刘昆：创新改革理念 强化结果导向 努力做 好政府采购工作 财政部副部长 刘昆　　 　　一、 充分认识政府采购工作面临的新形势 　　2013年全国政府采购工作会议以来,政府采购制度改革 围绕“推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型的重大 变革”的思路,不断向纵深推进,取得显著成效。采购规模不断 增加,2014年全国采购规模达到1.7万亿元,占全国财政支出和 GDP的比重分别为11.4%和2.7%;采购结构不断优化,政府购买 服务有序推进,2014年服务采购实现1934亿元,连续四年保持 25%以上增长;法规体系不断健全,政府采购法实施条例颁布 实施,政府采购法制建设迈出重要一步,竞争性磋商采购方式 、PPP项目采购等适应改革需要的有关管理制度相继出台;政 策功能不断显现,强制和优先采购节能环保产品、支持中小 企业等政策不断完善,政府采购支持信息安全、监狱企业发 展等工作取得新进展;改革创新不断推进,批量集中采购成效 明显,公务机票管理改革取得积极进展;监督检查不断加强,在 取消代理机构资格认定行政许可的同时,全国联动的专项检 查等事后监管有力推进;开放谈判不断深入,向世贸组织提交 了加入《政府采购协定》（以下简称“GPA”）第6份出价,出 价水平已与参加方大体相当。自贸区、投资协定等多边、 双边政府采购谈判稳步推进。 　　同时,我们必须看到,随着我国经济发展进入新常态,贯彻 党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神,落实中央 “四个全面”战略布局和“十三五”发展规划建议,加快新一轮财 税体制改革,政府采购工作面临的形势继续发生深刻变化,提 出了许多新的要求。 　　（一）政府和市场关系的新定位对政府采购执行和管 理提出新的要求。从党的十四大以来的20多年间,对政府和 市场关系的定位,一直在按照建立和完善社会主义市场经济 体制的方向深化。党的十八届三中全会提出,使市场在资源 配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府采购一头 连着政府,一头连着市场,必须按照这种定位,认清主攻方向、 找准工作的着力点。第一,完善政府采购交易规则的要求更 加突出。在政府采购工作中发挥好市场决定性作用,必须按 照加快完善市场体系的要求,坚持公平公正公开的市场竞争 原则,着力完善采购活动中的公平交易规则,推动形成统一开 放、竞争有序的政府采购市场体系。第二,政府采购的领域 范围更加拓展。政府购买服务、政府和社会资本合作即 PPP等相关改革,实际上都是将原本由政府直接提供的公共服 务,转为向社会力量购买或合作提供。这既形成了政府采购 面扩量增的新格局,也要求政府采购积极探索与之相适应的 管理制度和执行机制,进一步提高执行和监管的专业化水平 ,保障采购过程顺畅高效和公共服务有效提供。第三,强化政 府采购市场监管的要求更加紧迫。更好发挥政府作用,要求 政府在经济活动中,不是要当“运动员”上场比赛,而是要制订 和落实好比赛规则,当好“裁判员”,维护好公平公正的市场秩 序。财政部门作为政府采购监管部门,要适应简政放权放管 结合的要求,在构建规范透明、公平竞争、监督到位、严格 问责的工作机制方面下更大功夫,在治理政府采购领域“天价 采购”“豪华采购”“黑心采购”等乱象方面拿出更加有效的措施 。 　　（二）深入推进依法行政的新任务对政府采购法治化 建设提出新的要求。党的十八届四中全会对全面推进依法 治国做出战略部署,明确了深入推进依法行政、加快建设法 治政府等重大任务。政府采购作为公共财政管理的重要内 容,必须围绕贯彻落实四中全会《决定》,全面推进法治化建 设。第一,完善政府采购法规体系的任务更加艰巨。