杨敏：贯彻落实党的十八届三中全会精神 推动我国会计管理工作再上新台阶 ——在全国会计处长座谈会上的讲话 财政部会计司司长 杨 敏 （2014年5月6日 陕西西安） 同志们： 　　非常高兴与大家座谈。上午，余助理发表了重要讲话 ，深刻论述了本次企业会计准则修订的重大意义，对贯彻 实施工作提出了总体部署和要求，并充分肯定了近两年来 全国财政系统会计管理工作取得的重要成绩。各地区、各 部门对这次培训班都很重视，大部分都是会计处长亲自带 队参加培训。因此，借这次会计准则培训班的机会，以训 代会，就近两年来会计管理工作开展情况与各位处长进行 沟通交流，并听取一下大家对会计管理工作的意见和建议 。下面，我想就近两年来，我国会计改革发展情况以及党 的十八届三中全会后我国会计改革发展面临的新形势和主 要任务等，讲几点意见，供大家参考。 　　一、2012年以来的会计管理工作 　　2012年2月，我们在江苏镇江召开了全国会计管理工作 会，在那次会议上，提出了建设“会计强国”的宏伟目标。时 光飞逝，转眼间，两年多的时间过去了。两年来，在建设 “会计强国”的道路上，我们取得了哪些成绩和进步？还面临 哪些差距和不足？下一步要向哪些方面努力和奋斗？这就 需要我们对过去两年的工作进行阶段性的梳理和盘点。特 别是2013年楼继伟部长任财政部部长后，对会计工作做出 了很多重要指示，提出了新的、更高的要求，需要我们总 结成绩、查找不足，厘清未来的发展思路。 　　总体来讲，过去两年，在财政部党组、余助理的正确 领导下，在各省级财政厅（局）领导及中央有关部门财务 司（局）负责同志的关心支持下，在包括在座各位在内的 全国会计管理工作者的共同努力下，全国会计管理工作深 入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，按 照党中央、国务院及部党组的决策部署，在会计管理工作 法制化规范化、企业会计准则制度建设、行政事业单位会 计改革、内控规范建设与实施、会计信息化建设、会计人 才培养、注册会计师行业管理、管理会计研究、会计国际 交流、会计理论研究等十个方面取得了新的进展和突破。 　　（一）会计管理基础不断夯实 　　一是加强会计法制建设。近年来，我们加快修订《注 册会计师法》，推动《会计法》修订研究工作。《会计法 》是会计工作的根本大法。1985年《会计法》颁布施行后 ，为适应改革开放和社会经济发展的要求，《会计法》分 别于1993年与1999年进行了修正和修订。但是随着改革开 放的不断深入，《会计法》在实施过程中碰到了一些新情 况、新问题。特别是近几年多名全国人大代表、政协委员 针对会计年度、会计核算和监督、会计人员管理等方面提 出改革的建议和提案。为此，我们积极推动《会计法》修 订工作，目前《会计法》修订已经列入2014年国务院立法 工作计划调研类项目。 　　二是开展会计档案电子化管理试点。我们会同国家发 展改革委、国税总局、国家档案局等部门在中国电信、中 国联通、中国人保财险等企业和部分地区开展了电子发票 及电子会计档案综合试点工作。目前试点工作进展顺利、 效果显著，仅中国电信广东分公司由于不再打印记账凭证 ，当年就节约打印纸张费用1000多万元。 　　三是推动企业会计信息化工作。为了节约社会资源 ，规范信息化环境下的会计工作，制定出台了《企业会计 信息化工作规范》，实现了会计资料无纸化管理的政策突 破，提高会计软件和相关服务质量。 　　四是抓好会计人员管理基础工作。为加强会计从业人 员准入和后续管理，修订发布了《会计从业资格管理办法 》（财政部令73号），出台了《财政部关于印发新旧<会计 从业资格管理办法>有关衔接规定的通知》等一系列配套政 策，提高1600万会计从业资格持证人员的知识水平和专业 能力，促进会计人员队伍素质的整体提升。 　　五是加强和改进基层会计管理工作。