农业部副部长陈晓华在全国农村经营管理 暨土地承包经营权确权工作会议上的讲话 这次会议的主要任务是，深入贯彻落实党的十八届五 中全会和中央农村工作会议、全国农业工作会议精神，总 结2015年及“十二五”时期农经工作，特别是近年来农村土地 承包经营权确权登记颁证试点工作，分析“十三五”面临的形 势和任务，部署今后一个时期农经工作重点任务。 　　“十二五”时期，各级农经部门按照中央决策部署 ，在各级党委政府领导下，开拓进取、扎实工作，取得了 显著成效。一是农村产权制度创新有序推进。在稳定农村 土地承包关系的基础上，扎实推进承包地确权登记颁证试 点，实测承包耕地面积近7亿亩。适应农村劳动力大量转移 的新形势，健全土地流转管理服务政策，积极探索土地“三 权分置”有效实现形式，全国承包耕地流转面积达到4.43亿 亩。农村土地承包纠纷调处体系不断健全，累计调处纠纷 超过100万件。农村集体产权制度改革迈出坚实步伐，全国 已有4.7万个村和5.7万个组完成改革，量化资产6578.1亿元 ，累计股金分红2255.9亿元，农村集体资产股份权能改革试 点也积极稳妥有序推进。二是农业经营制度创新取得重大 突破。以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营 、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展的政策框 架初步确立。出台了促进家庭农场健康发展、加强农民合 作社规范化建设、支持农业产业化龙头企业发展的意见 ，建立了全国农民合作社部际联席会议制度，开展了农民 合作社示范社、农业产业化示范基地创建，组织了政府购 买农业公益性服务机制创新试点。家庭农场、农民合作社 、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织等新型经营 主体超过250万个，在发展多种形式适度规模经营、建设现 代农业中发挥着越来越重要的作用。三是农村社会治理机 制不断完善。强化对农民财产权利和民主权利的保护，坚 持对农民反映的突出问题开展专项治理，组织农民负担检 查，完善农民负担监管制度，农民负担始终保持在较低水 平，“十二五”期间农民人均负担降低约12.7%。推进集体财 务公开和民主理财，加强农村集体“三资”监管，“十二五”时 期审计查出违纪金额32.9亿多元，处理相关人员1.1万余人 。总之，“十二五”时期的农经工作卓有成效，推动了农业经 营体制机制的不断创新，探索了改造传统农业的有效路径 ，为现代农业发展提供了重要的制度基础。这些成绩的取 得，既是党中央国务院和各级党委政府高度重视的结果 ，也是各级农业部门的同志辛勤努力工作的结果。在此 ，我代表农业部向大家表示衷心感谢！ 　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。我 们要深入贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神 ，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念 ，以农业现代化取得明显进展为目标，以加快转变农业发 展方式为主线，以全面提升多种形式适度规模经营的引领 水平为重点，着力稳定和完善农村基本经营制度，深入推 进农村产权制度和农业经营制度改革，积极培育新型农业 经营主体和服务主体，加快构建现代农业经营体系，切实 维护好农民合法权益，为农村实现全面小康社会目标奠定 坚实的基础。为此，我们要努力做到“三个适应、三个着力 ”： 　　一是适应城乡发展一体化的要求，着力完善农村 产权制度。当前，我国农业农村发展正处于动力转换、体 制转轨的关键时期，农村各类资源要素配置亟待优化，城 乡体制机制矛盾亟待化解，农业农村发展潜力亟待激发。 十八届五中全会提出，完善农村集体产权权能，稳定农村 土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办 法，释放农业农村发展新动能。