在2018年上海市财税工作会议上的工作报 告 上海市财政局局长 过剑飞 （2018年2月8日） 　　 　　今天，市政府召开全市财税工作会议。等一会，市委 副书记、市长应勇同志将代表市委、市政府作重要讲话。 会后，我们要结合财政改革发展实际，认真贯彻落实。根 据会议的统一安排，我代表市财政局先作一个简要的工作 报告： 　　一、关于全国财政工作会议精神的主要内容 　　2017年12月27-28日，全国财政工作会议在北京召开。 会前，李克强总理和张高丽副总理分别作了重要批示，对 今年的财政工作提出了五个方面的新要求。即：一是要认 真落实中央经济工作会议部署，聚力增效实施积极的财政 政策。二是要继续深化税收制度改革，进一步减轻企业负 担，支持实体经济发展和新动能快速成长。三是要着力调 整优化支出结构，支持打好三大攻坚战等重点领域支出 ，提高财政资金使用效益。四是要加快完善财政体制，积 极推进财政事权和支出责任划分改革，促进基本公共服务 均等化和区域协调发展。五是要强化预算硬约束，着力推 动妥善化解地方政府债务风险，促进经济高质量发展和社 会持续进步。 　　2017年，在我国经济运行稳中向好的基础上，全国财 政收支情况较好,有力促进了经济平稳健康发展和社会和谐 稳定。全国一般公共预算收入172567亿元，同比增长 7.4%（其中，地方一般公共预算本级收入91448亿元，同比 增长7.7%）。全国一般公共预算支出203330亿元，同比增 长7.7%（其中，地方一般公共预算支出173471亿元，同比 增长7.7%）。全国政府性基金预算收入61462亿元，同比增 长34.8%；全国政府性基金预算支出60700亿元，同比增长 32.7%。全国国有资本经营预算收入2579亿元，同比下降 1.2%；全国国有资本经营预算支出2011亿元，同比下降 6.7%。 　　在这次全国财政工作会议上，财政部党组书记、部长 肖捷同志作了工作报告。会议明确，2018年，要坚持稳中 求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛 盾变化，按照高质量发展的要求，坚持以供给侧结构性改 革为主线，继续实施积极的财政政策，增强财政可持续性 。会议强调，2018年，要统筹兼顾、突出重点，着力支持 打好“三大攻坚战”。支持打好防范化解重大风险攻坚战，重 点是要有效防控地方政府债务风险,坚决制止违法违规融资 担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作 （PPP）、政府购买服务等名义变相举债；支持打好精准脱 贫攻坚战，重点是要向深度贫困地区聚焦发力，瞄准特殊 贫困人口精准帮扶，强化财政扶贫资金管理；支持打好污 染防治攻坚战，重点是要牢固树立绿水青山就是金山银山 的理念，着力支持解决突出环境问题，打好“蓝天保卫战 ”，提供更多优质生态产品。 　　在支持打好三大攻坚战的同时，要按照高质量发展的 要求，有力有序地扎实做好8个方面重点工作。一是深化供 给侧结构性改革，支持制造业优化升级，促进新动能持续 快速成长，继续推进“三去一降一补”。二是落实创新驱动发 展战略，支持提升科技创新能力，深化财政科技管理改革 ，加速科技成果向现实生产力转化，促进创业创新和小微 企业发展。三是支持实施乡村振兴战略，完善农业支持保 护制度，深入推进农业供给侧结构性改革，加快发展现代 农业，深化农村综合改革。四是推动区域协调发展，提高 基本公共服务均等化水平，支持加快实施“一带一路”建设、 京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”。五是加快财 税制度改革，健全财政体制，完善预算管理制度，深化税 制改革，推进政府购买服务改革。六是提高保障和改善民 生水平，支持教育发展，加强就业和社会保障工作，支持 实施健康中国战略，加强基本住房保障，推动文化繁荣兴 盛。七是强化财政管理监督，全面实施绩效管理，推进法 治财政建设，完善现代国库管理体系，加强财政管理基础 工作，强化财政监督。