在全国残联康复工作会议上的讲话 孙先德 这次全国残联康复工作会议的主题是：以科学发展观 为统领，落实《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展 的意见》，紧紧围绕残疾人“人人享有康复服务”的战略 目标，交流经验，分析形势，认真研究和解决制约残疾人 康复工作加速发展的根本问题，统一思想，明确任务，抓 住机遇，采取切实措施，促进残疾人康复工作加快发展。 一、十一五以来的成绩和工作的基础 “十一五”时期是国家全面建设小康社会的重要发展 时期，也是残疾人事业的重要机遇期、发展期，残疾人康 复工作取得了新的重大进展，成绩斐然。 通过实施一批重点康复工程，747万残疾人得到不同程 度康复，完成“十一五”任务总量的90%。实施白内障复明 手术239.4万例，为9.87万名低视力者配用助视器并进行视 功能训练，对3.2万名盲人进行定向行走训练；5.9万名聋 儿接受听力语言训练；444.3万名重症精神病患者得到治疗 和康复；肢体残疾人社区、家庭康复训练21万名，肢体残 疾儿童机构训练4.2万名；贫困智力残疾儿童康复训练 7.9万名；为残疾人装配普及型假肢6.5万例；为残疾人提 供辅助器具288.6万件。大力开展社区康复，757.4万残疾 人得到社区康复服务。残疾人事业专项彩票公益金项目使 近28万贫困残疾人直接受益。重点工程和救助项目的实施 ，有效改善了残疾人的身体功能和生活状况，增强了他们 参与社会生活的能力，社会效益显著。 残疾人康复工作全面发展。2015年实现残疾人“人人 享有康复服务”的提出和中央7号文件对康复工作的要求 ，各级党委、政府对残疾人康复工作空前重视，积极采取 有力措施，完善政策法规，加大支持力度；残疾人康复工 作体系、服务网络、业务格局逐步完善，残疾人康复人才 队伍不断壮大；社区康复工作普遍开展，民政部、卫生部 、中国残联共同培育99个全国残疾人社区康复示范区，有 力地带动了“康复进社区，服务到家庭”；实施彩票公益 金残疾人康复救助项目，贫困残疾人康复救助水平得到提 高；积极推动残疾人参加新型农村合作医疗、城镇居民医 疗保险，享受城乡医疗救助，部分康复项目列入报销内容 ，使广大残疾人得到普惠的同时开始享有政策特惠；组织 动员社会力量，开展“爱耳日”、“爱眼日”等群众性宣 传教育活动，康复知识普及率和残疾人自我康复意识显著 提高；积极开展残疾预防，减少了残疾发生。适应我国国 情的残疾人康复工作模式逐步形成。 二、有利的形势和面临的挑战 党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村 改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“加强农村残 疾预防和残疾人康复工作，促进农村残疾人事业发展 ”；今年的政府工作报告中指出：“支持残疾人事业加快 发展”；党中央、国务院颁发《中共中央国务院关于促进 残疾人事业发展的意见》，围绕保障残疾人基本需求和建 立健全残疾人基本保障制度两条主线，对加强残疾人康复 和残疾预防工作提出了明确要求。这些都为我们在构建和 谐社会进程中，加快残疾人康复事业发展提供了历史性机 遇和有力的政策保障，同时，也对我们的工作提出了更高 的要求。康复，是广大残疾人有别于其他弱势群体的最迫 切、最急需解决的现实问题；康复工作，是最可以体现残 联与残疾人血肉联系的工作，是最能惠及残疾人及其家庭 的重要基础工作。做好残疾人康复工作是改善残疾人基本 生活状况、增强社会参与能力的基础。做好残疾人康复工 作，直接关系着残疾人社会保障体系和服务体系的建设 ，影响着残疾人事业的健康发展。我们必须认清当前形势 ，认真分析制约康复事业发展的主要矛盾： ——残疾人日益增长的康复需求与康复服务能力之间 存在很大差距。第二次全国残疾人抽样调查显示，残疾人 康复需求的比例远远高于曾接受服务的比例。接受过康复 训练与服务和辅助器具适配服务的比例分别为8.45％和 7 . 3 1％，而相对应的需求比例分别为 2 7 . 6 9 ％和 38.56％，必须说明的是，如果由专业技术人员评估，则残 疾人的康复需求比例比较调查数据还要高出一倍。