人大代表参与立法必备知识浅析 　　设区的市行使地方性立法权之后，人大代表作为人大 工作的主体，参与制定地方性法规，义不容辞。在审议法 规案过程中，一些人大代表（含常委会组成人员）很快进 入角色，很好地履行了职责。但是，部分代表在审议时发 言要么大而化之，漫无边际，不得要领；要么观点十分苛 刻，无操作性；要么错话笑话连篇；要么一言不发，场面 尴尬。这种情形如不迅速改变，科学立法、民主立法、依 法立法、立高质量的法就是一句空话。窃以为，代表参与 立法审议法规案，必须掌握相关立法知识。 　　一、掌握立法工作的基本要求 　　1978年 12月，面对着“文革”结束不久基本无法可依的 状况，党的十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执 法必严，违法必究”。 2011年 3月，全国人大常委会委员长 吴邦国在十一届全国人大四次会议上宣布：中国特色社会 主义法律体系已经基本形成。 2015年 10月，党的十八届四 中全会要求：科学立法，严格执法，公正司法，全民守法 。 2017年 10月，党的十九大再次重申了这“十六字”方针 ，并指出要“科学立法、民主立法、依法立法”。习近平总书 记在党的十八届四中全会所作的说明强调：“法律的生命力 在于实施，法律的权威也在于实施。” 　　二、明确法律规范作用的分类 　　法律规范的作用大致可以分为六类：一是保障类。主 要保障对象是人，如老年人权益保障法、残疾人权益保障 法、妇女权益保障法等。二是保护类。主要保护对象是自 然、环境即物质范畴的内容，如环境保护法、文物保护法 、古城保护条例等，也有些保护对象是自然人的，如未成 年人保护法等。三是防治类。如水污染防治法、预防未成 年人犯罪法等。四是管理类。如道路交通安全法、城乡规 划法、城市综合管理条例等。五是处罚类。如行政处罚法 、治安管理处罚法等。六是促进类。主要是发挥法律法规 的促进倡导作用，如公共文化服务促进法、电影产业促进 法、文明行为促进条例等。 　　三、明确立法的基本标准 　　设区的市制定的地方性法规的标准，首先，是不抵触 。即与上位法（宪法、法律、行政法规和省级地方性法规 ）不抵触，为的是维护法律的统一和尊严。其次，是少重 复。上位法有明确规定的，除非十分必要，一般地说地方 性法规不再作规定。地方性法规可以设定以下三个内容 ：一是尚未制定法律、行政法规，地方性法规可以在上位 法设定的行政许可范围内对实施行政许可作出具体规定 ，但是，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人、其 他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他 组织的设立登记及其前置行政许可；不得限制其他地区的 个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限 制其他地区的商品进入本地区市场。二是地方性法规可以 设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚 ，但是应当在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅 度范围内规定。三是尚未制定法律、行政法规，且属于地 方事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物 以及扣押财物的行政强制措施。但是，应当主体法定，上 述主体之外任何机关都无权设定。第三，是有特色。符合 本地实际，有自己的特点，有与其他地方的法规不同的地 方。第四，是可操作。即法规可用、好用、管用、实用。 　　四、掌握审议法规案注意的重点 　　坚持问题导向。制定一部法规到底要解决哪些问题 ，存在主要矛盾是什么，一定要调研、论证清楚，否则就 是无的放矢。 　　理顺管理体制。特别是涉及管理条块交叉、层级不清 时更需要厘清。 　　明确职责任务。包括法规需要规定的执法主体资格、 为主的部门及相关部门的职责等要规定得十分明白。 　　细化具体指标。要有几条看得见、摸得着的指标，如 荆州古城保护条例就规定古城保护区范围内建筑限高 24米 、城内控制在 6万人以内，这就具有可操作性。 　　健全运行机制。如程序性规定、部门联动机制、跨区 域协同机制等要有具体内容。 　　提供相关保障。主要解决一些如人力、财力等规定方 面的要求。 　　规定法律责任。要明确地方性法规中前面列举的事项 ，相对应的后面要受到哪些处罚。但是，依法应当由法律 、行政法规规定的处罚内容，地方性法规不得作出规定。 　　五、掌握审议法规案的方法 　　鉴于各级人民代表大会非特殊情况通常每年只召开一 次，因此设区的市立法职能一般由常委会行使，基本上实 行“两审三表决制”。内容重大、分歧较大的法规案也可以进 行三次审议后再表决；内容单一、形成共识容易的也可以 进行一次审议后表决。在提交常委会审议前，先由有关的 人大专门委员会进行初步审议，然后提交常委会进行统一 审议。常委会第一次审议（简称一审）时，常委会全体会 议听取提案人作法规草案的说明，对制定该法规的必要性 、可行性及主要内容作介绍，然后在分组会上常委会组成 人员对法规案进行初次审议。常委会第二次审议时听取法 制委员会关于法规草案修改情况和主要问题的汇报，这个 汇报是法制委根据各方面提出的意见，对法规案进行修改 后作出的，包括对法规草案修改了哪些内容、为何修改、 有何不同意见，还存在哪些问题等。法制委的审议叫统一 审议。二审时应当围绕着法规草案二次审议稿的重点、难 点问题和分歧意见，进行深入审议。如果有三审，在常委 会全体会议上听取法制委关于修改法规案结果的报告。如 果只有二审，那么这些内容将在二审会议上一并提出，也 有的在二审之后的表决环节提出。 　　六、了解并掌握制定地方性法规基础知识 　　我国的立法体制。我国的立法体制为统一的分层次的 立法体制，简言之叫“一元两极多层次”。“一元”是指全国只 有一部体现人民根本意志的