深入贯彻落实党的十七大精神 努力推进政 府法制工作的新发展 ——在省辖市政府法制办主任座谈会上的讲话 省政府法制办主任孙如林 （2008年1月17日） 同志们： 这次法制办主任座谈会的主要任务是，总结交流 2007年全省政府法制工作情况，认真分析新形势下政府法 制工作面临的新情况、新问题，研究部署如何深入贯彻落 实党的十七大和省委十一届三次全会精神，努力推进今年 政府法制工作的新发展。这次会上，各地与会的同志从不 同的角度介绍了去年开展政府法制工作的做法和体会，大 家的发言各有侧重，各具特色，讲得都很好。下面，我讲 几点意见。 一、把握大局，强化基层，2007年全省政府法制工作 取得明显进展 2007年，在省委、省政府的正确领导下，全省各级政 府法制部门和部门法制工作机构紧紧围绕“全面达小康、建 设新江苏”的目标任务，以推进基层政府依法行政为重点 ，积极推进管理创新，依法规范行政行为，努力提高制度 建设质量，不断强化对行政权力的监督，深入开展法制宣 传培训和研究，有力地推动了法治政府、责任政府、服务 型政府建设，为促进全省经济又好又快发展和社会和谐发 展发挥了积极作用。 （一）以推进市县政府依法行政为重点，法治政府建 设向纵深推进 推进市县政府依法行政是建设法治政府的基础和关键 。2007年，全省政府法制系统把推进市县政府依法行政作 为全年工作的重点，积极谋划，创新机制，强化措施，狠 抓落实，依法行政工作不断深化，法治政府建设进程明显 加快。 切实加强工作指导。年初，省全面推进依法行政工作 领导小组下发了《2007年全省推进依法行政工作要点》 ，从七个方面对全省依法行政重点工作作了总体部署。2月 ，召开全省县级政府法制工作座谈会，并下发了《关于进 一步加强和改进全省县（市、区）政府法制工作的意见》 ，对加强和改进县级政府法制工作提出具体措施。在推进 市县依法行政过程中，省全面推进依法行政领导小组办公 室和省法制办不断总结经验，分析情况，及时提出具有针 对性的指导意见。10月，省政府专门召开了全省市县政府 依法行政工作会议，传达贯彻全国会议精神，对我省推进 市县政府依法行政工作作了全面总结和部署。何权副省长 出席会议并讲话。会后，各市县普遍通过召开依法行政工 作会议或政府法制工作会议、制发依法行政工作要点或意 见等形式，对依法行政工作进行部署和安排。 不断完善工作机制。一是创建依法行政示范单位。省 依法行政工作领导小组在全省县、乡和市属行政执法部门 中开展了省级依法行政示范点创建活动，按照严格的标准 和程序，确定了33个县（市、区）、20个乡镇（街道）、 39个市级行政执法部门为首批省级依法行政示范点，发挥 典型引路、整体推进的作用。无锡、淮安、连云港、宿迁 等市纷纷开展或在原有基础上深化依法行政或行政执法示 范单位创建活动。二是建立依法行政工作报告制度。年初 省法制办对全省建立依法行政工作报告制度提出了明确要 求，年底专门下发通知督促落实。苏州、南京等市连续两 年实施了依法行政工作报告制度，有力地推动了依法行政 责任机制的落实。三是继续做好政府法制工作创新奖的评 选活动。在2006年成功开展评选活动的基础上，省法制办 组织开展了2007年度政府法制工作创新奖评选活动，进一 步完善了评选方案和申报程序，极大地激励了全省政府法 制工作机构创新的热情和积极性。四是进一步完善依法行 政考核制度。省法制办着手起草了全省依法行政工作考核 办法，在进一步研究完善后将下发全省统一实施。南京、 苏州等市将考核对象由市级机关向区县政府延伸，扬州、 镇江、连云港等市将考核结果纳入了市政府目标管理考核 体系，南通市组织对县级政府法制工作进行了考核。 深入开展宣传培训。一是加大新闻宣传力度，为依法 行政营造良好的社会氛围。在《江苏法制报》、《东方法 治导刊》等报刊开辟了依法行政专栏，组织刊登了200余篇 文章。与省电视台共同制作了《依法行政在江苏》宣传片 ，全方位展示我省依法行政的新面貌、新进展。邀请人民 日报记者采访了盐城市地方党委出台文件先过“法律关”的创 新做法。