清华大学公共管理学院院长薛澜

编者按：2013年4月27日，由中国（海南）改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的以“城镇化发展与包容性增长”为主题的“2013’亚洲转型国家经济政策对话”,第77次中国改革国际论坛在海口召开，会议邀请亚洲转型国家的政府官员和改革发展研究机构的专家学者，围绕如何在城镇化快速发展中促进包容性增长涉及的重大课题进行广泛交流和对话。中国改革论坛网、腾讯网进行现场直播，以下为清华大学公共管理学院院长薛澜演讲：

非常感谢主办方邀请我来参加这个研讨会。城镇化是最近中国讨论最热门的话题之一，就像鲁迅先生讲红楼梦不同的人看有不同的角度，城镇化这个问题也是一样。我的角度是从公共治理的角度讲城镇化。我讲三个观点：一是城镇治理的概念和特点；二是城镇化问题背后的治理机制；三是如何去改进。

从某种意义上讲，城镇化其实是一个城镇治理制度建设的一个过程，城市治理从公共治理的角度，把城市治理看成是一个政府、企业、社会组织组成的治理网络，按照参与、沟通、协商、合作的机制在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。这里涉及到一系列的问题，比如谁是城市治理的主体？为什么农民工这么多年都解决不了？因为他们不是城市治理的主体，城市在决策提供公共服务的时候没有他们的发言权，没有替他们考虑。首先从城市治理的主体确定，主体的权益和责任，如果这个主体只有权利没有责任，这样的主体是不行的。另外，公共事务的管理模式、财政制度的安排，决策方式等等都构成了城市治理的决策安排。

我们现在正处在大规模城镇化过程中，这中间提到两个最突出的问题，一是土地的城市化或者是规模的城市化；二是人的半城市化。这两个方面其实都是在城镇化过程中出现的扭曲行为。农民工的问题，现在其实已经变成一个非常突出的问题，前一段有一个调查，中国流动人口的年龄结构和迁移的年份，跟户籍人口相比，流动人口的年龄结构偏年轻化，30岁以下的80后成为城镇流动人口的主要来源，18—44岁人口占全部流动人口的2/3，有将近1/4的人离开居住地六年以上，80后农民工在城镇定居的意愿非常高，但是他们也面临着一系列巨大的困难，包括怎么去照顾留在农村的老人，怎么融入城镇生活，怎么得到稳定的工作机会，住房、上学等等，这些问题不解决，可能不是简单取消一个户籍的问题。另外，土地城市化问题也是当前比较突出的，这个背后的制度原因是什么？从公共治理的角度来看，就半城市化提出一个模型，我们过去总体来讲强调经济发展速度，不管是个人还是地方政府，都有一个晋升考核激励体系，推动经济发展，这种情况下会用很多的资源来扩大城市的规模、推动产业发展等等，但是，另外一方面也面临着财政约束，绝大部分的城市没有一个稳定的公共财政体系来支撑其公共支出。这种情况下比较理性的政府选择，在实际经济发展中，一方面要解决两个方程式，一是最大化的经济增长；二是城市扩张。另一方面又受到耕地、环境的约束。公众满意度实际上也是约束条件，还有服务的人群。在这样的情况下，农民工的制度安排对地方政府面临财政约束的情况下也是最理性的。

实现公共服务均等化其实面临着很多新的挑战。首先是城市公共服务的需求已经大幅增加和复杂化，城镇化增量的主要构成是农民工，但其实主体很复杂，一方面有流动性比较强的农民工，有就业比较稳定的农民，也有郊区脱离土地的农民，还有新就业人口，没有户口的新就业人口，还包括工矿企业下岗职工，所有这些都需要公共服务，需要安全保障，需要公平发展的机会。每一类主体所需要的保障，各种公共服务都有很大的差别，这里不仅是农民工没有户口的问题，有户口的同样也有一些对公共服务有需求。

中国特色城镇化的制度创新怎么考虑？城镇化本质是以人为本、公平共享，说到底，城镇化实际上是人的城镇化、人的现代化，这可能是最核心的。城镇经济与社会发展要相关，要提供统筹公平发展的机会，要消除贫困，物质需求与文化需求有机的结合。从城镇治理的角度，最核心的有几点：首先是明确城镇居民主体是中国城镇化治理的基础；二是提供全体城镇居民共享的基本公共服务是城镇化治理的重要任务；三是建立可持续的公共财政体制是健康合理城镇化的基本保障。从目前最紧迫的制度安排来讲，这三点可能是最关键的。

首先是城镇主体，如果从具体操作来，一是要淡化城镇户籍的福利属性，把户籍制度变成一个登记的管理工具；二是建立一个城乡一体化但是与相应生活所在地的义务和权力对等的二级身份认证机制，现在很多地方已经开始建立这样的体系。

第二，确立基本公共服务的层次。这里分为基本生存需求，社会保障体系、发展机会与能力提升和公共基础设施建设。针对不同主体的需求，如果分成这三类，不同的城镇主体在享有这些服务的权力时可能是不同的，政府的角色不同，财政保障机制也不同，基本生存的公共服务应该是所有的主体公平享有，这是全国性的公共服务，是由政府来提供，而且是由全国性财政支出来保障，如果地方财政不足就通过中央转移支付来实现。社会保障体系，养老、医疗卫生、基本居住权等等可以差别化享有，主要靠地方政府来完成。这背后要有一个可持续的地方财政收支体系，有一个明确公共服务的财政来源。三是发展机会与能力提升，像高等教育、职业培训、文化娱乐等等，这也是差别化享有，机会扩展，充分利用市场机制。

第三，要实现公共服务的供给，要建立可持续的公共服务财政体系。地方公共服务的责任和财政能力之间有很大的差别，政府财政支出与收入在不断的恶化，在这种情况下，地方政府是很难提供有效的公共服务。要想真正使得城镇化可持续发展，公共服务能够不断改善，建立基本的财政支出体系最关键。与基本生存相关和社会保障相关的，中央政府和地方政府应该有合理的责任分摊。

以人为本，公平共享是城镇化最重要的理念，公共治理与制度创新是城镇化理念实施的关键，这里我提出一系列的建议，包括考虑产业布局，构建城乡一体化基本公共服务体系，明确公共服务主体享有公共服务权利的同时对城镇治理的责任，丰富治理工具，提升依法治理的能力。最后，要改革地方政府政绩考核和财政激励机制，强化政府公共财政收支的监督与约束机制，建立可持续的公共服务与财税能力相平衡的城镇财政体制。