在全市安全生产执法工作视频会上的讲话 宁光贤 （2016年12月22日） 同志们： 习近平总书记在十八届四中全会上强调指出，执法是 行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式。 《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意 见》要求，大力推进依法治理。当前，转变政府职能、简 政放权、加强事中事后监管等改革举措，都聚焦到行政执 法上来。因此，负有安全监管职责的各级政府部门，对各 行各业实行安全监管的主要履职方式就是执法。新修订的 《安全生产法》、《重庆市安全生产条例》赋予所有负有 安全监管职责的部门具有安全生产行政处罚权，并规定了 年度监督检查计划的法律制度，对安全生产执法主体和方 式进行了明确规范。 今天的会议，就是专门研究部署安全生产执法。下面 ，我就全市安全生产执法工作讲3点意见。 一、突出依法治理，安全生产法制建设取得明显成效 近年来，我市按照依法治国基本方略，全面贯彻实施 新《安全生产法》和《重庆市安全生产条例》，突出普法 执法“两手抓”，努力让安全法律法规家喻户晓，不断提升执 法工作水平和执法效能，有力地推动了全市安全生产形势 持续稳定向好。今年1—11月，全市共发生各类安全生产事 故823起、死亡933人，其中较大事故23起、死亡82人。除 永川金山沟煤矿“10.31”特别重大事故的严重不利影响外 ，全市安全生产形势总体平稳，事故起数、死亡人数、较 大事故起数实现了“三个下降”：事故起数减少105起、下降 11.3%；死亡人数减少89人、下降8.7%；较大事故减少5起 ，下降17.9%。 依法治理的成效主要体现在3个方面。 第一、完善安全生产法律规范。 加快立法进程，把安全生产纳入法律化、制度化、规 范化轨道，建立良好的安全生产法治秩序，贯彻《安全生 产法》，于2015年出台了《重庆市安全生产条例》、《重 庆市建设工程安全生产管理办法》等地方法规和政府规章 。 《条例》立足重庆实际，坚持问题导向，体现改革精 神，固化经验成果，对《安全生产法》的规定予以细化和 完善，80%的规定具有创新性、实效性，使法律规范更接地 气、更好操作，呈现十大亮点：强化了生产经营单位主体 责任、完善了各级政府及部门监管职责、确立了生产安全 事故调查处理权限、强化了协会组织安全生产自律管理的 具体要求、规定了生产经营单位技术机构安全职责、规定 了物业机构的安全生产管理职责、强调了公共安全场所的 强制性安全要求、增强了安全生产地方标准的法律地位、 确立了事故调查处理和事故责任认定的法律规范、完善了 法律责任规定。今年以来，全国15个省市到我市学习安全 生产地方立法经验， 对《条例》的内容予以肯定。 今年9月，全国人大常委会副委员长张平率队来我市视 察《安全生产法》实施情况，认为，我市在贯彻安全生产 法方面的工作是扎实的，在完善安全生产法规规范、健全 安全责任体系、强化安全生产标准化建设方面的做法，取 得了实实在在的成效，安全生产形势总体平稳向好。希望 我市认真研究总结自身好的做法，积极探索，为全国建立 健全安全生产法律体系提供更多经验。 第二、营造浓厚的依法治安社会氛围。 按照“谁执法谁普法”要求，我市把普法挺在前头，加强 安全生产法律法规的宣传教育。 一是全市各级财政投入5000多万元用于安全生产宣传 ，发放2万多本《中华人民共和国安全生产法释义》。编制 创作了400多万本（张）《安全生产法》宣传作品、《重庆 市安全生产条例学习宣传资料》，指导、帮助各监管人员 和企业管理人员学习领会法制精神和法律规定。 二是举办专题宣讲。