只有完 善硬的制度约束,才能做到有法可依、有章可循。政府采购 法实施条例的颁布实施,衔接了上位法和部门规章,健全了基 本法律法规框架,但还有大量的清理修订和细化完善工作需 要完成。同时,制度建设的科学化、精细化要求也进一步提 升,需要落实公开征求意见、合法性审查等程序要求,增强制 度的针对性和实效性。第二,加强采购活动中权力制约的要 求更加明确。缺少约束的权力更容易被滥用和失控。这就 要求我们贯彻落实四中全会加强政府采购内控建设的有关 要求,大力推进分事行权、分岗设权、分级授权,将过度集中 的权力科学分解到多个岗位、多个层级,定期轮岗,强化内部 流程控制,看住采购中乱伸的“权力之手”。同时,要适应建立 全面规范、公开透明现代预算制度的要求,建立健全政府采 购全过程信息公开机制,进一步提高政府采购的透明度和公 信力。第三,提高采购行政执法能力的要求更加迫切。在国 家法治化水平不断提升、市场主体维权意识不断增强的大 背景下,政府采购各类信访、举报、投诉、行政复议和行政 诉讼案件数量持续上升、情况日益复杂、处理难度越来越 大,要求我们进一步强化依法行政意识,不断提高政府采购行 政执法水平和能力,切实防范行政执法活动中的法律风险。 　　（三）“十三五”发展的新理念对政府采购政策功能提出 新的要求。“十三五”规划建议强调,实现“十三五”时期发展目 标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立创新、协调、 绿色、开放、共享的发展理念。政府采购是实现国家经济 社会发展目标的重要调控工具,要主动贯彻、落实这些新的 理念,不断提升工作层次。第一,政策支持领域要有新突破。 目前,我国的政府采购政策主要针对经济发展和产业目标。 落实五大发展理念,既要注重支持产业发展和经济结构调整 ,也要更加关注和改善民生,并加强与政府职能转变、推进事 业单位和行业协会改革等政策措施的衔接配套。第二,政策 支持手段要有新调整。从国际情况看,西方发达国家在采购 政策的设计上,既有优先采购、价格评审优惠等评审手段的 运用,也有技术服务安全标准、预留份额、非招标采购方式 等非评审手段的运用,且后者的运用更加广泛。但由于我国 的采购管理更注重程序的限定,在政策手段上也侧重于评审 手段的运用,需要进一步加强采购需求管理和相关标准的制 定工作。第三,政策执行要有新机制。我国现行的采购政策 主要通过明确的管理规定,对采购活动进行制度约束,但对采 购人和采购代理机构落实采购政策的主观能动性激励不够 ,需要在执行好强制性规定的同时,加强宣传引导,把政府采购 的政策理念转化为采购人的自觉行动,在具体项目中创造性 地抓好落实。 　　（四）构建开放型经济新体制对政府采购工作提出新 的要求。党中央、国务院在今年发布的《关于构建开放型 经济新体制的若干意见》中明确提出,要推动我国加入 GPA谈判,加快自由贸易区的政府采购议题谈判。政府采购 市场开放可以拓展国际经济合作新空间,为我国企业“走出去 ”开辟新渠道,也有利于优化我国对外开放区域布局,促进实施 “一带一路”战略,增强我国在全球经济体系规则和标准制定中 的话语权。政府采购已经成为国家构建开放型经济新体制 的重要组成部分,这就要求我们树立大局观,以国际视野和开 放性的思维开展政府采购工作。第一,在谈判上要着力于推 动。加入GPA和自贸区政府采购议题谈判是政府采购市场开 放谈判的主要领域,要统筹把握,稳中求进,重点是加快我国加 入GPA谈判进程。我国出价谈判离终点只剩下“最后一公里 ”,所有的难题均集中在这个区域。我们需攻坚克难,尽快与参 加方达成互利共赢的谈判结果,争取早日加入GPA。第二,在 改革上要着眼于配套。市场开放是政府采购工作从国内管 理向国际贸易领域的延伸,需要按照“以改革促开放、以开放 促改革”的要求,统筹开展政府采购改革工作。 　　