关于南通市城市管理综合执法体制改革的考察报告 4月25日至28日，在市编办副主任唐臻带领下，市编办，市 政府研究室、汉台区编办一行5人赴江苏省南通市就城市管 理综合执法体制改革工作进行了考察学习。考察组通过现 场观摩、座谈交流、问答互动，开阔了眼界、拓宽了视野 ，增长了见识、启迪了思维。 　　一、做法成效 　　南通市自2015年3月被确定为国家级综合行政执法体制 改革试点城市以来，在城市管理综合执法体制改革方面大 胆探索创新、高 点定位设计，初步构建了“以整合规范执 法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、完善 基层执法制度体系和创新执法监管方式为主要内容，全面 推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革 ”的总体框架，建立了权责统一、权威高效、具有南通特 色的城市综合管理行政执法体制。2016年1月，全国机构编 制工作会议暨综合行政执法工作座谈会在南通召开，其改 革经验受到了大会肯定。他们的做法主要是紧扣“四个环 节”、“推动四个转变”： 　　（一）理清执法职能，推动“权责不一”向“权责统 一”转变。为锁定权力“基数”，理顺权责关系，强化执 法责任，南通市通过三步来理清执法职责：一是梳理执法 权力。对市、县城市行政执法事项进行了全面梳理，搞清 每项执法权的事项内容、法律依据、行使范围、执法主体 、机构设置、编制核定、处罚频次等情况，并在此基础上 分层分类建立行政执法权力库。二是明确执法权限。除法 律法规和上级有明确规定、暂时不适宜由基层政府承担的 行政执法职能外，将城乡建设、城市管理、市场监管、环 境保护、交通运输等领域执法职能，逐步交由县（区）承 担，实现“属地化管理、扁平化执法”。县级政府按照 “能放则放、按需下放”的要求，推动重心下移，逐级编 制“责任清单”，做到“法定职责必须为”。三是理顺执 法关系。业务主管部门履行主体责任，重点做好拟定政策 措施、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落 实监管责任等工作；承担行政执法的部门，依法履行执法 监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，理顺了城市 管理执法的交叉问题，提高了执法效率。 　　（二）整合执法机构，推动“职权分散”向“相对集 中”转变。为整合归并执法机构，相对集中行政执法职能 ，南通市从四个层面分类构建综合执法体制。在市级层面 ，整合优化部门内部执法监管职能，除法律法规有明文规 定和不宜实施集中执法的情况外，将多个处室、多支队伍 行使的行政执法职能集中归并到一个处室或者一支队伍行 使，明确执法责任，落实执法流程，建立协同机制，实现 “一个部门一支队伍（一个处室）管执法”。在县级层面 ，对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的城市 管理、市场监管、资源环境、农林水利、交通运输、文化 旅游等领域的相关执法职能和机构整合，推进跨部门、跨 行业综合执法，实现“一个领域一支队伍管执法”。在市 辖区，由街道城市综合执法机构统一集中对外开展执法工 作，实现“一个街道一支队伍管执法”。比如，中编办确 立的城市管理执法体制改革试点单位崇川区钟秀街道办不 仅组建了综合执法局，还将市场监管、环保、城建、水利 、公安、文化等领域的9大类143项执法职能，统一划入街 道办事处集中行使行政执法权，有效地提升了街道的治理 能力和监管水平。在镇（街道办）级层面，将适宜在基层 行使的执法职能全部下放，并通过组建城镇综合管理办公 室，并加挂城管综合执法中队牌子集中行使执法权，实现 “一个区域一支队伍管执法”，达到了“小事解决在村街 ，大事控制在镇（街道办）区”的目标。 　　（三）下移执法重心，推动“看得见、管不着”向 “管到底、管到位”转变。南通市深刻认识到，城市综合 管理行政执法的重点在基层，难点在一线，为解决这些难 题，他们通过三个途径推动执法重心下移：一是下移执法 机构。对基层发生频率高、执法监管结合紧密、需要较强 专业技术进行支撑的领域，采取下移执法机构的方式开展 综合执法，原有执法力量大部分随同下移，不仅充实了基 层执法力量，并且实现了网格化、全程化、立体化监管。 