市人大邀请全国人大常委会法工 委副主任阚珂来渝举办新《安全生产法》专题讲座；市和 区县组织宣讲团，采取分片包干等形式，对基层和企业进 行《安全生产法》、《重庆市安全生产条例》宣讲。 三是全面推进社会性宣传。今年8—11月在全市进行《 安全生产法》《重庆市安全生产条例》知识竞赛活动，参 与人数达100万人以上。 四是培训教育。将《安全生产法》、《重庆市安全生 产条例》纳入了各级安全培训机构各类人员的教育培训课 程。 第三、改进执法检查方式。 2014年以来，按照孙政才书记“严字当头、落实到位”要 求，我市针对执法检查“找不准问题、下不了狠手、收不到 效果”三个问题，改革监管方式，推行“检查诊断、行政处罚 、整改复查”执法检查“三部曲”工作方法，突出执法的科学 性、规范性、严肃性、实效性，切实增强执法检查的正能 量和工作效能，督促企业保障安全生产。 2016年1—11月，全市各区县安监部门实施经济处罚 8212.95万元，同比上升8%。其中，事故处罚同比上升 4.6%，事前处罚同比上升11.6%。事前处罚大幅增加，充分 体现了预防为主的精神，着力把事故隐患和违法行为消除 在事故之前，切实提升执法检查的作用和效能，促进了我 市安全状况的进一步好转。 二、安全执法“找不准问题，下不了狠手，收不到效 果”的问题还没有根本好转 “10.31”煤矿瓦斯爆炸特别重大事故，打破了我市28个 月没有发生特别重大事故的记录，也打破了全国煤矿安全 生产3年7个月未发生重特大事故的记录。这次事故的原因 教训，集中暴露出安全监管执法方面的突出问题、老大难 问题。 第一，执法不严格。 一是未形成监管执法闭环。有的检查对发现的重大风 险隐患，不较真碰硬，没有跟踪到底，确保治理到位；有 的事故企业也不吸取教训，整改不力，轻描淡写；事故行 业领域举一反三，问题导向不够，事故重复率较高。 二是处罚不严厉。有的基层部门全年“零”处罚，用“限 期整改指令书”代替行政处罚，行政处罚面太低。停产停业 整顿，提请关闭破产等严厉措施用得更少。安全生产执法 对产业结构调整、企业管理水平提升的作用发挥不够。 三是推卸执法责任。新的《安全生产法》、《重庆市 安全生产条例》，赋予了所有负有安全监管职责部门的安 全执法权；《指导意见》明确要求负有安全监管职责的部 门，要制定监督检查计划落实监管职责，但仍有一些单位 称没有执法权力，执法活动不开展；有的部门仍借委托执 法之机转移压力，自己不执法，不培训，不提供执法保障 。 第二，执法不规范。 把行政执法等同于行政工作，执法工作随意性大，造 成行政复议诉讼案件增加。自新《行政诉讼法》实施一年 来，我市行政诉讼案件达到9700多件，同比增长90%，政府 败诉案件增长70%。从安监系统已经发生的行政听证、行政 复议和行政诉讼案件看，也呈大幅增长趋势，行政复议增 长了130%。其中，既有事实不清楚、不具体 ，也有适法不 当、文书前后矛盾的问题，还有执法程序不合法、行为不 规范造成的。全社会的法治意识和老百姓的维权意识增强 ，倒逼我们必须依法行政。反映出我们依法行政的履职能 力存在不足，业务技能不精、法律素养不够，专业精神不 足，对依法行政不适应，应该引起我们的高度重视。 第三，计划不科学。 一是一些单位年度监督检查计划的制定存在不规范、 不科学、不严谨、不符合实际和不执行（“两套计划”）的问 题，执法监督检查实施不到位、不严格问题。计划编制不 摸底，不进行风险预判，不辨识危险因素，个别乡镇、街 道的计划不切合实际，将党政班子成员每周要值班、一把 手每周要带队检查一次安全作为计划内容。 二是一些监管人员对法规标准不学习不掌握，监管起 来有心无力。