产能过剩背景下如何设计企业退出政策 　　 美日欧等市场经济发达国家主要有两类退出途径化解 产能过剩。一类是政府不直 接介入，由企业注销、终止、 破产以及资本退出等市场化退出机制自动调节产能过剩的 状况；另一类是政府在某些特定行业产能过剩时进行直接 干预，利用财政、税收、金融、产业政策等，通过实施回 购、推动兼并重组、扩大消费、限产、促进产能海外转移 、淘汰落后产能等手段，化解本国产能过剩问题。 　　 我国当前产能过剩情况严重，应借鉴国际经验，在完 善市场化退出机制的前提下，进一步丰富退出政策体系 ，加强行业内部协调组织的建设，分行业实施有针对性的 政府直接干预政策。 　　 国际社会化解产能过剩的路径和经验比较 　　 国际经验表明，美日欧等市场经济发达国家主要有两 类退出途径化解产能过剩。一类是政府不直接介入，由市 场化退出机制自动调节产能过剩的状况。市场化退出机制 包括企业登记、注销、进入破产程序以及资本退出机制等 ，这些机制使得资源可以从不能有效利用的领域退出，参 与到新的循环之中。在产能过剩状况下，低成本的、顺畅 的市场退出机制能让企业将资金设备等快捷地从产能过剩 的领域撤出，通过市场主体对自身产能及经营的调节，起 到调整产能过剩的目的。在发达的市场经济国家，完善的 市场化退出机制是化解产能过剩的根本性机制。 　　 另一类是政府在某些特定行业产能过剩时进行直接干 预，利用财政、税收、金融、产业政策等，通过实施回购 、推动兼并重组、扩大消费、限产、促进产能海外转移、 淘汰落后产能等手段，化解本国产能过剩问题。这些行业 包括农牧渔等受自然资源约束的行业，也包括纺织、钢铁 、造船、汽车等基础性工业行业。这些行业主要包括：一 是投资规模大、影响社会经济稳定发展的基础性产业，二 是涉及国家安全、被政府保护的特定行业，三是难以通过 市场简单退出的行业。 　　 在政府直接干预的举措中，通过补贴来刺激消费不被 看好，它被认为因透支消费需求可能不利于行业中长期的 稳定发展；但实施回购、推进兼并重组、促进产能海外转 移这些广义的退出政策体系和建立完备的市场退出机制等 政策，一直被视为解决产能过剩的有效举措。 　　 发达国家退出机制的主要特点 　　 ——产能过剩背景下多国已经形成有关退出的政策体 系 　　 综合各国产能过剩背景下的退出举措，可以发现他们 已经形成相对成熟的政策体系。首先是市场化退出机制比 较顺畅便捷。发达国家的企业登记、注销、终止或者破产 以及资本退出等渠道都比我国丰富且成本低、程序简单。 在产能过剩发生时，这些便捷快速的市场退出机制有助于 市场主体在较短时间内进行自我调整。其次政府的干预手 段丰富，注重配套以及行业特性。比如对农牧渔业实施回 购，有详细的退出计划及资金安排，回购后有针对退出企 业及员工的配套措施；通过海外转移化解汽车行业产能过 剩时，日本有相应的组织及政策保障；钢铁领域的兼并重 组也有相应的税收或者金融优惠政策。 　　 ——行业内部协调机制在退出体系里发挥关键作用 　　 行业内部协调机制在退出体系中发挥着越来越重要的 作用。国外行业内部协调机制主要通过行业协会等中间组 织来实施。发达国家的行业协会多数具有较强的行业凝聚 力，较高的专业化指导能力，是政府和企业间沟通的桥梁 ，在国家政策制定中也有较强的影响力。行业协会掌握全 面准确的行业生产、市场及竞争等信息，通过和行业内企 业的密切联系，在产能过剩情况下能较快寻找到适合本行 业的退出措施，并进行内部协调，使得有关退出措施顺利 进行。 　　 除了早期OECD国家通过政府实施回购等退出措施外 ，以后各种退出政策的措施都建立在行业内部协调机制之 上。美国、澳大利亚、英国、日本等国通过行业内部协调 机制确定采用何种退出政策，并通过行业组织来协助退出 政策的具体实施。