我们要以进一步解放和发 展农村生产力为目标，建立归属清晰、权能完整、流转顺 畅、保护严格的现代农村产权制度，实现农村产权有序流 动、合理配置和城乡要素平等交换；明确农村土地承包关 系长久不变的具体规定，完善“三权分置”办法，引导土地经 营权有序流转，推动形成集体所有、农户承包、多元经营 的新型经营机制；进一步明晰农村集体产权关系，发展股 份合作等多种形式的合作与联合，探索集体经济新的实现 形式和运行机制，巩固以公有制为主体、多种所有制经济 共同发展的基本经济制度。 　　二是适应加快农业现代化的要求，着力构建现代 农业经营体系。当前，农业面临资源环境约束趋紧、生产 成本上升、农产品价格下行压力加大、国际农产品竞争加 剧等诸多挑战，小规模分散经营的短板效应越来越凸显 ，对加快构建现代农业经营体系、提升我国农业质量效益 和竞争力的要求日益紧迫。十八届五中全会提出，构建培 育新型农业经营主体的政策体系，发展多种形式适度规模 经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。我们要按照 中央要求，推动完善财政、金融、保险、用地、用电等扶 持政策，实施新型农业经营主体培育工程和农业社会化服 务支撑工程，健全引导新型经营主体规范发展的制度体系 ，加快培育新型农业经营主体和新型农业服务主体，使之 尽快成为建设现代农业的骨干力量，在农业供给侧结构性 改革中发挥引领作用。 　　三是适应全面建成小康社会的要求，着力维护和 发展农民经济权益。在经济发展新常态背景下，经济增速 和劳动力转移速度同时放缓，促进农民收入持续较快增长 、缩小城乡差距压力较大。加快补齐农业农村这块全面小 康的短板，迫切需要加强对农民经济权益的维护和发展。 十八届五中全会提出，拓展农民增收渠道，完善农民收入 增长支持政策体系。全面建成农村小康社会，实现农村居 民人均收入比2010年翻一番、城乡居民收入差距继续缩小 的目标，既要做好加法，大力发展一村一品，推动产业增 收、产业脱贫，完善新型经营主体与农户的利益联结机制 ，让广大农民共享现代农业发展成果；也要做好减法，完 善农民负担的监管机制，加强农村集体“三资”管理，严肃查 处加重农民负担和侵占农民财物等行为，切实维护和实现 农民群众的合法经济权益。 　　“三个适应、三个着力”是十三五农经工作要把握好 的基本方向和主要任务。当前重点要抓好以下几方面工作 。 　　一、抓紧抓好承包地确权登记颁证试点工作 　　农村土地承包经营权确权登记颁证是全面深化农 村改革的基础性工作，对加快发展现代农业、维护农民权 益意义重大，影响深远。近年来，各地各有关部门认真贯 彻落实党中央、国务院的决策部署，集中力量，狠抓落实 ，试点范围扩大至2323个县（市、区）、2.4万个乡镇、 38.5万个行政村，完成确权面积近4.7亿亩。总的看，试点 工作进展顺利，成效明显，解决了长期以来承包地块面积 不准、四至不清等问题，推动了土地资源的优化配置，不 仅没有影响农村社会稳定，还推动解决了一些历史遗留问 题，得到广大农民群众的拥护和支持。应该说，这些成绩 的取得来之不易，是上下共同努力的结果，得益于中央的 正确领导，得益于各地各部门的密切协作，更得益于农民 群众的热情参与，对此要充分肯定。     回顾起来，从2009年开始，试点工作已经有7年了。 在推进试点的过程中，各地结合实际，积极探索创新，积 累了一些好的做法和宝贵经验，这既是做好前期试点的有 力保证，也是指导下步工作的重要遵循。概括起来主要有 五条： 　　一是坚持因地制宜，稳步扩大试点范围。承包地 确权登记颁证情况复杂，中央要求试点先行，积极稳妥开 展。在试点安排上，我们一直坚持循序渐进，逐步扩大。 从2009年开始，先从村组搞试点，然后整乡镇，再到整县 ，最后整省试点，这两年又渐次扩大整省试点范围，整个 过程积极稳妥、有序进行。2014年，结合试点经验，中央 提出用5年左右时间基本完成，明确了总体进度要求。各地 结合本地实际，先后明确了具体完成时间，有的早一点 ，有的晚一点，但都采取先试点、再扩大的步骤，确保了 确权工作的顺利推进。实践证明，科学设定时间表、路线 图是做好试点工作的“指南针”，只有从实际出发，明确好总 体进度，把握好具体节奏，才能确保试点工作稳步推进。 　　二是坚持高位推动，强化试点组织领导。