组织开展了“江苏省首届行政执法人员法律知识竞 赛”、“2007年度江苏依法行政十大新闻”评选等活动，进一 步扩大和提高了依法行政工作在群众中的知晓度和关注度 。淮安市组织开展了全市第二个行政执法服务月活动和“双 十佳”先进事迹巡回宣传活动，取得了良好的示范效应。苏 州市上下联动开展了纪念国务院《纲要》颁布施行三周年 集中宣传月活动。二是扎实做好政府法制培训工作，培训 内容更具针对性。省法制办先后举办了行政执法人员和行 政复议人员培训班，共2000多人参加培训。各省辖市也结 合行政执法证件的换发工作，培训执法人员92000余人次。 常州市组织从事制定规范性文件工作的100多人进行了专门 培训。 加大督促检查力度。省依法行政领导小组办公室会同 省依法治省领导小组办公室、省监察厅联合召开了省级执 法部门依法行政和行风建设自查自纠情况汇报会，督促检 查省级执法部门履行执法承诺情况，部署全省集中开展执 法督查活动。组织开展了对基层政府依法行政现状的专题 调研，对苏南、苏中、苏北县级政府依法行政和政府法制 工作进行了调研，加强了对依法行政工作的指导力度。会 同有关部门对法治江苏“合格县（市、区）”创建情况进行了 考评。编辑整理了《江苏省省辖市依法行政工作制度选编 》，印发各地学习、借鉴。扬州市依法行政领导小组办公 室与市纪委、依法治市办、行政服务中心建立月度会商机 制，研究阶段性工作重点，督促指导工作落实。镇江市组 织召开了“优化经济发展环境，规范行政执法行为”推进会。 连云港市开展了“阳光行政年”主题活动。 （二）以科学发展和谐发展为指针，制度建设不断加 强 2007年，省法制办组织起草、审核完成了11件地方性 法规草案、15件省政府规章草案、5件省政府规范性文件。 南京、苏州、无锡、徐州四市共制定了地方性法规13件、 规章27件。其他各市县也完成了一大批规范性文件的起草 和审核任务。这些立法和规范性文件的制定，突出了促进 又好又快发展、构建和谐社会的主题，充分体现了以人为 本、立法为民的理念。 围绕党委政府中心工作，注重解决现实问题。2007年 ，我省的政府立法工作牢牢把握为省委、省政府中心工作 服务的方针，坚持与经济社会发展的重大决策相结合，突 出科学发展、和谐发展，着力解决发展中的热点、难点问 题。根据省委、省政府提出的生态省建设、节能减排的目 标，我们将环保优先作为编制立法计划的一项基本原则 ，按时序进度审核完成了《江苏省辐射污染防治条例》、 《江苏省海洋环境保护条例》、《关于加强饮用水源地保 护的决定》等法规草案。太湖蓝藻事件爆发后，配合省委 、省政府“依法治太”、“铁腕治太”、“科学治太”的决策，及 时审核修订了《江苏省太湖水污染防治条例（草案）》 ，建立了区域限批、行政交界水质交界责任制、环境资源 区域补偿制等严格的环境保护制度，并对工业污染、生活 污染、农业面源污染防治提出了严格要求，规定了严厉的 责任追究措施，为建立严密的监控体系提供了法律依据。 根据省委、省政府建设“诚信江苏”的战略决策，我们迅速行 动，在全省诚信江苏建设大会召开前，审核完成了《江苏 省个人信用征信管理暂行办法》和《江苏省企业信用征信 管理暂行办法》两个省政府规章，在国家没有相应立法的 情况下，探索制定了与我省征信行业发展状况相适应的征 信机构的市场准入、基础信用信息数据库的建立、征信机 构的监管等相关规定。 坚持以人为本，突出解决民生问题。围绕推进以改善 民生为重点的社会建设，切实解决群众最关心、最直接、 最现实的利益问题，促进和谐社会建设，审核完成了《江 苏省城市社区卫生服务条例》、《江苏省药品监督管理条 例》、《江苏省实施〈妇女权益保障法〉办法》、《江苏 省企业负担监督管理办法》等7件法规规章草案。针对基本 养老保险覆盖面窄、养老金计发办法不尽合理等问题，在 审核修改《江苏省企业职工基本养老保险规定》过程中 ，扩大了养老保险的覆盖范围，将大量农村企业职工、个 体工商户及其雇工、灵活就业人员纳入参保范围，对保险 费的征缴比例、保险费的征缴基数、养老金计发办法以及 做实个人账户和计息等作出了规范，切实保障了老百姓的 权益。