关于党建引领乡村治理的调研报告 《中共中央国务院关于实施乡村全面振兴战略的意见》指 出：“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领 导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化乡村 治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满 活力、和谐有序。”这为新时代乡村治理明确了新方向、新指 引。在乡村全面振兴战略背景下，党建引领乡村治理成为推动 乡村有效治理、实现乡村全面振兴的有力抓手，在乡村治理中 发挥着核心作用。实现党建引领乡村治理，需要充分发挥党建 的多元联动作用，才能充分释放党建势能和效能。 一、党建引领乡村治理的多元联动作用分析 乡村治理是一项复杂且涉及面非常广的系统工程。当前农 村不同治理要素各自发挥作用，不能形成合力，甚至彼此间相 互掣肘，势必会影响乡村治理的成效。所以，乡村治理需要党 建引领，发挥党组织的多元联动作用。 （一）上下联通：党建引领与多元主体良性互动。党建引 领乡村治理的核心就是积极调动多元治理力量，促进党组织与 多元主体的良性互动，进而实现基层党组织与多元主体上下联 通、共同治理。党建引领全面工作。基层治理和乡村振兴离不 开党的全面引领。乡村治理在党组织的领导下，可起到凝心聚 力、指引方向、服务群众的作用。在乡村治理中，发挥党建多 元联动作用要加强基层党组织建设，实现组织全面覆盖，这是 夯实乡村治理组织基础。同时，基层党组织需要认真履行党建 工作的主体责任，扎实以党建工作促进乡村治理，将党组织领 导与基层政府主导相结合，充分发挥基层党组织的主体作用和 基本职能。多元主体共同参与。一方面，在乡村治理过程 中，治理主体不应局限于基层党组织和乡镇政府，社会组织、 企业、乡贤能人、村民也应该作为乡村治理的主体，成为参与 治理的重要力量。另一方面，基层党组织与农村社会组织、企 业、村民之间是一种良性互动、相互影响的关系，而非“凌 驾”和控制。“应构建起基层党组织、基层政府、基层群众性 自治组织、社会力量之间顺畅有序的互动关系，这是治理能力 提升的根本和关键。”这种良性互动关系既促进政府可以通过 政策法规自上而下的调控其他治理主体的行为，其他治理主体 也可以根据一些制度和机制由下而上地影响政府的决策和行 动。 （二）内外联动：内生动力与外在保障双向驱动。在乡村 治理中，党建多元联动作用的充分发挥关键在于激活乡村治理 的活力和动力，在内生动力与外在保障的双向驱动下构建起主 体、机制、资源的内外联动关系。一是激活乡村治理的内生动 力。乡村治理的内生动力源于“关键少数”。“实施村党组织 带头人整体优化提升行动，配齐配强班子”。基层党组织是乡 村治理的核心力量，基层党员干部应充分发挥党员先锋模范作 用，通过“基层党组织——基层党支部——基层党员——人民 群众”，打造党组织与人民群众联系的纽带，形成示范、联 动、聚合效应，激发出基层党建的势能和效能，为乡村治理提 供内生动力。二是凝聚集体参与的发展合力。一方面，树立村 民自治意识。发挥村民自治作用，引导村民由被治理者向“治 理主体”的角色转换，激发村民参与乡村治理的意愿，是乡村 治理合力形成的重要前提。另一方面，培育和壮大乡村社会组 织和公益组织。通过培育和壮大乡村社会组织和公益组织有利 于提升其参与治理的自觉性，增强多元主体力量以形成乡村治 理共同体。三是强化外在保障供给。首先，需要实现规范化治 理。建立和完善组织体系、治理流程、监督程序、协商机制等 一系列的制度规范。其次，需要实现法治化支撑。在乡村治理 中，通过厘清责任清单、权力边界，明确治理范围，优化和完 善治理的内容和结构，从而推动乡村治理的法治化和现代化。 最后，需要加强信息化技术的运用。将信息技术嵌入到乡村治 理中，利用“大数据”开展服务、进行决策、创新治理方 式，实现多元主体在数据上的互通，信息上的共享以及行动上 的协同联动，并及时有效解决治理中的难题，为进一步加强乡 村治理和乡村全面振兴提供有效保障。 （三）左右协同：动员参与与资源联享协同共治。党建多 元联动作用既能发挥组织动员功能，构建党组织、政府、社 会、群众之间的协同化治理关系，也能够吸纳和整合各类资 源，提升资源配置效率。实现多元主体的组织化动员与协 同。党建多元联动作用的基本功能是提升基层党组织的组织动 员力。激活基层党建组织的动员功能，可以调动多元主体主动 参与乡村治理的积极性。