为规范基层会计 工作，提高基层会计管理水平，充分调动基层会计管理机 构的工作积极性，2013年财政部印发了《关于加强和改进 基层会计管理工作的指导意见》，明确了加强和改进基层 会计管理工作的指导思想、基本原则、总体目标和主要任 务，意见下发后，湖北、上海、安徽、江西等省市结合本 地区实际研究制定了具体的实施方案，推动本地区会计管 理工作水平不断提升。 　　六是开展全国代理记账机构普查工作。为进一步了解 基层会计工作，2013年我们开展了全国代理记账机构普查 工作，共有12440家代理记账机构填报了信息，普查结果反 映，我国代理记账机构的快速发展，在规范小微企业会计 核算和经营管理，推动小企业会计准则有效实施方面发挥 了促进作用。 　　七是组织开展会计文化建设征文。大力倡导和弘扬优 秀会计文化，总结提炼会计精神，在全国范围内开展会计 文化征文活动，共收到征文4400多篇，并将获奖征文集结 成册《中国会计文化建设征文选》，得到社会各界的广泛 关注和热烈响应，在全社会营造了良好的会计工作环境。 　　（二）企业会计准则制度建设成效显著 　　会计信息作为公共信息资源和国际通用商业语言，其 相互可比、真实公允，对各国经济与世界经济的融合发展 ，起着不可或缺的作用。在这一背景下，按照建设全球统 一的高质量会计准则的要求，国际财务报告准则国际趋同 成为必然趋势。近年来，按照《中国企业会计准则与国际 财务报告准则持续趋同路线图》的要求，财政部启动了企 业会计准则体系修订工作，研究完善了企业会计准则体系 体例，制定或修订了公允价值计量等七项准则和相关的应 用指南。这次培训班就是对这七项准则进行培训，以确保 其得到有效贯彻实施。同时，面对准则执行中出现的新情 况和新问题，我们主要通过年报分析、发布解释等方式 ，予以反映和解释。 　　企业会计准则主要是针对大中型企业制定的，而小微 企业是我国企业的主要组成部分，截止2013年底，我国已 有小微企业1169.87万户，占全国各类企业总数的76.57%。 为促进小微企业健康发展，财政部先后制定了《小企业会 计准则》、《关于小微企业免征营业税和增值税的会计处 理规定》等文件，进一步简化了小微企业会计核算，确保 了小微企业充分享受税收优惠政策，促进了小微企业规范 健康发展。 　　会计准则制度直接关系企业的会计政策选择和年报编 制，涉及利益面较广，需要有相应的工作组织保障。会计 准则委员会肩负着这一重任，在会计标准建设与国际趋同 等效中发挥着重要作用。为此，我们进一步扩充了会计准 则委员会的力量，核定编制20名，其中主任一名（由会计 司司长兼任），副主任两名，并设研究处和联络处。 　　（三）政府会计改革加快步伐 　　事业单位会计准则制度是政府会计体系的一个重要组 成部分。为规范事业单位的会计核算，提高会计信息质量 ，财政部2012年底修订发布了《事业单位会计准则》和《 事业单位会计制度》，2013年以来陆续印发了高等学校、 中小学校、科学事业单位、彩票机构等4项会计制度，举办 了全国师资培训班，并指导各地开展“全覆盖”、“一竿子插 到底”的培训，如湖北、山东、陕西等地也组织了相应培训 ，确保了新事业单位会计准则制度落实到位，为政府会计 改革奠定了坚实基础。 　　今年以来，贯彻落实十八届三中全会关于“建立权责发 生制的政府综合财务报告制度”的要求，我们将“政府会计改 革”作为深化会计改革的重点任务和突破口，就政府会计的 现状、存在的问题及下一步的建议等专门给部领导写报告 ，得到部领导的重要批示，建议成立政府会计准则委员会 ，办公室设在会计司。按照部领导的指示精神，我们把政 府会计改革作为一项长期的系统工程来抓，目前正在研究 制定政府会计改革总体方案、政府会计准则委员会组建方 案、政府会计准则体系构建方案以及《中长期改革实施规 划》。 　　