针对当前农民工合法权益保障不够有力的现状，在 审核修改《江苏省农民工权益保护办法》过程中，建立健 全了维护农民工权利、构建城乡劳动者平等就业环境等方 面的制度。苏州市制定了《苏州市社会基本医疗管理办法 》的政府规章，在全国首次把职工医保、居民医保、学生 医保并入一个政策框架内，并首次将失业人员、大学生等 群体全部纳入医保范围，享受同等医保待遇。 面向社会公开听证，积极探索立法新机制。为了提高 政府立法质量，积极探索扩大公众有序参与政府立法的机 制、程序和方法。省法制办将关系人民群众切身利益的政 府规章《江苏省住房专项维修资金管理办法（草案）》面 向社会公开听证。事前，在江苏政府门户网站、江苏省政 府法制网站及南京各大主要新闻媒体公布听证公告，引起 社会各界广泛关注和踊跃报名。13个省辖市政府法制机构 和房管部门的代表到会观摩，21家新闻媒体出席会议。听 证过程中，听证陈述人和旁听代表围绕商品住房首次缴存 维修基金标准、维修资金的代收代管、维修资金计息方式 、维修资金增值部分的使用等重点问题，展开了热烈的讨 论。听证会在社会上产生了强烈反响。继续完善法规规章 草案审核中的公开征求意见制度，通过召开座谈会、协调 会、论证会以及网上邮箱等形式，广泛收集社会公众、专 家学者及相关部门的意见。省法规规章外文翻译工作稳步 推进，省法制办全年完成20件地方性法规规章的翻译并上 网公开，方便公众查阅。 加大清理力度，维护法制统一。根据国务院和省政府 的部署，组织开展了规章清理工作，对纳入清理范围的 134件政府规章逐件进行审查，现已完成审核，拟修改37件 ，废止20件，宣布失效6件。与此同时，还组织开展了对国 务院行政法规的清理，并及时将清理结果汇总后报国务院 法制办。南京、苏州、无锡、徐州等有立法权的市也积极 行动，认真组织实施，确保了清理工作的按时完成。各地 各部门积极探索立、改、废相结合的工作机制。苏州对政 府规章《苏州市农村合作医疗保险管理办法》进行了立法 后评估。淮安市对1996年以来招商引资政策性文件进行全 面清理。徐州市对实施满五周年的市政府规范性文件进行 集中清理。连云港市对32件规范性文件的实施成效进行评 估，对14件不适合形势发展需要的予以废止。 （三）以强化执法规范化建设为抓手，政府法制监督 不断深化 2007年，我省突出行政执法规范化建设，扎实采取各 项措施，规范执法行为，严管执法队伍，政府法制监督不 断创新，执法状况明显改善。 推行行政执法责任制有新举措。省政府颁布了《江苏 省行政执法责任制规定（试行）》、《江苏省行政执法评 议考核办法（试行）》、《江苏省行政执法责任追究办法 （试行）》等三项制度，为我省行政执法责任制的进一步 推行提供了制度保障。省依法行政工作领导小组召开了贯 彻落实三项制度的专题会议。各地各部门把这三项制度的 贯彻工作作为推行行政执法责任制的重点，广泛组织学习 宣传。宿迁市召开了行政执法责任制现场会，并开展了专 项检查。常州市建立了行政执法数据库，并建立了动态调 整机制。无锡市对1747人次行政执法违法行为进行责任追 究。在全国第三次行政执法责任制重点联系单位工作座谈 会上，我省作了重点发言，相关做法和经验得到国务院法 制办的充分肯定。 相对集中行政处罚权工作有新进展。目前我省13个省 辖市、18个县级市和3个县开展了城市管理领域相对集中行 政处罚权工作。2007年，召开了两次全省相对集中行政处 罚权工作座谈会，按照省政府领导的指示，规范了全省城 市管理行政执法标志和工作服饰，统一了全省城市管理行 政处罚等各类执法文书格式，建立了城市管理行政执法情 况统计制度，有力地推动了城市管理行政执法规范化建设 。省法制办对海安县、邳州市、扬中市、东海县等地的申 请进行调研审核，加强了对这项工作的事前指导。积极做 好省政府相对集中行政处罚权工作经验交流会的各项筹备 工作，收集、整理并编印了典型案件和各城管执法局的基 本资料。 规章和规范性文件备案审查有新发展。2007年，省法 制办共收到报备的规章、规范性文件743件，准予备案登记 669件。