16 党 政 视 野2015 年 第4 期 浙江省情·调查研究 改出美丽浙江 拆出发展空间 ——浙江“三改一拆”调研报告 柴国荣 （《中国经济时报》社浙江记者站站长） 2013 年以来，浙江在全省范围内开展 了一场声势浩大的“三改一拆” 专项行动。 这场在全国具有首创意义的“大战役”不 仅使浙江大地旧貌换新颜，而且为浙江的 新一轮发展腾出了新空间，有力促进了民 生改善和经济社会转型，也有效锻炼了干 部队伍、提升了政府公信力。2015 年 4 月 6 日至 10 日，浙江省委党校 2015 年第一 期领导干部进修一班第五组专程赴奉化、 北仑、湖州、吴兴等地和浙江省“三改一拆” 办公室，就“三改一拆”专项行动的开展 情况进行了调研。 一、浙江“三改一拆”的进展情况 （一）“三改一拆”的由来 在浙江民营经济和改革开放先试先行 的发展进程中，人多地少、资源匮乏的要 素制约和生产粗放、产业定位偏低的发展 困局，使得违法建筑一度在浙江大地上肆 意横行。放眼城乡，违法搭建的厂房、商铺、 仓库、出租房等“野蛮生长”，这些违法建 筑在给少数人带来眼前利益的同时，却成 为浙江经济进一步发展、社会民生进一步 改善的严重阻碍：一些违法建筑横行的“城 中村”成为藏污纳垢之地，各种乱搭建严 重危害包括消防等在内的公共安全 ；在温 州等制造业发达的城市，乱搭建密集程度 甚至已经到了好项目、新项目“无立锥之地” 的程度。 上述情况引起了浙江各级党委政府的 高度重视。夏宝龙书记指出 ：“浙江经济要 前行，城市要发展，群众生活品质要提升， 都需要空间。现在无论城乡，都到了一个 不拆不改难以迈步的当口，必须眼睛向内， 改革挖潜。” 2011 年，温州市率先开展了拆违工作。 此后，浙江省委、省政府在温州实践的基 础上进一步调研和部署，形成了旧住宅区、 城中村、旧厂区改造和拆除违法建筑的“三 改一拆”整体思路。2013 年 2 月，浙江省 政府印发《关于在全省开展“三改一拆” 三年行动的通知》，要求自 2013 年 3 月至 2016 年上半年开展专项行动，使全省的旧 住宅区、旧厂区和城中村改造全面推进， 违法建筑拆除大见成效，违法建筑行为得 到全面遏制。 （二）“三改一拆”的配套举措 “三改一拆”专项行动是一场合法与 非法、执法与违法、公益与私利的较量， * 本文系中共浙江省委党校 2015 级第一期领导干部进修一班第五组调研成果。 ① “三改一拆”即旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑。 ② 领导小组包括省经信委、水利厅、省委宣传部、省委组织部等 17 个部（委、办、局）。 党 政 视 野2015 年 第4 期 17 浙江省情·调查研究 涉及方方面面的利益调整，复杂性和工作 难度都很大。李强省长指出，“要正确处 理好改造与拆违、发展与稳定、治标与治 本、改拆与建新等四对关系，必须统筹兼 顾、标本兼治、克难攻坚、造福百姓。”为 此，浙江省委、省政府先后召开 12 次专题 会议，成立了“三改一拆”行动领导小组， 由分管副省长任组长，分管副秘书长、建设、 国土等重要领导任副组长 。全省各地也都 由党政一把手亲自挂帅，成立了相应的领 导小组和办公室。2014 年，浙江省还组建 了 30 个专门的督查组，各组组长都由厅级 领导担任，并抽调新闻记者参与督查，迄 今已经对全省 90 个县（市、区）开展了 9 批督查。同时，浙江省还依据国家相关法律， 出台了《浙江省违法建筑处置规定》，将“三 改一拆”纳入到法治浙江建设中进行总体 谋划。 与此同时，省委省政府明确提出要将 “三改一拆”与推进“腾笼换鸟”、“空间换 地”、“电商换市”、“机器换人”结合起来， 提高资源要素利用效率，打造特色产业， 转变经济发展方式 ；与治城治乡有机结合， 提升综合交通、地下空间开发利用等城市 基础设施建设水平；与治水相结合，推进“四 边三化”、“清洁河道清洁乡村”、“千村示 范万村整治”、美丽乡村建设等工作，着力 整治提升城乡环境。 经过两年来的努力，“三改一拆”专项 行动在浙江取得了巨大进展。据统计，迄 今浙江全省累计拆除违法建筑 3.24 亿平方 米，累计进行旧住宅区、城中村、旧厂区 改造建筑面积 3.8 亿平方米 ；全省拆违涉 及土地面积 33.55 万亩，“三改”涉及土地 面积 29.42 万亩。 （三）“三改一拆”的目标任务 在全面强势推进“三改一拆”的同时， 省委常委会于 2013 年 8 月提出在全省创建 “无违建县”。2014年7月，省政府印发了《关 于开展“无违建县（市、区）”创建活动的 实施意见（试行）》。