“党的方针政策需要通过基层党组织 传递给农民，让农民清晰了解党中央政策，农民的心声也通过 基层党组织反映给党中央。”党员干部参与乡村治理应充分释 放其引领示范效能，积极协调多元主体关系，推动对多元主体 的组织化动员，引导群众、社会组织、企业等主体协同参与治 理。完善各类资源的有效整合与科学配置。党建多元联动作用 体现在对各类资源有效整合与科学配置的能力。党建多元联动 作用依托基层党组织，在将企业、社会、村民组织连接起来的 同时，实现了政治引领、组织动员、村民自治等方面的有效联 通。党建引领多元主体有效联动下，增强人力、土地、资本等 资源的交换与配置，进而促进资源联享、利益共享，“形成有 机团结、多元开放的协同化党建，实现整体系统中组织资源和 发展资源的统合，打造‘党员引领、群众参与、社会协同’的 良好协作氛围”。 （四）纵横交融：横向协作与纵向贯通立体建构。在乡村 治理中，党建多元联动作用能够实现横向协作与纵向贯通的立 体建构，在实现多元治理主体、治理组织、治理机制等协作联 通的同时，增强乡村治理能力。在横向上，基层党组织将社会 组织、企业、农民连接起来。一方面，加强基层党组织与社会 组织、企业、村民等之间的合作与互动，提升乡村治理多元主 体的自主性。另一方面，以开放多元的思维整合社会力量，密 切乡村治理多元主体之间的联结和关系，提升乡村治理多元主 体的共识能力和集体行动能力，从而实现解决难题、服务群 众、发展乡村、维护秩序的多重目标。在纵向上，“两委”班 子与村民实现纵向贯通。其一，高位阶政策执行。党建多元联 动将政府部门自上而下传达下来的政策，通过强有力的执行力 促使基层重视起来并全面落实；其二，民主式协商治理。定期 开展民主协商，通过沟通、交流达成协商共识，拓宽村民反映 意见和建议的渠道，并在尊重多元主体利益表达的基础上，构 建起乡村协商治理共同体；其三，公开化管理。完善农村各项 事务的公开制度，保障村民的知情权、决策权、参与权和监督 权，尤其是保障村民为村务工作建言献策的渠道，从而有效实 现“两委”班子与村民实现纵向贯通。 二、当前乡村治理中发挥党建多元联动作用面临的问题 乡村治理需要充分发挥党建的引领作用，推动多元治理主 体互联互通，最终实现有效、长效和优效治理。但实践过程 中，仍然面临诸多问题，影响党建多元联动作用的发挥。 （一）党组织协调联动治理的能力不足。基层党组织协调 联动治理能力是评价其乡村治理效能的重要指标。当前，基层 党组织的协调联动治理能力尚有欠缺。党组织协调联动治理功 能弱化。在乡村治理实践中，农村基层党组织普遍存在过多的 行政化或半行政化的治理方式，“乡村社会治理中的组织体系 叠加、人员角色叠加、职能责任叠加、利益规则叠加等，产生 了多重权力的叠加覆盖、多重权力边界不清和定位不明”。过 密的行政化治理导致基层党组织在乡村治理中存在治理角色定 位不够清晰，服务群众的意识不强、联动治理“悬浮化”等问 题，最终制约基层党组织动员、发展、治理、服务的功能。组 织协调多元治理主体的能力不足。随着市场经济的发展，社会 结构也随之开放多元，很多乡村社会组织、村民等多元治理主 体逐渐参与到乡村治理中来，必然存在不同权力组织间的利益 关系交错。然而基层党组织面对新情况、新问题并非一开始便 具有较高的组织协调能力，尤其是处理多元治理主体间关系的 能力有待提高。统筹整合治理资源的能力欠缺。农村基层党组 织具有统筹和调度村庄内部资源的能力和权力，然而基层党组 织在推动自身与多元治理主体之间，城乡和区域之间的人员、 机构、资源等的协调能力、统筹能力、整合能力较弱，缺乏整 体的规划，从而影响乡村治理的效果。 （二）社会参与治理的活跃程度不高。基层党组织作为党 在基层的战斗堡垒，其能否有效进行社会动员，是对基层党组 织治理能力的现实考验。目前，在基层党组织引领社会参与乡 村治理的实践中，仍存在诸多问题：首先，基层党组织战斗保 垒作用发挥不足。“乡土社会是‘礼治’社会”。农村社会是 一个情感相依、价值共同的集合体。然而某些农村基层党组织 由于战斗堡垒作用发挥不足，党群关系有待进一步提升，尚未 建立起一个内外联动、情感相通、紧密联合的共同体，势必会 影响多元主体参与治理的积极性和热情。其次，村民个体参与 治理的积极性不高。村民能否愿意积极主动参与乡村治理关系 到基层党组织多元联动作用的发挥。当前，有相当一部分村民 对于参与农村公共事务是持一种漠视的态度，认为参与村务或 者参与乡村治理相关活动与自己无关，这在很大程度上导致村 民这一治理主体“角色”转位尚不明确，其主体地位