进一步完善了备案审查机制，建立健全备案审查工 作统计制度和工作网络，坚持半年通报制度，并对往年报 备的规章和规范性文件实行档案管理，积极开展规范性文 件备案审查示范单位创建工作。全省“四级政府、三级备案 ”的备案监督体制基本建立，各地各部门以行政处罚和行政 许可为重点，切实加强对规范性文件的法制审查。南通市 把严格审查纠错与规范行政行为、净化发展环境、推进管 理方式创新和决策机制完善结合起来，努力提升备案监督 的价值功能。镇江市把落实规范性文件的备案审查纳入市 级机关作风建设和目标管理考核。泰州市建立了备案审查 工作统计分析制度，实行按季通报。 行政执法监督检查有新成效。加强对法规规章的执法 检查。省法制办与省气象局联合开展了《江苏省气象灾害 防御条例》贯彻实施情况检查，促进条例规定的各项制度 落到实处。加强对行政执法人员的管理。结合执法证件的 换发，实行严格的资格管理制度，从严考试，从严审查 ，从严发证。2007年换发行政执法证和行政执法监督证 123011个，年审注册省级机关行政执法证和行政执法监督 证4822个。各地各部门积极采取措施，加强对行政执法行 为的规范和监督。盐城市进一步加强对执法部门开展规范 自由裁量权的督促指导，逐步实施规范自由裁量权的效果 评估机制、备案审查制度和责任追究机制。南京市开发了 “南京行政执法公示网”，提高了行政执法综合管理效能。扬 州市组织开展了“阳光工程—规范事权行动”。镇江等地开展 了行政许可法实施三周年执法检查。无锡等市积极清理行 政收费，取消收费项目390项，降低收费标准41项，累计减 少收费8.43亿元。 （四）以贯彻行政复议法实施条例为契机，行政复议 工作得到进一步加强 2007年，省市两级政府收到行政复议申请1316件，受 理930件。其中，省法制办收到向省政府提出的行政复议申 请198件，受理39件，书面告知作其他处理的159件，代理 或协助办理以省政府为被告的行政诉讼案件3件。此外，各 级政府法制部门处理了以行政复议名义提出的一大批信访 件，省法制办处理信访办件56件，接待来访500余人次。 加大贯彻实施条例的力度。行政复议法实施条例于 2007年8月1日起正式施行。在实施条例出台前后，省法制 办认真做好条例实施的各项准备工作，召开会议进行部署 ，完善复议工作制度和相关规则，在省政府门户网站上进 行在线访谈，与公众直接交流。各地也积极利用电视、广 播、报刊、互联网等传媒，向社会广泛宣传。徐州市采取 开辟专栏、专家访谈、法律咨询、案例评析，仪征市利用 答记者问、挂横幅，常州新北区编印行政复议案例评析在 网上发布等多种形式进行宣传。10月份，省法制办组成五 个检查组，对市县两级近年来贯彻行政复议法的情况和存 在问题进行专项检查，并将检查情况向国务院法制办作了 书面专题汇报，有力地推动了行政复议制度的贯彻落实。 进一步畅通行政复议渠道。全省各级行政复议机构坚 持把畅通行政复议渠道作为行政复议工作的着力点。省法 制办对行政复议申请的接收、管理、审查、审批和归档作 了详细的流程规定。同时，结合网站的改版，开通了行政 复议网上申请，公布了行政复议工作流程、复议指南和相 关法律依据。南京、常州、盐城等市也分别开通了行政复 议网上申请受理。南通市在行政接待中心专门设了行政复 议接待窗口，方便群众咨询和提交材料。姜堰市在条例施 行前，发文要求执法机关告知当事人救济权利，并对行政 文书作了全面梳理。 不断创新行政复议案件办理方式。全省各级行政复议 机构在办案过程中注重运用协调、和解等多种手段化解矛 盾，努力实现“定纷止争、案结事了”。2007年省政府作出决 定的26件行政复议案件中有8件通过调解结案。省法制办还 通过加强实地调查、公开听证、引入专家咨询等多种形式 ，促进当事人和行政机关的相互理解和信任。泗阳县在乡 镇设立行政复议流动站，由县法制办派人巡回办案，真正 做到第一时间、第一地点公开公正化解矛盾。徐州市采取 事前风险告知、事中解释说明、事后解答释疑的做法，从 行政复议办案的各个环节钝化和解决矛盾。 