只有有效的行业内部协调机制，政府才 能准确掌握行业状况，退出政策才能发挥实际效用。 　　 ——建立退出体系的事后评估机制 　　 事后评估机制可以监督计划的实施，总结经验，保障 计划实现政策制定的目的。英国对历次有关退出计划都有 事后评估机制。比如英国曾经于1997年由农牧渔业部门对 其在1993年到1996年实施的有关退出计划进行事后评估 ，以评判公共资金是否被合理使用。此外，英国2000年和 2003年两次实施有关农牧渔业的退出计划，2006年英国审 计部门对上述几次退出计划进行审计并报告。美国则基本 由审计署对有关计划进行事后评估。 　　 国际经验对我国治理产能过剩的启示 　　 ——重视产能过剩背景下退出政策体系的完善 　　 产能过剩问题本身需要制定一个系统性解决方案，从 实践看目前政策重点多在淘汰落后产能和利用产业政策限 制准入等方面，这些方面固然重要，能够让过剩产能退出 的政策体系得到充分关注。但是，从现实看我国需要从两 个方面完善退出体系：一是完善市场化退出机制，进一步 简化企业登记、注销、破产及资本退出机制的程序，降低 成本。二是参照国际经验，加强有行业针对性的、直接干 预的政策制定。比如我国的农牧渔业的产能过剩是否需要 通过税收、金融以及产业政策实现回购，钢铁行业的产能 过剩是否需要政策推动兼并重组，怎样的政策举措可以促 进汽车行业的产能实现海外转移等等。 　　 ——退出体系要以建立完善的市场机制为前提 　　 政府的退出政策体系必须以建立完善的市场机制为前 提。这意味着三个方面的内容：一是退出首先依靠市场机 制进行。通过完善市场退出机制，降低企业退出成本，简 便退出程序，丰富退出渠道，为市场主体创造良好的退出 环境，由市场主体自主自愿自行调节。二是政府在特定行 业对退出的直接干预应尽可能依赖市场机制。确定政府干 预要以市场主体的反应和利益诉求为依据。明确有关退出 的政府干预措施后，具体实施必须更多依靠行业内协调机 制进行。三是当前我国消除市场分割、建立统一的生产市 场对于化解结构性产能过剩以及减少政府干预有积极作用 。 　　 ——退出政策要分行业实施 　　 不同行业产生产能过剩的原因不同。产能过剩既有经 济周期造成的，也有政府干预引起的。如20世纪70年代至 80年代欧盟采取的统一农业政策，为保护欧盟农业，采取 高关税和高价格保护政策，造成的负面影响之一就是产能 过剩。 　　 发达国家在解决产能过剩问题时，针对不同行业的特 点有不同的应对措施。比如在农牧渔业产能过剩时，政府 一般投入大量财政资金进行回购；在汽车行业产能过剩时 ，主要推动产业海外转移；在钢铁行业产能过剩时，重点 通过兼并重组来解决问题，同时提高技术创新能力。 　　 对于行业产能的变化及影响，最直接的利益相关者是 行业内人士，对于政策的作用及效果他们的感受最深刻和 最直接。只有建立有效的行业内部协调机制，并重视行业 协调机制反馈的建议和意见，才能形成有效的退出机制。 　　 发达国家有关产能过剩的退出政策措施 　　 ——实施回购 　　 回购主要是指政府、非政府组织或者某些企业将过剩 行业里的多余设备、基础设施或者某些企业全部买下来 ，不再进行生产，从而达到降低产能的作用。这种方式通 常适用农牧渔业以及造船业，美国、欧盟、澳大利亚、日 本等国都曾经采用过这种措施。 　　 回购的实施方式通常有三种。第一种是政府直接出资 进行回购，并由政府部门实施。美国、英国和澳大利亚都 曾经在渔业产能过剩、自然资源不能持续的情况下由政府 直接出资回购多余的渔船。第二种是由行业组织或者非政 府组织来实施回购，政府提供部分补贴或者优惠贷款。美 国和日本在渔业产能过剩时也实施过这种措施。日本造船 业产能过剩时主要