八是推动形成全面开放新格局，积 极促进“一带一路”国际合作，加快培育外贸竞争新优势，深 度参与全球经济治理。 　　二、关于2017年本市财政改革发展推进情况 　　2017年，本市“四本预算”执行情况总体良好，市区两级 政府公共财政保障能力进一步提升。全市一般公共预算收 入6642.3亿元，为调整预算的102.6%，比2016年（下同）增 长9.1%；全市一般公共预算支出7547.6亿元，完成调整预算 的99.9%，增长9.1%。全市政府性基金收入1960.6亿元，为 调整预算的107.1%，下降14.3%；全市政府性基金支出 2044.9亿元，完成调整预算的88.2%，下降23.9%。全市国有 资本经营收入120.1亿元，为预算的120%，增长5.8%；全市 国有资本经营支出99.4亿元，完成调整预算的98.4%，增长 0.4%。全市10项社会保险基金收入4147.4亿元，为调整预算 的100.8%，增长5.6%；全市10项社会保险基金支出3594.7亿 元，完成调整预算的100.1%，增长18.4%。 　　一年来，本市各级财政部门按照中央精神和市委、市 政府的决策部署，深入推进财税改革，有效实施积极的财 政政策，聚焦重点难点抓推进抓落实抓突破，各项工作取 得了新进展。一是着力加大“减税降费”力度，确保积极财政 政策及时落地并有效实施。2017年，本市新增“减税降费”约 505亿元。其中：减税约330亿元、政府性基金和行政事业 性降费约95亿元、社保降费约80亿元。二是着力创新财税 支持方式，推进实施上海自贸区和科创中心建设两大国家 战略。加强自由贸易港建设相关配套税收政策的超前研究 ，着力推进贸易和投资便利化；聚焦支持张江综合性国家 科学中心、共性技术研发转化平台、重要承载体建设，着 力促进科创中心建设与深化自贸区改革统筹联动；对纳入 本市创新产品年度推荐目录中的32件创新产品实行政府首 购政策；扩大科技创新券覆盖范围；修订完善《上海市战 略性新兴产业专项资金管理办法》，聚焦支持和促进制造 业向智能化、绿色化和服务型转变。三是着力支持加大力 度补短板、惠民生，确保民生福祉持续增进。继续稳步提 高城乡居民基础养老金、城乡居民最低生活保障等民生保 障标准，调整完善本市被征地人员的基本社会保险制度 ，聚焦支持低收入困难家庭、零就业家庭等特殊困难群体 就业；支持长期护理保险制度在徐汇、普陀、金山三个区 先行试点；进一步完善财政补助和非营利性养老机构“以奖 代补”扶持政策；支持推进医药分开、取消公立医院药品加 成改革；扩大普惠性学前教育资源，完善义务教育经费保 障机制；聚焦支持重大工程和重点区域加快建设，实现黄 浦江两岸45公里岸线公共空间2017年底全线贯通开放；聚 焦支持“五违四必”区域环境、交通违法行为、城乡中小河道 和食品安全突出问题综合整治。四是着力深化财税改革攻 坚，加快构建与现代财政制度相适应的财税体制机制。出 台《关于推进市与区财政事权和支出责任划分改革的指导 意见（试行）》；建立和形成与深化本市司法体制改革试 点相适应的预算管理体制和经费保障机制；加强“四本预算 ”统筹联动，将市级国有资本经营收入调入一般公共预算的 比例从2016年的19%提高到22%；出台《上海市地方政府性 债务风险应急处置预案》，建立健全债务风险应急处置机 制，着力防范债务风险；逐步将政府购买服务公共管理平 台试点范围推广到市级符合条件的预算主管部门和全部 16个区；完成2016年度政府财务报告试点编制和市级行政 事业单位房屋资产管理使用情况核查工作，为深化行政事 业单位资产“公物仓”管理打下了比较扎实的基础。五是着力 完善财政法治保障，切实提高财政管理的规范化水平。