二是下沉执法力量。对城市执法事项主要发生在基层、专 业技术要求适宜、执法部门力量相对薄弱的领域，通过条 块结合，整合执法力量，充分发挥基层政府的统筹能力 ，开展综合执法工作。比如在市辖区，将原有城管执法机 构和执法人员整建制划转下移到街道办事处，日常管理以 街道为主，所有执法人员定点落实到社区、邻里、街坊、 路段，实现分片包干，责任共担，形成了富有特色的“街 邻城管”模式，有效地提升了执法效率。三是下放执法权 限。对与城市管理关系密切、现有力量和能力能够有效承 接、适宜由基层政府实施的执法事项，采取直接下放的方 式，统一由基层政府开展区域性综合执法。 　　（四）健全执法机制，推动“粗放执法”向“精细执 法”转变。为推进城市综合行政执法，提升执法的准确度 、精细度和有效度，南通市探索建立了执法运行、执法保 障、信息互联三大机制。执法运行机制，即：先后建立监 管与服务责任清单追责机制、“双随机”检查机制、举报 奖励机制、告知承诺失信惩戒机制、重大风险监测防控机 制和监管绩效评估奖惩机制，这六项机制的建立，规范了 城市执法监管行为，杜绝了任性检查和执法扰民，保证了 “分得清责任、找得到人头”。执法保障机制，即：在财 政供养人员总量不增加的前提下，盘活存量、优化结构 ，切实做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人 员移交同步操作，确保执法力量重点用于一线；健全执法 全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执 法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决 定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制；设立城市 综合管理巡回审判法庭，建立城市执法部门与公安机关、 检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度 ，实现行政执法和刑事司法无缝对接；加强执法经费、装 备、车辆、办公设施等软硬件建设，确保综合执法各项保 障措施落实到位。信息互联机制，即：探索“互联网+”的 执法模式，利用大数据、云计算、移动互联网等技术，加 快建设覆盖全市、上下贯通、功能完善、数据共享、运行 高效的综合执法体系。 　　二、经验启示 　　改革无定式，创新无止境。南通市城市管理综合执法 体制改革的成功，关键在于立足自身实际，推动管理创新 ，走出了一条以体制创新引领城市发展的成功之路，给我 们带来深刻启示和有益借鉴。 　　（一）敢于担当负责、勇于开拓创新是前提。南通市 城市管理综合执法体制改革之所以取得巨大成效，主要在 于各级干部思想大解放意识强。面对改革重任，他们有思 路、有激情、有胆识，富有敢想、敢干、敢闯、敢为人先 、争创一流的进取精神，正是在这种精神的带动下，推动 了改革向纵深迈进。我们必须进一步解放思想，切实增强 全面深化城市管理综合执法体制改革的紧迫感，主动作为 、勇于创新，让城市变得更加优美舒适、干净整洁、规范 有序。 　　（二）大胆探索实践、做好顶层设计是基础。为推动 城市管理行政执法体制改革的顺利实施，南通市坚持分类 施策，根据不同层级的不同需求，在改革总体框架内，分 类研究制定切合实际、易于操作的改革目标、试点任务和 实施路径，既强调改革的顶层设计，也充分尊重基层改革 的自主性和创造性，较好地解决了城市管理制度的衔接与 转轨问题，形成了具有自身特色的综合行政执法体制。我 们要准确把握新型城镇化发展规律，按照精细化管理的目 标要求，在政策层面做好顶层设计，尽快出台我市城市管 理行政执法体制改革的实施意见，并制定相关配套政策 ，推动城市管理改革与经济社会同步发展。 　　（三）明确职能权责、理顺运营体制是关键。南通市 在推进城市管理综合执法体制改革过程中，坚持立足实际 ，把重点放在基层发生频率较高、与群众关系密切、多头 重复交叉执法问题比较突出的城市管理、市场监管、环境 保护、交通运输等领域，坚持编随事走、人随编调，真正 实现了管理重心下移，执法力量下沉，彻底扭转了城市管 理职能繁杂、权责不清、力量分散等突出问题，执法效能 大幅提升。我们必须抓住城市管理新旧体制转轨的有利契 机，把该统的统到位，该放的放彻底，执法重心下移，力 促