（四）内控规范体系不断完善 　　企业内控规范体系建设是企业会计准则体系建设之后 的又一重大系统工程，在2008年、2010年五部委先后联合 发布《企业内部控制基本规范》和20个配套指引，标志着 我国企业内控规范体系基础建成。此后，我们又陆续发布 了实施中相关问题解释1号、2号，联合证监会规范上市公 司年度内控评价报告格式，提高内部控制信息披露质量 ，制定了《石油石化行业内部控制操作指南》，并开展《 电力行业内部控制操作指南》的研究工作，以满足企业实 施内控规范体系中的个性化需求。为推动内控规范体系的 有效实施，我们通过连续两年发布内控实施情况分析报告 ，组织开展内控有奖征文（共收到征文1800余篇）、内控 知识竞赛（全国共有210万人参加）等，密切跟踪关注上市 公司内控建设情况，广泛宣传和普及企业内部控制相关知 识。 　　在推动企业内控规范实施的同时，我们还积极推进行 政事业单位内控规范建设，以适应政府职能转变和行政事 业单位的改革要求。行政事业单位内部控制工作得到了部 领导的高度重视，楼继伟部长、张少春副部长、余蔚平部 长助理等部领导在多次强调要加强内控机制建设，认为这 是从源头上有效防控廉政风险的重要抓手。2012年底财政 部制定发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》 ，并召开了实施动员视频会，全国1250个分会场6.5万人同 步参会。2013年9月，我们举办了单位内控规范全国师资培 训班，为2014年正式实施单位内控规范奠定了良好基础。 规范印发后，北京、大连、深圳等省市组织单位先行试点 ，上海、天津、河南、广西等10多个省市，以及中直管理 局、国管局、商务部、农业部、卫生计生委等20多个部委 开展本地区或本部门的内控规范培训，北京、陕西、山东 、黑龙江、云南、吉林等10多个省市印发贯彻落实单位内 控规范的通知或工作方案，在全国范围内掀起了学习、宣 传、培训、贯彻单位内控规范的热潮。 　　（五）会计信息化稳步推进 　　全面推进会计信息化工作，是贯彻落实国家信息化发 展战略的重要举措，对提升会计工作水平具有十分重要的 意义。会计信息化工作任务艰巨，一方面，在制定和完善 企业会计准则通用分类标准上，我们积极推动国资、银监 、保监和人行等监管部门应用通用分类标准，不断扩大标 准在企业的实施范围，目前已在13家大型中央企业、18家 商业银行、5家保险公司和33个省市的169家地方国有企业 实施，并在35家企业中推进嵌入式报送，在7家企业中开展 将可扩展商业报告语言（XBRL）应用于企业内部管理和管 理会计的试点。一些地方财政部门也积极推动本地区企业 应用通用分类标准，如，广西依托桂林电子科技大学技术 力量支持，开创了产、学、研、用结合培养本地实施人才 队伍的有效机制，安徽、河南等地开展省级集中校验试点 ，为全国推广积累了宝贵经验。 　　另一方面，在管理会计领域，会计信息化的发展带来 了财务管理模式的变革，如当前国内一些大型企业集团建 立了财务共享服务中心。昨天下午，余助理一行考察了中 兴通讯财务共享服务中心，并对我国企业探索建立财务共 享服务中心，更好地发挥会计服务管理的作用给予充分肯 定。财务共享自上世纪80年代，由美国通用、福特等大型 制造业企业集团提出后，经过30年的发展，已经被广泛应 用于企业运营管理中。世界财富一百强企业中，已经有超 过80%建立了财务共享服务中心。在我国，越来越多的企业 开始关注、规划并实施财务共享，比如国家开发银行、中 国人寿、中国电信、中兴通讯、宝钢集团、海尔、华为、 联想等企业已经实施财务共享，把财会人员从繁琐的记账 、算账等日常性事务中解放出来，将主要精力投入到企业 的战略决策、投融资分析、经营管理、绩效评价等领域 ，有效降低了财务成本，取得了很好的管理效益。 　　