有关法律法规学习不够，对人 大及其常委会的法律地位理解不多，缺乏必要的监督意识。一 方面，部分干部特别是一些领导干部对人大工作性质、地位、 作用以及重大意义认识不到位，未能正确理解人大与“一府一 委两院”是立法与执行、决定与执行、监督与被监督的关 系，习惯于用党政领导职务来衡量权力，认为人大是“橡皮图 章”“人大监督无关紧要”，不重视、不配合人大工作，落实 执行人大决定决议蜻蜓点水、应付了事，对人大监督置若罔 闻、不以为然。另一方面，部分人大代表、常委会组成人员和 人大干部错把行使审议权和提议案、建议权等当作一种形 式，甘当“挂名代表”、“开会人员”和“二线干部”，参加 履职活动少、审议发言少（或者审议发言时多是唱赞歌，提出 批评、建议和意见少）、工作不积极不主动，影响了人大形象 和权威。再者，加之公众受传统权力意识影响，关注党委政府 工作多，留心人大监督事项少，使得全社会支持、参与、配合 人大工作的良好氛围尚未形成。 2.对人大工作缺乏研究部署。县委坚持把人大工作纳入县 委工作的总体布局，近年，出台了《关于进一步加强人大工作 和建设的意见》，明确县委副书记、常务副县长具体联系人大 工作，县委、县政府主要领导经常性参加人大重要会议和活 动，坚持听取县人大常委会党组报告，县委支持每年县人代会 后随即召开了全县人大工作会议，为县人大依法履职营造了良 好氛围、奠定了坚实基础。但是基层重视和落实人大工作情况 表现得很不平衡。调查显示，全县仅45%的乡镇党委、政府 和27%的县级部门把人大工作或办理人大代表建议等纳入党 委（党组）、行政年度工作要点或重要议事内容，乡镇党委能 够做到每年至少听取一次人大工作汇报和党委定期研究人大工 作的也仅是少数，县级部门党委（党组）、行政会议专题研究 代表建议办理情况、人大监督事项的也不多，普遍存在因人大 调研、视察、检查而被动接受调研、视察、检查。 3.对人大工作宣传缺乏合力。长期以来，对人民代表大会 制度和人大工作的宣传渠道和途径较少、宣传形式较为单 一，人大知识的普及力度不够，社会上对人民代表大会制度和 人大的性质、地位、职权和作用等的认识还比较模糊，群众的 民主意识、宪法法律意识和人大意识仍然比较缺乏，影响和制 约着人大工作的开展和作用的发挥。尽管网络时代，信息技术 突飞猛进，各种新媒体不断涌现，但就总体而言，人大的宣传 格局尚未改变，主流媒体包括党报党刊、电视台和门户网 站，宣传人大工作、探讨人大制度完善发展的内容还不多、分 量也不足，形式不够新颖，很难吸引人，宣传合力没有形成。 （二）充分发挥人大作用的体制机制尚未健全完善 1.大会报告审议制度不够完善。现行由县十七届人大二次 会议通过的《县人民代表大会议事规则》，明确了会议准 备、举行、议案提出、审议报告、选举（辞职、罢免）等内容 和程序。虽然要求有关机关负责人到会听取询问意见或是“一 府两院”派员列席代表团会议，但是没有明确要求“一府两 院”怎么受理口头审议意见，于此让代表普遍感到发言基本上 是“空事”，很多都懒于发言。调查显示，92.9%的县代 表、87.2%乡镇代表建议应该办理答复人代会期间代表口头提出 的批评、建议和意见。 2.讨论决定重大事项制度不够完善。新修订的《县人大常 委会讨论决定重大事项的规定》，虽然删除该《规定》第五条 须向县人大常委会报告事项中的第（十）款“投资规模 在5000万元人民币以上的重大招商引资项目”，增加了“县人 民代表大会专门委员会”的内容,进一步科学定位了依法讨论决 定重大事项范畴，但在落实中仍然面临一些难题。事项重大与 否难以科学界定。相对于不同时期、不同经济社会发展水 平，其事项是否重大应该有不同的标准、不同的范围，对哪些 重大事项需报人大决定，规定较为笼统，致使人大和政府都感 到不好把握。事项分类处置难。我县讨论决定重大事项规定列 举的重大事项，包括了中央和省委两个《实施意见》规定的范 围和重点，其中：议而必决重大事项有12项，根据情况可以作 出或不作出决定决议的重大事项有X项，但对哪些应向人大“备 案”的内容未列入其中。决定程序不规范。对议案必备要件、 事前调查研究的座谈会（听证会、论证会）、公众意见采纳反 馈机制等程序没有具体规定，导致决定程序性工作难以把握。 贯彻执行人大决定的追责制度未明晰。缺乏对决议决定执行情 况的具体监督途径、方式和问责办法，造成“决定不决定无所 求、实施不实施无所谓”工作局面。 3.人大监督制度不够完善。根据监督法的规定，人大监督 主要有七种形式。