但我国 为各类残疾人提供康复服务的网络不够健全，康复机构数 量较少，多数服务机构水平低，专业技术人才匮乏，服务 能力明显不足。公办的部分机构由于经费投入不足，运转 机制不畅等原因，服务能力难以发挥；民办的机构或缺乏 规范，服务质量难以保障，或运行困难，勉强维持，如何 增强服务能力，提高服务质量，需要进一步探索。已有的 机构资源缺乏整合，造成闲置和浪费，未能充分发挥服务 作用。社区康复服务人员严重短缺，机构与社区之间康复 服务的运行与互动缺乏体制与机制的保障，适合基层、简 便易行、操作性强的康复方法和手段也有待创新。 ——残疾人缺乏获得康复服务的保障。残疾人家庭人 均收入大约是全国人均水平的一半，贫困仍然是制约残疾 人得到康复服务的重要因素。《全国残疾人状况监测北京 、河南、四川三省成人问卷主要数据汇总》显示 ，32.06%的智力残疾人、60.76%的精神残疾人需要治疗和 康复训练但支付不起费用，42. 5 3 %的听力残疾人、 31.09%的言语残疾人需要辅助器具但无钱购买。可见由于 受经济条件制约，广大残疾人的康复需求远未得到满足。 残疾人康复工作具有明显的社会公益性质，发达国家和一 些发展中国家通过立法，对残疾人接受康复服务给予全部 或部分补偿。我国通过几个五年规划的实施，政府投入或 引进国际合作项目，采用减免费办法直接为一部分残疾人 提供康复医疗、训练服务或假肢等辅助器具服务，但覆盖 面小且持续性不强。贫困残疾人康复救助的力度仍需要进 一步加大，同时要结合国家政策和发展环境，探索建立贫 困残疾人康复的长效机制。目前，残疾人康复的大部分项 目尚未纳入相关的医疗与社会保障范畴，康复补贴救助制 度尚未形成，由于残疾人康复工作与国家、地方医疗卫生 体制改革和社会保障制度建设的有效衔接不够，康复保障 制度缺失，这在根本上制约了我国残疾人康复事业的发展 ，严重影响和妨碍残疾人“人人享有康复服务”目标的实 现。 ——农村残疾人康复难问题突出。70%以上的残疾人生 活在农村，受经济社会发展总体水平的限制，农村社区建 设水平低，医疗、特殊教育和专门的残疾人康复机构缺乏 ，且布局分散，康复机构辐射能力差，多数农村地区交通 不便、道路交通无障碍设施空缺，农村残疾人到专业机构 进行康复十分困难。而乡镇以下基层康复人员数量少、服 务能力弱，又缺少保障机制的支持，难以为当地残疾人提 供有效的康复服务。因此，为广大农村残疾人提供可及的 康复服务是实现残疾人“人人享有康复服务”目标的重点 和难点。 ——残疾预防和康复知识宣传普及力度不够。公众对 残疾预防和康复知识的了解非常不足，包括一部分应该担 负起康复工作责任的医疗卫生工作者、教育工作者等本身 对残疾预防和康复意识相当淡漠，许多残疾人和残疾人亲 属不了解起码的康复常识，造成一些原来可以避免的残疾 发生、轻度的残疾加重。开展残疾预防与康复知识的宣传 普及，是一项长期而艰巨的任务。 面对有利的形势和严峻的挑战，我们必须保持清醒的 认识，明确基本的工作思路。 三、今后的基本思路和工作要求 我们要抓住机遇，迎接挑战，积极主动地发现问题、 正视问题，要针对主要矛盾，调动各种资源，提出解决问 题的相应对策。从今年开始，康复工作要贯彻落实《中共 中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》和中国残联 提出的建立健全残疾人社会保障体系和公共服务体系的战 略要求，全面推进，加快发展。 首先必须明确这样一个基本思路，那就是，围绕一条 主线，建设两个体系，抓住四个重点，推动残疾人康复工 作全面加快发展。 一条主线，就是残疾人“人人享有康复服务”，是非 常明确的。 要确保有康复需求的残疾人到2015年人人能够享有康 复服务。这条主线突出了以残疾人为本的理念和国家意志 ，它既是振奋人心、凝聚力量的口号，也是引导我们工作 的方向，显示出我们全心全意为残疾人服务，支持、帮助 残疾人回归社会主流的信念。 建设两个体系，一个是法规政策体系，一个是康复服 务体系。先说建设法规政策体系。 残疾人康复工作从抢救性的三项康复开始，到逐步列 入国家计划，内容也由三项拓展到多项，大多以重点工程 的形式推进。