（六）会计人才战略加快实施 　　会计人才队伍建设是会计管理工作的重要抓手，统筹 推进各级各类会计人才队伍协调发展，是深入实施会计人 才战略的客观要求。 　　一方面，突出高端引领，抓好高层次会计人才的培养 。在全国会计领军人才培养工程方面，深入研究培养机制 ，大胆创新培养模式，配合医疗卫生会计制度改革，成功 组织了行政事业单位医疗卫生机构专门班。截至目前，全 国领军班共招收29个班979名学员，并有220名学员顺利毕 业。在会计领军人才培养工程特殊支持计划方面，根据部 领导关于“要加强全国会计领军人才后续打造”的指示精神 ，财政部实施了全国会计领军人才培养工程特殊支持计划 。特殊支持计划就是每年从已毕业的全国会计领军人才中 选拔10人左右，采取“一对一”的培养模式，进行为期3年的 精心打造。首期特殊支持计划共有16名毕业的领军人才参 加了选拔，余蔚平部长助理亲自担任主考官，最终有8人入 选首期特殊支持计划。在总会计师素质提升工程方面，启 动了大中型企事业单位总会计师素质提升工程，安排预算 资金每年6000多万，计划每年分批次在三所国家会计学院 培养国有企业和事业单位总会计师及其后备人员4000人 ，培养其他企业总会计师4000人。2013年实际落实培训任 务8038人次。同时，全国30多个地区和中央主管单位制定 了区域性（本部门）高端会计人才培养规划，28个地区和 中央主管单位启动各具特色的高端会计人才培养项目。一 个层次递进、相互衔接、各有侧重、辐射全国的高端会计 人才培养体系初步显现。 　　另一方面，加大对初中级会计从业人员等会计人才的 培养力度，持续打造多形式、分层次、广布局、重质量的 会计人才培养平台。在会计从业资格管理方面，财政部修 订发布了《会计从业资格管理办法》并制定相关衔接规定 ，按照中央简政放权的要求，全面下放会计从业资格认定 审批，规范会计从业人员准入和后续管理，激活会计人才 市场；修订印发了《会计从业资格考试大纲》，组织建设 了新版会计从业资格无纸化考试题库，共命制14000多道题 。在会计专业技术资格管理方面，2013年开展初级资格无 纸化考试试点，共6天11个批次，报名人数85.4万人，占初 级总报名人数135万人的63%，整个试点工作达到了预期目 标，为2014年全面推开初级资格无纸化考试奠定了重要基 础。在会计学位管理方面，树立正确的培养导向，着力培 养市场需要的会计人才，大力推进会计专业学位研究生教 育培养工作，拟定了会计专业学位教育质量认证体系，制 定了优秀学位论文和优秀教学案例评选办法，起草了会计 博士专业学位培养方案，MPAcc培养单位数量由28个增加 到106个，进一步丰富完善我国的会计专业学位体系。各地 在推进会计人才培养方面做了大量工作，重庆积极推动本 地区会计人员参加全国会计领军人才培养工程，并取得显 著成绩；广西创新会计人才培养新模式，实施了“广西会计 人才小高地”工程，充分发挥了人才小高地的集聚效应、品 牌效应和标杆效应，全面提升了广西会计人才综合素质。 　　（七）注册会计师行业加快发展 　　注册会计师行业管理牢牢把握贯彻落实国办56号文件 的工作主线，紧紧围绕实现科学发展、规范发展、加快发 展的工作目标，在创新行业管理体制机制、提升行业地位 影响、服务行业做强做大等方面实现了一系列突破，推动 了大中小型会计师事务所协调发展。在证券资格事务所转 制方面，截至目前，证券资格事务所已经全部完成特殊普 通合伙转制工作，并优化整合为40家。通过转制，证券资 格事务所内部治理水平和执业风险意识明显增强。在简政 放权方面，按照国务院深化行政审批改革、继续简政放权 的统一部署，取消了境外事务所在境内设立常驻代表机构 审批，下放了跨省临时执业审批、境外事务所临时执业审 批和事务所设立审批，并做好下放后的衔接工作。在规范 事务所管理方面，针对资本市场财务造假和审计失败问题 ，研究规范证券资格事务所合并行为，重点治理行业“带病 合并”等问题。