从执行情况来看，听取和审议专项工作报 告、计划和预算监督、执法检查、调研视察、规范性文件备案 审查等运用较多，而法律规定的质询、特定问题调查、撤职案 等监督手段没有开展起来。虽然我县专题询问、工作评议、预 决算审查等人大监督制度取得了长足进步，有效推动了《监督 法》实施，但不能不看到人大监督制度在运行中所存在的一些 问题。监督程序性规定不够健全。一方面，我县现仅建立有执 法监督、专题询问、工作评议、预决算审查、备案审查等工作 办法，但对重大建设项目等监督方式没作具体规定，导致对重 大建设项目等方面的监督工作缺乏制度化规范化。另一方 面，对视察、调研等经常性监督的具体步骤和手段没作统一具 体规定，致使视察、调研、检查活动监督力度和效果参差不 齐，表现出“检查指出问题不敢碰硬、建议意见停留在纸质层 面”等。再者，虽然组建了预算、法律审查监督专家库，但仍 然未明确邀请专家咨询论证工作程序，导致对一些专业性、技 术性、前瞻性等事项审查缺乏有力组织。出台了向社会公开征 集监督议题的办法，印发了常委会公报，但未建立向社会公开 监督工作情况相关制度，对监督计划、执法检查报告、审议意 见等向社会公开时限、方式随意性大。任后监督规定不够严 实。县人大常委会坚持述职报告制度，2023年报请县委同意出 台了任命人员述职评议办法，不断加强和改进了任后监督。但 市人大常委会述职评议办法要求更高，不仅程序上召开了述职 测评工作动员会，市委、市政府联系人大工作领导和“两 院”院长、检察长以及市纪委、市委组织部负责人出席会 议，市委办，市政府办，述职测评对象，市政府组成部门主要 负责人，市中级人民法院副院长，市人民检察院副检察长，市 级相关部门负责人和市人大常委会机关全体干部参加会议，市 委副书记、市政府副市长及部门代表分别提要求、作表态发 言，而且述职评议会议时出席和参会人员不减，更加凸显了评 议效果和社会影响力。与之相比，我县人大述职评议还存在缺 乏由县委、政府联系人大工作领导出席召开的述职评议动员会 的环节以及没有召开相关部门参加的全面性评议会议，结果运 用没有纳入干部晋升考核内容，导致述职评议力度性还不够严 实。跟踪问效监督制度尚未建立。人大决定决议和审议意见一 旦作出，必须采取强有力的手段加以督促落实，才能增强监督 整体功能。但是目前未建立形成监督跟踪问效责任追究机 制，对“一府两院”执行人大决定决议和审议意见不到位的、 故意不执行的或者办理建议应付了事的，督导、纠正、追责 少，一定程度影响了人大监督的权威和形象。 （三）提升代表履职实效的创新发展还待探索推进 1.代表职责意识有待加强。换届以来，县乡人大通过人代 会、人大工作会等形式，向代表传达精神、提出要求，并开 通“X人大”微信，通过主流媒体广泛宣传报道优秀人大代表典 型事迹，极大增强了代表履职责任感。但是部分代表对职务、 职权、职责仍然缺乏正确认识，把当代表视作政治身份和荣 誉，认为当代表就是人大会议时举举手、投投票，只要参加人 代会、捐款捐物、参与统一安排的“双联”“脱贫攻坚”活动 就是履职了，等等，调查显示，58.62%的县代表、80.9%的乡镇 代表“职责认识不深刻，责任意识不强”。 2.代表履职能力有待提升。县、乡镇代表中，大专及以上 文化程度的分别占90%和40.5%，中专文化程度的分别 占6.7%和8.5%。由于代表文化程度、知识结构、社会经历等各 不相同，代表的履职意识和能力方面不同程度地存在着差异。 换届后，通过人代会、代表小组活动等形式采取以会代训、专 题培训、外出学习等方式基本实现县乡代表履职培训全覆 盖，代表素质有了整体提升，但是熟悉、掌握、应用人大及其 常委会、乡镇人大主席团工作程序和相关业务知识是一个循序 渐进转化的过程，由于受知识水平、工作经验和专业领域的限 制，部分代表对闭会期间不知道如何开展活动、怎样视察调 研，造成代表建议质量不高，批评、意见、建议等缺乏深入调 研，整体情况掌握不全面等问题。 3.代表作用有待调动发挥。履职积极性不高。不能正确处 理本职工作与代表履职关系的代表较多，常借口工作忙、事务 多等原因请假或推诿，不按时参加代表履职活动，调查显 示，有81.8%的县代表、41.7%的乡镇代表认为“履职受精力、 时间限制”，76.63%的县代表、22.81%的乡镇代表认为“政府 及其组成部门官员占据了人大代表较多的席位，在某种程度上 形成政府官员“既是运动员，也是裁判员”和“自己监督自 己”的问题。履职监督机制尚未健全。换届以来，我县在建立 代表述职评议、代表履职激励机制等方面进行了一系列探索创 新，虽取得了一定的成果，但就总体而言，目前与市