申论范文： 设区的市立法权限中“基层治 理”的内涵厘定与实践展开（治理） 准确理解设区的市“基层治理”立法权限，有必要结合当代 中国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。 在中国式现代化的语境下，基层治理内涵公共性、地方能动性和 政社互动三方面核心诉求：公共性诉求为基层治理的秩序供给设 定了目标；地方能动性诉求表明有必要赋予地方以充足的制度形 成空间，以充分调动地方积极性，使其因地制宜地处置地方性事 务；政社互动诉求指明了创新基层治理方式的核心任务，即实现 政府与基层社会的良性互动。基于法治在基层治理中的保障者定 位，设区的市立法应围绕对自治权的保障展开，同时贯彻立法节 制理念，避免行政力量向社会基层过度渗透。在党建引领下，设 区的市立法应以理顺、引导、培育为着力方向发挥保障作用，在 革除“条块分割、权责失衡、资源分散”的体制弊端，界清基层 治理参与主体的权责关系，引导社会组织有序参与治理和基层议 事协商，优化网格化管理，拓展基层民主实践等方面，设区的市 立法可以发挥更大作用。 一、问题的提出 基层治理是社会治理的支撑，是国家治理的基石。实现基 层治理现代化是推进中国式现代化的必由之路。2021 年，中共 中央、国务院联合发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代 化建设的意见》，强调要“提高基层治理社会化、法治化、智能 化、专业化水平”，并就推进基层治理法治建设提出具体要求。 2023 年修改的《立法法》在第 81 条中新增“基层治理”作为设 区的市可以行使立法权的事项，这既为基层治理的法治建设开辟 了重要阵地，也为基层治理法治化提供了必不可少的制度工具。 据参与修法的权威人士解释，“在立法法修改过程中，一些地方 建议适当扩大设区的市立法权限，以适应实践中地方不断增长的 立法需求”，上述修法举措也主要是“考虑到设区的市的特点和 地方创新基层治理的实际需要”。这在一定程度上表明，地方立 法尤其是设区的市立法将成为基层治理法治化的突破口，而能否 用好地方立法权，直接关系到基层治理创新的效果与质量。 根据《立法法》第 81 条，设区的市的人民代表大会及其常 务委员会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、 基层治理等方面的事项制定地方性法规。从立法技术上看，该条 款将基层治理同城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护 三个事项并列规定，意味着基层治理在内涵与外延上与其他三个 事项明显有别。然而，实践中，地方人大和地方政府所要处理的 事务从来不是孤立存在的，不论城乡建设与管理、生态文明建设， 还是历史文化保护，都有可能与基层治理产生关联。尽管《立法 法》第 81 条列举的四个事项在理论上相互独立，一旦进入实践， 它们彼此又可能产生千丝万缕的联系。我国县级以上地方各级人 大及其常委会的权限范围覆盖本行政区域内的政治、经济、教育、 科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设等工作 的重大事项和项目，而县级以上地方各级人民政府的权限则更为 广泛。这些职能下沉到“县、不设区的市、市辖区”政府后，都 有可能转化为基层治理相关问题。这些现实因素可能引发两种极 端状况，一是基层治理在地方立法的语境中流于泛化，如将城乡 建设与管理事项笼统地作为基层治理事项处理，甚至以基层治理 事项兜底，将明显不属于城乡建设与管理、生态文明建设、历史 文化保护的事项都纳入基层治理事项的范畴之中；二是基层治理 在地方立法语境中流于工具化，如偏于强调基层治理相对于其他 事务的服务者或辅助者角色，而忽略基层治理自身的价值追求和 功能定位。无论上述哪种情形出现，都可能导致《立法法》的修 法目的落空，阻碍基层治理政策目标的实现。着眼于当前基层治 理法治化对于地方立法的迫切需求，同时考虑到基层治理事务内 容庞杂的特点，在围绕基层治理主题探索开展设区的市立法工作 之前，有必要先在理论层面阐明当代中国推进基层治理现代化的 核心诉求，并对法治在基层治理中的应然角色作出精准定位，唯 有在此基础之上，方能为设区的市在基层治理领域的立法供给找 准方向。 二、基层治理现代化的核心诉求 从字面上看，“基层治理”的含义近乎开放，这是理论和实 践中人们对设区的市基层治理立法权限存在不同解读的重要原 因。实际上，“基层治理”中的“治理”一词有其与生俱来的独 特属性和核心内涵，也正是治理的独特属性和核心内涵，使其能 够成为一种全新的管理模式。只不过，治理概念被引入中国后， 各学科的研究者倾向于从不同学科视角出发赋予治理以不同意 义，这在一定程度上导致了治理概念的泛化和滥用，模糊甚至消 解了治理一词的核心内涵。正因如此，要准确理解设区的市基层 治理立法权限，有必要先对“治理”概念正本清源，结合当代中 国推进基层治理现代化的时代背景，明确基层治理的核心诉求。 根据 1995 年联合国全球治理委员会所作定义，治理是“一 个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取 合作行动”。我国有学者认为，治理是指官方和民间的各类组织， 出于实现公共利益的目的而运用权力和调动资源，引导、控制和 规范公民活动；也有学者通过将治理与统治相对照来阐释治理的 意涵：统治意味着单一的政府权力主体借助自上而下的威权来提 供秩序或公共物品，治理则意味着政府、市场、社会等多元主体 在横向权力网中相互沟通，以合作的方式来满足公共需求。不论 表述方式如何，对治理内涵的解释都以公共性、社会性、多元合 作为关键词。从我国政策文件来看，基层治理概念充分吸纳了治 理概念的核心内涵。例如，党的十九届六中全会通过的《中共中 央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党着 眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国， 完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合 的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建 共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享 有的社会治理共同体。”这不仅明确了基层治理的方法和途径， 更揭示了新时代推进完善基层治理的三大基本诉求。 （一）基层治理的公共性诉求 治理理论被引入中国，因应了中国经济社会的阶段性发展对 于权力运作模式、社会组织形式、秩序形成方式等提出的客观需 求。自中华人民共和国成立至 20 世纪 80 年代，在单位制主导的 社会运行体制下，中国社会呈现为“国家—单位—个人”的刚性 结构。改革开放之后，伴随市场机制的逐步确立以及社会分工的 细化，社会利益分化不断加剧。尤其是在城乡融合的过程中，人 口和资源的大规模流动推动社会联结方式发生了从身份到契约 的转变。依托