同年 9 月，浙江省“无 违建县（市、区）”创建领导小组又印发了 《浙江省“无违建县（市、区）”验收办法（试 行）》。各地通过摸清违法建筑底数，制定 分类处置政策，完善长效机制体制，实行 市县联动、城乡联动、县区联动、上下联动， 全面开展“无违建”创建工作。 2015 年是浙江省“三改一拆”三年 行动计划的最后一年，也被称为冲刺之年、 决战之年，是全面创建“无违建县（市、区）”、 建立完善“三改一拆”长效机制的巩固之年、 关键之年。今年，浙江省将继续处置存量 违法建筑 9000 万平方米，完成旧住宅区、 旧厂房和城中村改造 9000 万平方米，创建 10% 左右的“无违建县（市、区）”。 二、“三改一拆”是建设法治浙江的重要 样本 （一）立法先行：凸显“以人为本”理念 早在“三改一拆”专项行动酝酿期间， 浙江省就围绕依法行政开展了一系列专题 研究。2013 年 7 月 26 日，浙江省十二届 人大常委会第四次会议通过了《浙江省违 法建筑处置规定》（以下简称《规定》），对 违法建筑的认定、处置原则、处置主体、 ① 组织各市县互看、互学，互比、互促和发动党代表、人大代表、政协委员看，市民群众看，新闻媒体看“三改一拆”。 18 党 政 视 野2015 年 第4 期 浙江省情·调查研究 处置程序、处置方式、责任追究、权利保 障等方面做出了明确规定。同时，浙江省 还出台了《浙江省“三改一拆”行动违法 建筑处理实施意见》、《关于切实加强“三 改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地 利用工作指导意见》、《关于加强控制性详 细规划编制管理推动“三改一拆”行动的 通知》等相关法规和政策。 “即查即拆”是《规定》的一大亮点—— 及时对城镇违法建筑叫停，对当事人拒不 停止建设城镇违法建筑的，由市、县（市、 区）政府责成有关部门采取行政强制措施 快速处置，拆除其继续建设部分，及时制 止违法建设行为，避免当事人造成更大损 失，降低执法成本。为了使执法更加人性 化，《规定》除了以往法律规定的“自行拆 除”、“强制拆除”两种方式外，新增了“申 请拆除”方式，被拆除对象如果受制于财 力物力或者存在自行拆除心理障碍等因素， 可向政府提出申请助拆。 （二）营造氛围：每天都是普法日 浙江各地三年来把普法宣传贯穿于“三 改一拆”工作的全过程，把相关法规纳入 “六五”普法重要内容，组织开展“三改一拆” 专项宣传教育活动，积极通过网络、报刊、 广播电视、法制宣传栏、普法宣传手册等， 为“三改一拆”顺利实施营造良好法治氛围。 具体来看，省“三改一拆”行动领导 小组部署了“四互三看” 活动 ；省委宣传 部专门对“三改一拆”行动宣传报道工作 作出部署，省级四家主要媒体和各地报纸、 电视、广播和网站都开辟了“三改一拆” 专题、专栏，及时报道工作动态，定期公 布违建“黑名单”和各责任主体考核排名， 树立正反典型 ；省司法厅会同省人大法工 委、省住建厅、省法制办联合召开《浙江 省违法建筑处置规定》新闻发布会，就执 法标准、执法程序、拆除方式、责任追究 等向全社会发布。同时还组织编写、印制 《“三改一拆”法律知识 100 问》，制作“三 改一拆”宣传挂图并专门摄制公益普法宣 传片，免费发放到全省各地。组织省“六五” 普法讲师团成员，在全省各地开展以“三 改一拆”为主题的依法行政法律法规巡回 宣讲。在全省开展《流动大舞台——普法 宣传浙江行》法律服务“三改一拆”专场 演出。运用各种新媒体，滚动式、不间断 宣传“三改一拆”政策法规。 （三）综合执法：大力提升行政能力 由于拆违涉及多个执法主体，难免存 在协调不利甚至推诿扯皮等现象。在“三 改一拆”推进过程中，浙江各级国土、规划、 建设、城管、水利、交通、检察机关、法 院等部门明确分工，相互合作，确保了执 法主体合法。 调研组在宁波市北仑区了解到，该区 在全省率先实施“城乡一体化”综合行政 执法体制改革试点，开展相对集中行政处 罚权工作，依托该平台，在规范操作流程、 依法高效推进“三改一拆”专项行动方面 先行先试。北仑区不仅出台了全区性的拆 违法律政策保障的指导意见、行政限制措 施采取的指导意见、拆后土地综合利用的 指导意见、认定及拆除补充意见等四个“意 见”，还形成了“区委直接督导、区长亲自 挂帅、区政府分管领导专门负责、城管牵 头协调、各街道（乡镇）为主实施、各方 面分工协作”的“三改一拆”工作格局。 党 政 视 野2015 年 第4 期 19 浙江省情·调查研究 规定了 16 个部门单位的协调配合责任，在 全区形成了更加规范、更加紧密