当时我国整体处于欠发达状态，社会保障能 力很弱。目前，我国国力不断增强，为加强和提高全体人 民的社会保障能力和水平提供了条件和可能。推动残疾人 事业加速发展，制定残疾人康复条例，作为我国残疾人康 复事业健康可持续发展的制度支撑和法律保障，是惠及广 大残疾人的重要工作，也是残疾人康复事业发展到现阶段 的必然要求。修订的残疾人保障法，为康复条例的制定提 供了良好的上位法要求，残疾人就业条例的制定和实施 ，为康复条例的制定积累了重要经验，国家医疗、教育、 社会保障等方面保障政策的迅速构建和中央及各地有关残 疾人康复政策的不断完善，各地积累的康复工作实践经验 ，都为残疾人康复条例的制定提供了良好的条件。条例要 以行政法规形式明确残疾人享有康复服务的权利，各级政 府及相关部门、残疾人组织的职责和义务，明确残疾人康 复机构、残疾人康复工作者的性质、职责、康复保障措施 等内容，解决一些长期制约残疾人康复工作发展的关键问 题。我们力争在年底前形成向国务院法制办上报的条例报 送稿。 条例制定工作涉及面广、操作环节多、难度大，希望 各地在近期将本地出台的残疾人康复的新政策和成功的康 复工作实践经验及时报送，支持并配合在各地开展条例制 定的有关调研工作，对条例草案提出意见和建议。 各级残联要从当地实际情况出发，注意加强残疾人康 复工作的法规政策建设，抓住机遇，将残疾人康复项目纳 入新型农村合作医疗、城镇医疗保险、城乡医疗救助制度 、社会保障制度之中，探索建立残疾人康复的特惠保障政 策，搭建起残疾人康复工作的保障体系。 再说康复服务体系。 这里包括两个内容：一是机构，二是人才。 ——康复机构建设。过去20年，各级残联残疾人康复 机构建设有了一些基础，初步搭建了以国家级机构为龙头 ，省级机构为骨干，地市级机构为支撑，基层机构为基础 ，并与残疾人社区康复相互衔接的网络，在推进康复工作 的过程中发挥着重要的技术保障和服务作用。但与广大残 疾人的康复需求相比，我们现有康复机构的管理水平、运 行机制、服务能力还有很大差距。今后，一方面，要进一 步争取政府的支持，逐步将康复服务机构建设纳入国家和 地方的公共服务设施建设规划，尽快使残疾人康复机构建 设在规模和数量上有一个比较大的发展。另一方面，要加 强规范化建设，切实提高康复服务的能力和水平。省、地 级康复机构要建设成为当地残疾人康复工作的示范窗口、 技术资源中心和人才培养基地；县级康复机构要根据当地 实际情况，增强自身能力，发挥为基层服务的作用。要改 变现有残联康复服务机构闲置或挪作他用的情形，让每一 级、每一个康复机构都充分发挥好自身的服务作用。要积 极整合资源，充分发挥综合医疗机构、特殊教育机构等在 残疾人康复领域的作用，推动这些机构提高为残疾人康复 服务的水平，力求为我所用。与此同时，有条件的地区 ，要探索引导、扶植、规范民间康复机构的政策和方法 ，充分发挥它们为残疾人提供康复服务的作用。 ——康复人才培养。康复人才培养是实现残疾人“人 人享有康复服务”目标的关键。没有人才，康复机构就不 可能向残疾人提供有质量的服务。没有人才，在社区就不 能向残疾人提供起码的康复服务。机构、设备、人才都是 服务体系建设的重要内容。但是，比起设施设备建设来 ，人才队伍建设更为重要。中央财政将从今年开始，连续 3年投入专项资金用于残疾人康复人才培养和培训，加大康 复专业技术人才和社区康复协调员等各级各类康复人才培 养和培训的力度，同时逐步完善康复人才培养与培训的体 制和机制。我们初步设想，用三年左右时间，通过高等院 校定向培养和在职培训使省级和部分地市级残联系统康复 机构中的专业技术人员，达到相当水平以适应机构服务能 力的提升；通过中央、省、地、县分级培训使每一个城市 社区和东部农村社区、中西部相对较发达地区的农村社区 中都有一名向残疾人提供康复咨询服务的康复协调员。根 据中国残联统计，目前全国已有十多万名社区康复协调员 ，在此基础上，用3年时间再培训30万人。今年，中国残联 委托中国残疾人康复协会分区域举办10期左右社区康复协 调员师资培训班，为各地培养省、地级师资。各地要积极 行动起来，配套投入资金，运用自身力量并动员