党建引领城市基层治理体制机制研究 党的十八大以来，习近平总书记高度重视城市基层治理工作， 多次就城市基层治理发表重要讲话重要指示，明确提出要以党的 建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理。为深入贯彻 落实习近平总书记重要论述精神，着力提升城市基层治理效能， 课题组深入开展党建引领城市基层治理体制机制研究，通过走访 调研，与 50 余名市、区（县）职能部门和街道、社区党员干部 面对面座谈访谈，发放调查问卷 9260 份，深入分析研究党建引 领基层治理体制机制层面存在的问题、原因，探寻打破体制机制 壁垒、提高基层治理水平的有效对策及举措，为进一步推进基层 治理体系和治理能力现代化、不断巩固党在城市的执政基础提供 借鉴和参考。 一、创新党建引领城市基层治理体制机制的重要性紧迫性 制度是治理之重器，良制是善治之前提。推进基层治理体系 和治理能力现代化，重在党建引领，要在理顺体制机制，唯此才 能构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的基层党建引 领城市基层治理新格局。 （一）这是深入贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示精 神的破题之举。党的十八大以来，习近平总书记着眼在新的历史 条件下坚持和发展中国特色社会主义，就加强和创新城市基层治 理作出了一系列重要论断，科学回答了新时代城市基层治理一系 列方向性、全局性、战略性重大问题，为党建引领城市基层治 理指明了方向、提供了遵循。一是深刻阐明了城市基层治理的重 要地位。2020 年 7 月 22 日至 24 日，习近平总书记在吉林省考 察时指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程 度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治 理这个根基。”2021 年 2 月 3 日至 5 日，在贵州省考察时指出： “基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化 这项基础性工作。”2022 年 6 月 28 日，在湖北省考察时指出： “社区是城市治理体系的基本单元。我国国家治理体系的一个优 势就是把城乡社区基础筑牢。”二是深刻阐明了党建引领在城市 基层治理中的重要作用。2020 年 7 月 22 日至 24 日，习近平总 书记在吉林省考察时指出：“提高社区治理效能，关键是加强党 的领导。要推动党组织向基层延伸，把基层的工作做好，这样才 能‘任凭风浪起，稳坐钓鱼台’。”2021 年 6 月 7 日至 9 日，在 青海省考察时指出：“社区治理得好不好，关键在基层党组织、 在广大党员，要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强，发挥社区 党员、干部先锋模范作用，健全基层党组织领导的基层群众自治 机制，把社区工作做到位做到家，在办好一件件老百姓操心事、 烦心事中提升群众获得感、幸福感、安全感。”三是深刻阐明了 党建引领城市基层治理的方法路径。2019 年 11 月 2 日至 3 日， 习近平总书记在上海市考察时指出：“要推动城市治理的重心和 配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理 和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面 向区域内群众开展服务。要推进服务办理便捷化，优化办事流程， 减少办理环节，加快政务信息系统资源整合共享。”2020 年 4 月 23 日，在陕西省考察工作结束时的讲话中强调：“城乡社区是维 护社会和谐稳定的第一道防线，要根据这次疫情中暴露的问题， 从机制、力量、素质等方面加强城乡社区建设，把这道防线筑得 更牢靠。”2022 年 6 月 28 日，在湖北省考察时指出：“要把更多 资源下沉到社区来，充实工作力量，加强信息化建设，提高应急 反应能力和管理服务水平，夯实城市治理基层基础。” （二）这是有效应对百年未有之大变局和世纪疫情交织叠加 的形势之需。当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂 多变，国内各类矛盾风险挑战日益加大，突如其来的新冠肺炎疫 情加剧了大变局的演变。基层作为国家治理的最末端和最前沿， 基层基础牢不牢、稳不稳直接关系着我国改革发展稳定大局。近 年来，一方面，一些外部敌对势力在意识形态领域加速向基层组 织进行文化渗透，输出西方的“普世价值”等价值观，争夺基层 群众，宣扬民族分裂思想，甚至教唆暴力恐怖活动，等等，基层 社会治理形势十分严峻，构建党建引领、规范有序、和谐稳定的 基层社会环境至关重要、刻不容缓；另一方面，以生产安全、食 品安全、突发自然灾害、公共卫生事件等为主的公共安全形势日 益严峻，尤其是 2020 年年初爆发的新冠肺炎疫情，是对基层治 理体系和治理能力的一次极大考验，暴露出部分基层组织体系不 完善、街道社区统筹协调能力弱、基层干部治理能力跟不上、 治理效能不够高、“两个作用”发挥不充分等问题。这就需要以 全新的理念和系统的思维对党建引领基层治理体制机制再审视、 再完善、再创新，以改革创新和制度建设为抓手，不断健全党组 织领导的自治、法治、德治相结合的城市基层治理体系，确保基 层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高 效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水 平不断提高。 （三）这是主动适应城市进程快速推进、推动实现基层高效 能治理的必由之路。城市是人类文明的重要标志。改革开放以来， 我国城市化进程快速推进，截至 2021 年底，全国共有建制城市 691 个，城镇人口超过 9 亿人，人口城镇化率达到 64.7%，特别 是 2010 年—2021 年，中国城镇化率提升了 15 个百分点，在全 球主要发展中国家中居于前列。由此带来的新情况：一是社会形 态多元化。以宝鸡市为例，近年来大量“城市新人”涌入，主城 区人口达到 106 万，大批“单位人”转化为“社会人”，“熟人社 会”变“陌生人社会”，各类商圈、市场、园区等新经济组织大 量涌现，数字经济、平台经济等新业态蓬勃兴起，占到全市经济 总量的 45%，快递、外卖、网约车等新就业群体从业人员达到 4.5 万人，社会形态日益呈现扁平化特征，社会结构类型更加复 杂多样。二是矛盾问题多元化。随着城市规模不断扩大，公共服 务供给不足、交通拥堵、停车难等“城市病”日益严重，老城改 造、征地拆迁、物业管理等引发的社会矛盾不断增多，城市建 设管理存在诸多短板问题。三是群众需求多元化。城市人口流动 增多、人群结构复杂多样、居民生活水平出现分化，人的需求 更加多元、更具个性，更加注重精神文化、诉求表达、权益保障， 更加向往美好生活。针对以上新情况新变化，必须从长远和全局 出发，综合考量城市建设与资源环境、城市规模与治理水平、居 民需求与服务保障，创新完善城市治理体制机制，充分发挥基层 党组织的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，最大限度整 合统筹各单位、各行业、各领域资源力量，努力创造高品质生活、 实现高效能治理、推动高质量发展，让更多人融入城市建设，共 享发展成果，进一步增强对城市基