制 定《上海市法治财政建设实施意见》；修订完善政府集中 采购机构监督考核等管理办法；全面完成市区两级财政专 户清理规范工作；加强财政、税务等政府职能部门与同级 人大财经委、人大常委会预算工委信息共享，积极配合市 人大推进实施预算联网监督；将部门预算的公开范围从预 算主管部门进一步延伸扩大到预算主管部门所属各预算单 位，推动预算公开向乡镇一级的预算单位延伸，全面公开 预算主管部门和预算单位预算绩效目标管理工作的整体推 进情况，将部分市级重点支出项目的绩效评价报告作为市 级决算参阅材料提交市人大常委会，并将预算公开情况纳 入市政府对各区和各市级部门的年度绩效考核范围，财政 运行的公开性和透明度进一步提高（在2017年财政部发布 的全国地方预决算公开度排行榜中，本市排名全国第一 ）。 　　三、关于2018年本市财政工作的主要任务 　　2018年，本市财政工作的指导思想是：全面贯彻党的 十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指 导，深入贯彻习近平总书记“四个新作为”重要指示，按照中 央经济工作会议精神和十一届市委三次全会部署，坚持稳 中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要 矛盾变化，按照高质量发展的要求，坚持以供给侧结构性 改革为主线，围绕当好新时代全国改革开放排头兵、创新 发展先行者，坚持需求导向、问题导向、效果导向，更加 注重强化创新驱动、突出制度供给、扩大服务功能、创造 品质生活，继续实施积极的财政政策，进一步深化落实“减 税降费”，聚力深化财税改革攻坚，全面实施绩效管理，加 快建立现代财政制度，进一步拓展和发挥财政职能作用 ，切实加强预期引导和风险防范，加快推进上海“五个中心 ”建设，着力构筑战略优势，全面做好稳增长、促改革、调 结构、惠民生、防风险各项工作，促进实现经济社会持续 健康发展。 　　经市十五届人大一次会议审议批准，2018年，本市政 府“四本预算”安排如下：全市一般公共预算收入7108亿元 ，比2017年（下同）增长7%；全市一般公共预算支出 7820亿元，增长3.6%。全市政府性基金收入1870.1亿元，下 降4.6%；全市政府性基金支出2031.5亿元，下降0.7%。全市 国有资本经营收入111.9亿元，下降6.8%；全市国有资本经 营支出101.5亿元，增长2.1%。全市10项社会保险基金收入 4294.3亿元，增长3.5%；全市10项社会保险基金支出3797亿 元，增长5.6%。 　　按照上述指导思想和财政收支预算安排，今年本市各 级财政部门要重点做好以下几个方面的工作： 　　（一）牢牢把握加快建立现代财政制度的目标要求 ，进一步突出财税改革先行先试重点，全力攻克改革难点 ，推动上海财税改革在新的起点上实现新突破 　　1. 深化推进市区两级政府财政事权和支出责任划分改 革创新，进一步完善权责清晰、财力协调、区域均衡的财 政管理体制。主要有三个方面：一是结合落实国家将要出 台的“教育、卫生等领域财政事权和支出责任划分方案”、本 市推进市与区财政事权和支出责任划分改革指导意见，分 领域推进市与区财政事权和支出责任划分改革，条件成熟 一项、出台实施一项，努力在进一步明晰和理顺市区两级 财政事权关系上迈出新步伐、实现新突破，着力从财政体 制上调动各区加快产业转型升级、发展实体经济的积极性 和主动性，更好地发挥财政体制在促进各区错位发展、区 域协调发展、市区联动发展和长三角一体化发展中的重要 作用。二是鼓励和支持各区积极先行先试区以下财政事权 和支出责任划分改革，逐步加大重点领域的区级统筹和财 政转移支付倾斜力度，建立健全更加有效的区域协调发展 新机制，有效缩小乡镇之间和城乡之间的发展差距，着力 提高基本公共服务均等化水平。三是加强本市地方税收入 体系建设的超前研究和预案储备，着力增强财政可持续发 展能力。 　　2. 深化推进政府预算管理改革创新，进一步完善以全 面规范透明、标准科学、约束有力为主要内容的现代预算 制度。主要有五个方面：一是按照“先定中期财政规划后编 年度预算”“先有项目后安排预算”的原则和要求，以重点支 出项目库建设为切入点和突破口，提前做好编制中期财政 规划的各项准备工作，着力细化中期财政规划内容，加强 年度预算与中期财政规划、跨年度支出政策的有机衔接 ，切实提高中期财政规划编制的科学性、准确性，不断强 化中期财政规划对年度预算的指导和约束作用。