有的检查组到企业检查，如无头的苍蝇到处 乱窜，检查的形式主义倾向较重，参观的色彩较浓，针对 性不强、实用性较差。有的甚至与不法企业主称兄道弟 ，对违法生产行为睁一只眼闭一只眼。 三是部分基层执法人员法律素质偏低，专业知识不足 ，风险预判，危险辨识能力不强。一些行业主管部门的安 全监管人员，缺乏执法工作经验，难以履职到位。同时 ，科学手段、信息支撑保障作用不明显。 三、用严格的法治措施，推进安全生产执法再上新台 阶 依法治理是安全生产工作的发展方向，也是实现安全 生产形势根本好转、稳定发展的必由之路。市政府安委会 印发的《重庆市安全生产年度监检查计划制定与实施指导 意见》、《生产经营单位生产安全事故隐患日周月排查制 度》，市政府办公厅即将印发的《重庆市安全生产风险隐 患管理办法》、《重庆市安全生产地方标准体系建设实施 意见》，这些都是安全监管执法的基础性制度，必须认真 贯彻执行。 今后一个时期，安全生产执法工作总的要求是，以防 控事故为目标，建立完善规范完善安全生产法治秩序，制 定落实年度监督检查计划，在强化宣传培训、加强制度建 设、完善执法计划、改进执法方式等方面下功夫，进一步 明确执法程序、细化执法内容、量化执法标准、规范执法 方法、统一执法文书、加强执法监督，为严格、规范、高 效、廉洁执法奠定基础，推进安全生产执法工作再上新台 阶。 第一，完善监督检查计划，推进执法规范化。 《重庆市安全生产条例》实施后，所有负有安全生产 监督管理职责的部门都必须制定和实施年度监督检查计划 。各级各部门要根据行业风险研判、危险分级分类、企业 管控水平和执法能力保障情况，科学、合理地制订年度监 督检查计划。监督检查计划应当包括检查的生产经营单位 数量和频次、检查的方式和重点等内容。计划的内容应当 明确、具体，具有可操作性，按照“三个必须”原则落实到内 设机构和人员。计划应当报请本级人民政府审查批准，并 上报备案。进一步解决各级各部门安全监管执法管控事故 、依法履职的问题。 实际上，从2014年以来，全市大部分区县的安全生产 重点监管行业部门都开始制定和实施年度监督检查计划。 可以这样理解，贯彻落实管行业必须管安全、管业务必须 管安全、管生产经营必须管安全“三个必须”的要求，一个重 要的体现就是要制定安全生产年度监督检查计划，并组织 实施。 一是高度重视和正确认识。一方面，监督检查计划是 一项重要的法律制度和法定职责，制定和实施监督检查计 划是依法治安的重要标志。监督检查是发现安全生产违法 行为的主要途径，是安全生产监管执法的主要形式，是实 现安全生产的重要保障。因此，全市各级各部门要强化以 年度计划为导向的监督检查理念，切实加强和改进安全生 产监管执法工作，不断增强监督检查对安全生产的推动作 用。我市有200多万个市场主体，不可能在较短时间内实现 监管执法全覆盖，只有分级分类，通过制定监督检查计划 实施，“好产品免检，好企业免查”，突出重点，体现安全生 产监督检查工作的科学性。 监督检查计划是各级各部门依法履职、科学履职的重 要依据。在行政执法责任追究和生产安全事故行政责任追 究时，已经按照年度监督检查计划进行监督检查并对发现 的事故隐患依法及时处理的，应当作为负有安全生产监督 管理职责的部门及其工作人员依法履行安全生产监督管理 职责的依据。 二是认真做好编制事项准备工作。监督检查计划是为 实施执法工作而预先拟定的行动指南，不能脱离实际、照 搬照套。要对2016年度计划编制、执行情况开展总结评估 ，从实体上和程序上查找缺陷、发现不足，今后克服。要 摸清底数，掌握 危险源、危险因素、危险作业和企业管理 情况，做到底数清、情况明。要针对地域环境约束、行业 领域的工艺特点、季节气候气压变化、经济形势起伏等因 素