二、 准确把握政府采购管理改革与发展的总体思路 　　根据上述形势和要求,今后一段时期政府采购管理改革 与发展的总体思路是:深入贯彻党的十八大、十八届三中、 四中、五中全会精神,围绕落实“四个全面”战略布局,遵循建 立现代财政制度要求,进一步深化政府采购制度改革,努力构 建有利于结果导向的政府采购法律制度、政策体系、执行 机制、监管模式,进一步推动政府采购管理从程序导向型向 结果导向型的重大变革,进一步推进市场开放谈判,在加入 GPA的道路上迈出新的步伐。 　　为确保政府采购管理改革与发展的总体思路顺利落实 ,要重点把握好以下几个方面的工作要求: 　　（一）更加注重完善采购管理链条,加快完善政府采购 法律制度体系。以政府采购法及其实施条例为核心的政府 采购法律制度体系,是政府采购制度改革的基础。政府采购 制度建设的核心任务是,围绕政府采购法实施条例,完善操作 层面的制度,落实条例强化采购需求管理、加强履约验收等 创新举措,尽快形成有利于公平竞争、规范管理和结果导向 的制度体系。一是加强采购需求管理。科学合理的采购需 求既是采购活动的起点,也是保证采购结果满意度的前提。 要研究制定相关管理办法,落实采购人的需求责任,引导采购 人加强需求管理,进一步强化“先确定需求后竞争报价”的公平 交易规则,推动实现“物有所值”的采购目标。二是加强采购结 果管理。建立采购履约验收和结果评价机制,是实现采购闭 环管理的重要步骤。要进一步完善采购结果管理的制度建 设,规范采购履约验收行为,加强采购评价结果的利用,对采购 预算、采购需求及采购评审形成有效反馈,为政府采购信用 体系建设提供支撑。三是突出问题导向。根据改革实践需 要,加快制定电子采购、涉密采购、代理机构管理、监督检 查等急需的管理制度,研究完善政府购买服务、PPP采购等相 关制度,加强针对性、指导性和可操作性,更好地解决实践中 出现的问题。 　　（二）更加注重政策实施效果,大力完善政府采购政策 体系。政府采购对特定对象的扶持,是为了实现一定的经济 社会发展目标,以及更高层次的社会公平正义,为此牺牲局部 公平是实现采购物有所值目标的题中应有之意,也是国际通 行的做法。面对新常态下速度变化、结构优化、动力转换 三大特点,按照“十三五”规划建议提出的五大发展理念,需要 进一步研究政府采购层面的落实政策,增强针对性,精准发力 ,定向调控。一是进一步明确政策支持重点。统筹经济社会 和改革发展目标,完善政策顶层设计。着力健全优先使用创 新产品、绿色产品的政府采购政策,进一步推动政府采购产 业扶持政策在“双创”、科技创新、绿色低碳发展等领域发挥 更大作用。制定政府采购支持云计算、大数据、“互联网 +”及信息安全等相关政策,促进新技术、新产业、新业态蓬 勃发展。针对保障和改善民生、扩大就业、促进残疾人就 业、扶持少数民族企业等领域,研究完善政府采购政策措施 。完善政府购买服务采购支持政策,培育和发展社会组织,推 动事业单位和行业商会协会相关改革。二是进一步丰富政 策支持手段。创新调控手段及政策工具,增强政策实效性,使 采购政策可执行、可预期、可评价。将采购政策支持措施 的着力点从评审环节向采购需求制定、采购方式选择等前 端延伸,加大采购需求标准、非招标采购方式等政策手段的 应用。三是进一步强化政策管理。明确和落实采购单位主 体责任,增强采购单位执行采购政策的自觉性和主动性。加 大政策实施检查与考核力度,注意利用内控机制、信息系统 控制、大数据分析等手段,推动各项采购政策落到实处,促进 政策的红包转化为发展的红利。 　　（三）更加注重采购绩效,持续完善政府采购执行机制 。物有所值的本质是质量、价格、效率的平衡统一。建立 规范、高效、透明的采购执行机制,是保证采购结果物有所 值的必