在解决重复报备方面，针对在党的群众路线 教育实践活动中，注册会计师行业多名人大代表和政协委 员以及会计师事务所代表呼吁减少重复报备、切实减轻事 务所负担问题，我们协调监督局和中注协制定发布了《关 于规范和简化会计师事务所信息报备工作的通知》，有效 解决了重复报备问题。在做好四大转制方面，认真做好四 大转制及相关后续工作。截至2012年底，原四家中外合作 会计师事务所全部转制为特殊普通合伙组织形式。我们积 极做好四大所转制后续工作，妥善解决了外汇、保险和部 分税收政策衔接等问题。同时，认真做好四大所转制后的 合伙人变更备案和资格审查工作，密切跟踪四大所本土化 进展情况，确保四大所在转制过渡期内（至2017年底）平 稳运行。 　　各省级财政部门积极推动本地注册会计师行业持续健 康发展。截至目前，全国31个省区市和深圳市全部制定了 本地区贯彻落实国办56号文件的实施意见，出台支持注册 会计师行业加快发展的政策制度130多项。比如，在拓展执 业领域方面，上海、甘肃、福建、河南等27个省区市财政 部门引入了政府购买注册会计师服务制度，将公立医院、 公办高校、基金会和其他非营利组织财务报表纳入注册会 计师审计范围。又如，在改善执业环境方面，湖北、广西 、山西、重庆等26个省区市财政部门出台了本地区的会计 师事务所服务收费管理办法和收费标准。再如，在推进人 才培养方面，北京、江西、山东、江苏等19个省区市财政 部门通过设置专项基金、培养基金等形式，不断提升本地 高端注册会计师人才的专业能力和综合素质。 　　通过不断规范和加快发展，我国注册会计师行业在整 体规模、执业质量、服务能力、社会地位等方面取得了显 著成效。截至2013年12月，全国共有会计师事务所8157家 （含分所903家），执业注册会计师100282人；2012年度 ，行业实现总收入509亿元，年收入过10亿元的事务所达 10家，年收入过1亿元的事务所达44家。会计师事务所业务 规模和执业质量不断提升，注册会计师行业已经成为促进 经济社会健康发展不可或缺的重要力量。 　　关于注册会计师行业管理的具体情况，在4月份的注册 会计师行业行政管理培训班上刘光忠同志作了详细介绍 ，这里我就不多讲了。 　　（八）管理会计研究拉开序幕 　　管理会计工作是会计工作的重要组成部分。但是，一 个时期以来，会计标准建设，以及会计学术研究和会计实 务，考虑外部投资者、社会公众和外部审计较多，而服务 内部管理决策不够，管理会计发展相对滞后，为此，楼继 伟部长专门指示：“要从出资人角度研究会计问题，切实加 强管理会计工作。企业需要强化管理会计应用，需要做好 成本效益分析”。 　　按照楼部长和余助理关于切实加强管理会计工作的重 要指示，近年来，我们抓紧推进管理会计体系建设研究。 成本管理是管理会计的重要内容，我们首先从制定企业产 品成本核算制度入手，发布了《企业产品成本核算制度 （试行）》，拉开了管理会计体系建设的序幕。其次，我 们通过组织召开座谈会、深入企业调研等方式，与来自理 论界、实务界和国外管理会计行业组织有关专家共商管理 会计发展大计，了解有关企业和国外有关管理会计职业组 织开展管理会计应用情况，对其管理会计实践经验进行了 初步总结，在此基础上，印发了《财政部关于全面推进管 理会计体系建设的指导意见（征求意见稿）》，并赴江苏 等地开展调研活动，广泛征求社会各方面意见。近期，我 们还启动了管理会计咨询专家选聘工作，充分吸收和调动 专业力量，群策群力，集思广益，全力开展管理会计体系 建设工作。社会各界对申请管理会计咨询专家热情高涨 ，截至申报结束日，共收到申请269人，目前我们正在对报 名人选进行资格审查和遴选，审定后将予以公布。 　　（九）国际交流合作全面开展 　　积极参与国际合作交流、充分利用国际资源，成为推 动会计行业发展的重要力量。近年来，我们广泛深入参与 会计国际交流与合作，取得了积极成效。 　　