切实加强复议应诉能力建设。省法制办针对全省复议 应诉力量薄弱、人员变动较大等情况，加强调查研究，及 时进行总结分析，形成专题报告，并通过发文、会议、调 研座谈等形式，呼吁各级各部门关心复议应诉机构和队伍 建设。同时，通过与省法院联合召开行政复议应诉情况通 报会、与省有关部门召开案件专题研讨会等形式，加强业 务指导。对行政复议中反映较为集中的征地、拆迁等案件 及时指导，并综合分析相关材料，先后向省政府领导报送 了8期行政复议专报，受到了有关领导的高度重视。不少地 方和部门建立完善了行政复议建议书、跟踪监督等制度 ，盐城市落实过错责任追究制度，对3起行政复议纠错案件 的责任人员进行了诫勉谈话。一些地方行政复议队伍得到 了充实，条件有了改善。南京玄武区法制办由１人增加到 ７人，复议人员增加到３人。南京市法制办复议处增至5人 ，苏州、无锡增至4人，连云港市专设了行政复议处。省辖 市及大部分市县有了行政复议专项经费，许多地方新设了 行政复议接待室、质证室等专门场所，增添了投影仪、摄 像机等办公设备。 （五）以改进机关作风为切入点，政府法制队伍自身 建设不断增强 全省政府法制系统坚持把加强队伍建设作为做好政府 法制工作、加快推进依法行政的前提和基础，以改进作风 、提高效能为重点，切实加强机关创建活动，不断提升法 制干部队伍的整体素质。 深入开展思想作风和业务能力建设。省和各地根据不 同阶段的要求，通过定期理论学习、座谈研讨、例会交流 、举办论坛等形式认真组织政治理论和业务知识学习，不 断增强理论思维能力、综合分析能力和依法协调处理问题 的能力。党的十七大召开以后，省法制办深入学习贯彻十 七大精神，及时拟定了“关于深入贯彻党的十七大精神，做 好依法行政和政府法制工作的思考”，对当前和今后一段时 期的工作提出了设想。各地各部门也采取多种形式，兴起 了学习宣传十七大精神的热潮。盐城市以“贯彻十七大精神 促进法制工作新发展”为主题组织了法制处长论坛。常州市 组织开展了“‘全面达小康、建设新江苏’我该怎么做”主题活 动。 着力推动政府法制理论研究的开展。2007年，省法制 办先后承担了省委、省政府交办的重点课题研究3项，分别 就行政审批制度改革、扩权强县和行政审批制度改革、我 省依法行政工作现状进行专题调研，同时还承担了国务院 法制办委托的海门市依法行政现状调研课题和国务院五年 立法规划（2008—2012）课题分课题研究，形成了较高质量 的课题研究报告，受到了有关领导的充分肯定。与此同时 ，省法制办组织开展了2006年政府法制研究课题结项评审 ，完成了2007年15个课题项目的立项评审。组织开展了“江 苏政府法制研究优秀成果奖”评选活动。继续做好《行政与 法制》内刊的编辑工作，加大了政府法制重头文章和调研 文章的编辑刊载力度。无锡市举办了第二届中国无锡法治 建设论坛，围绕依法行政与诚信政府进行了专题研讨。 积极推进政府法制信息工作。2007年省法制办共编发 信息简报、情况专报82期，被上级机关采用678篇，部分信 息引起了省委省政府领导的重视和关注，对其中的5件作了 批示。编发了12期依法行政专刊、11期相对集中行政处罚 权专刊、6期行政复议专刊，为宣传依法行政、指导市县政 府法制工作发挥了积极作用。召开了两次全省信息工作座 谈会，完善了信息统计、通报、约稿以及表彰激励等制度 ，有力地推动了信息工作的开展。在国务院法制办组织的 政府法制信息月活动中，省法制办向国务院法制办上报信 息958篇，被采用816篇。此后，又报送了大量信息，最终 被采用信息956篇。我省信息报送量和采用量双居各省区市 之首。这项工作得到了全省各级政府法制机构的支持，可 以说，这是上下联动、共同努力的结果。各省辖市中，苏 州、淮安、南京、无锡、常州等市信息采用量位居前列。 此外，省法制办还加强了有关仲裁工作的联系和指导 。 回顾2007年的政府法制工作，在推进市县政府依法行 政、创新立法理念和执法监督方式、加强行政复议能力等 方面有所突破，成效明显。但是，就总体而言，我们的工 作与党的十七大和省委十一届