二是围绕 加快构建政府资金与资产、资源管理有机结合的“三资”统筹 调剂安排新机制，从2018年起先行对各部门、各单位新增 房屋租赁或原租赁合同到期仍需租赁的房屋，优先从“公物 仓”调剂，不足部分再由年度预算新增安排，待条件成熟后 再逐步扩大范围，逐步将超标超编配置、长期闲置不用的 资产纳入“线上”与“线下”相结合的“公物仓”集中管理、统筹 调剂，切实做到存量盘活、增量用好、配置优化、物尽其 用，全面提高财政资源配置效率。三是在继续优化完善基 本支出标准体系的基础上，进一步落实本市《关于加快推 进市本级项目支出定额标准体系建设的实施意见》，以行 政事业单位资产配置、社会治理和社区服务，以及养老等 基本公共服务领域项目支出标准为重点，加快推进项目支 出定额标准体系建设，更好地发挥基本支出标准和项目支 出定额标准对预算编制的基础性支撑作用。四是围绕加快 构建“未经评审不纳入项目库、未纳入项目库不安排预算”的 重点项目支出预算管理新机制，加快推进预算评审前置化 ，进一步扩大预算评审范围，加快实现预算评审制度化、 机制化，不断强化预算评审对预算编制的约束、预算编制 对预算执行的约束。五是坚持以改革促公开、以公开促规 范，对全市预算公开实施标准化、目录化管理；扩大纳入 本市政府购买服务公共平台管理的公共服务项目覆盖范围 ；逐步公开重大投资项目资金安排及使用情况，积极推进 部门项目预算细化公开；增加预算主管部门项目绩效评价 报告的公开数量，稳步推进绩效评价结果向同级人大报送 并向社会公开。 　　3. 深化推进税制改革创新，进一步完善税法统一、税 负公平、调节有度的税收制度体系。主要有四个方面：一 是按照国家统一部署，着力在对标国际最高开放标准、先 行先试上深化研究，加快构建与上海自由贸易港“境内关外 ”功能定位相适应的税制安排；二是密切跟踪国家重大税制 改革立法进程，深化对增值税、消费税、企业所得税、个 人所得税和房地产税等重点税制改革的专题调研；三是结 合加快健全地方税体系，统筹推进非税收入改革，切实理 顺税费关系。 　　（二）牢牢把握推动高质量发展这一根本要求，“聚 力增效”实施积极的财政政策，更好地适应加快建设现代 化经济体系、着力构筑战略优势和全力打造“四大品牌 ”的需要 　　1. 聚焦支持优化营商环境。一是认真落实国家“减税降 费”政策，逐步将一些应由政府提供的公共服务，由原来面 向社会收费改由财政给予保障；结合实施本市优化营商环 境行动方案，继续清理涉企收费，进一步研究降低社会保 险费率政策措施，有效减轻企业负担，大力降低实体经济 成本。二是建立健全规范化的财政专项资金评估、退出机 制，有保有压、有进有出，切实增强专项资金的“弥补市场 失灵”功能，促进市场主体公平竞争。三是更加注重对政府 投资基金和政府首购或订购、高端智能装备首台（套）、 软件首版次、新材料首批次政策等新型财政政策工具的综 合运用，更加注重通过完善公共服务体系、提高公共服务 水平来优化营商环境，变直接投入为间接引导、变事后的 “锦上添花”为事前和事中的“雪中送炭”，从传统的财政补贴 转向专业化、便利化、均等化公共服务的一视同仁提供 ，着力突出财政支出公共性、普惠性和公平性。四是进一 步扩大科技创新券资金的规模和使用范围，逐步提高科技 创新券补贴标准，聚焦支持高新技术企业特别是科技型中 小微企业开展创新活动，并在跟踪评估政策实施绩效的基 础上，积极推进科技创新券在长三角的通用通兑，促进区 域协同创新网络建设，努力在推动优质服务资源的区域共 享、优势互补中率先实现跨越式的高质量发展。五是着力 支持金融资源集聚、金融环境优化，促进形成金融机构更 好服务实体经济的良性循环；建立健全本市中小微企业政 策性融资担保基金与产业主管部门、商业银行和其他专业 机构的合作机制，扩大中小微企业贷款信用担保政策覆盖 面，加大基金担保产品业务创新力度，优化完善融资环境 ，进一步引导商业银行不断加大对本市中小微企业特别是 科技型中小微企业的信贷倾斜支持力度。六