在参与国际准则制定方面，我国在国际财务报告准则 基金会受托人、国际会计准则理事会理事、国际财务报告 准则咨询委员会、会计准则咨询论坛、解释委员会中均有 席位（目前仅监督委员会没有中国席位），并推荐多名我 国会计业界专家加入国际会计准则理事会相关工作组，在 技术层面与国际会计准则理事会建立多层次的交流与沟通 机制，密切跟踪国际会计准则理事会重点项目，发起成立 了新兴经济体工作组并将联络办公室设在我部，深化中日 韩会计准则制定机构会议机制，共同研讨会计准则建设、 实施与国际趋同问题，积极参与亚洲-大洋洲会计准则制定 机构组的相关工作，探讨区域性的共性问题，以整体的声 音传达亚洲、大洋洲国家和地区的主张和关切。在准则等 效和交流方面，经过不懈努力，完成了中欧会计准则的最 终等效，巩固了中国内地与香港的会计准则等效成果，探 索推进与其他经济体的会计准则等效工作。与美国、欧盟 、日本、韩国等国家和地区的会计准则制定机构建立了有 效的沟通和交流机制，定期就各国会计准则发展的最新形 势、会计准则国际趋同问题及国际财务报告准则项目交换 意见。在内控标准国际交流方面，积极开展了美国、加拿 大、香港、台湾等国家或地区内控标准制定组织的交流与 合作，与美国科索委员会就COSO内控新框架在中国的翻译 出版事宜达成协议，并开展对COSO内控新框架的研究翻译 等工作。在会计信息化标准国际交流方面，全面参与 XBRL国际组织的各项活动，成为其核心决策方之一，成功 推荐两位中国代表加入新组建的国际准则分类标准咨询组 （成员仅20人），举办第四届XBRL亚洲论坛，并利用国际 XBRL大会、XBRL亚洲论坛、XBRL咨询委员会会议等多种渠 道宣传介绍我国通用分类标准实施经验。 　　（十）会计理论研究成效突显 　　以理论指导改革实践，是会计行业实现科学发展的强 劲动力。中国会计发展改革的生动实践，也为会计理论研 究提供了丰富的素材和宝贵的案例。近年来，我国会计理 论研究紧密结合经济和社会发展实践，在企业会计准则、 政府会计改革、企业内部控制、会计信息化、管理会计等 诸多领域，开展课题攻关和学术研讨，为政府部门制定政 策出谋划策，为会计改革与发展提供了坚实的理论基础。 在学术理论研究方面，我们紧密围绕财政和会计改革，开 展了形式多样的学术交流和理论研讨。积极倡导营造百花 齐放、百家争鸣、生动活泼的学术氛围。建立和完善了中 国会计学会年度优秀会计学论文奖、杨纪琬会计学奖评选 等各类论文的评审、选拔和奖励制度，修订了《中国会计 学会专业委员会工作规程》，充分激发专业委员会活力和 作用。此外，会计司借助与高校建立的会计改革与发展协 同创新中心这一平台，开展合作研究，其中，《政府会计 准则研究》被评为2013年财政部部校共建优秀课题。在会 计学术人才培养方面，启动了会计名家培养工程，确定了 首批入选的10名培养对象。举办了企业会计准则、企业内 部控制、小企业会计准则、行政事业单位内控等一系列培 训班，打造高层次会计人才培训平台。在会计学术国际化 方面，开展了会计学术国际化专题研讨，发出 “推动中国会 计学术走向国际”的倡议，创办英文版学术期刊，展示我国 会计改革发展成就和重大理论研究成果，进一步扩大中国 会计学术的国际影响力。 　　两年来，会计管理工作取得的成绩来之不易。这是财 政部党组、余助理正确领导的结果，是各地区、各部门、 各单位大力支持的结果，是包括在座各位在内的全国会计 管理工作者共同努力的结果。借此机会，我代表财政部会 计司向大家表示衷心的感谢！ 　　在看到成绩的同时，我们也要清醒地认识到，会计法 制建设还不够完善，会计基础工作仍显薄弱；会计准则制 度建设需要进一步加强，政府会计、管理会计体系建设迫 在眉睫；地方会计管理机构职能有待完善，有些地方的工 作仅仅停留在考试上；信息化环境下，会计人才队伍结构