党中央 、国务院对试点工作高度重视，习近平总书记、李克强总 理多次作出重要指示，汪洋副总理在2014年山东座谈会上 专门作了动员，对试点工作提出了明确要求。在中央层面 为加强领导，专门成立了农业部、中央农办、财政部、国 土资源部、国务院法制办、国家档案局等六部门参加的领 导小组，通过联合下发文件、召开视频会议、开展督导检 查等方式，加强对确权登记颁证的部署和指导。各省份也 建立了高规格的试点工作领导机构，有26个省份由省领导 牵头，吉林、内蒙古还分别由省长、主席亲自牵头。各试 点市（县）也都由党委政府主要负责人牵头，强化组织领 导。实践证明，党委政府高度重视是做好试点的基本前提 ，只有地方主要领导亲力亲为、主动研究、狠抓落实，试 点工作才能又好又快推进。 　　三是坚持依法依规，推进试点规范开展。这次确 权登记颁证是对二轮承包关系的完善，依法依政策推动实 施是基本准则。为确保试点工作有规可循，  2014年中央出 台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规 模经营的意见》作了系统部署，去年农业部等六部门联合 印发的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证 工作的意见》，明确了开展确权登记颁证的指导思想、总 体要求、政策原则、重点任务。此后，农业部、财政部、 国家档案局先后又专门印发了若干配套文件，为各地规范 开展试点提供了政策和制度保障。从地方看，为做好统筹 部署，辽宁、山西、湖北、甘肃、贵州、浙江、广东等 17个省份都以省级人民政府名义召开了试点工作会议，下 发了试点工作《实施意见》或《工作方案》，明确政策界 限，严格确权程序。实践证明，建立健全政策体系是做好 试点工作的重要基础，政策制度完善了，就能保障试点工 作的规范有序开展。 　　四是坚持民主协商，充分调动农民群众参与积极 性。承包地确权登记颁证是对农民财产权益的保护，要以 农民群众是否满意作为工作的出发点和落脚点。通过各地 实践，我们愈加清晰地认识到，搞好确权登记颁证，光靠 镇村干部和技术单位是不行的，必须充分调动农民群众的 积极性，发挥他们的主体作用。在方案制定、权属调查、 现场指界、公示监督、签字确认等关键环节，要充分保障 农民群众的参与权、决策权、监督权，切实做到农民的事 由农民自己做主。试点中遇到的各种矛盾，在法律政策未 有明确规定的情况下，必须坚持民主协商，通过农民集体 研究决策来化解。实践证明，坚持民主协商是稳妥推进试 点的“黄金法则”，只有调动和发挥广大农民群众参与的积极 性，才能确保试点工作成效好，经得起历史的检验。 　　五是坚持强化督导，确保试点工作质量。承包地 确权登记颁证事关农村长远发展，不能怕麻烦、图省事 ，更不能走形式。中央多次强调既要抓紧又要抓实抓好 ，农业部等六部门也组织了多次专项督导检查。各地在推 进过程中，注重强化责任意识，坚持严把质量关，如宁夏 自治区制定了测绘技术服务单位准入标准和技术细则，湖 北、云南等省份积极会同测绘部门，提出严格把好测绘队 伍资质、技术设计、用图检测和结果准确等关键节点。吉 林、河北、陕西、甘肃等省份将确权工作纳入政府年度目 标考核范围，层层签订目标责任书，确保思想不放松、质 量不打折。实践证明，强化督导检查是确保试点质量的有 力手段，只有明确责任主体、加强督查考核、实施责任追 究，才能有效保障试点工作质量。 　　按照中央关于5年左右基本完成的要求，今年是爬 坡迈坎的关键时期，是攻坚之年。今年我们再安排河北、 山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南 、陕西等10个省份开展整省试点，整省试点省份已达22个 ，超过全国的2/3，任务十分艰巨。我们要看到，一方面 ，前期试点工作进展顺利，健全了政策框架，完善了组织 机制，强化了经费保障，探明了方法路径，为扩大试点打 下了坚实基础。另一方面，试点推进也面临一些困难和问 题，如各地进展不平衡，基层农经队伍薄弱，一些技术单 位重投标、轻质量，有的地方因政策宣传和工作不到位造 成群众上访等。随着试点范围不断扩大，对这些问题如不 加以重视和解决，可能造成难以预料的影响，特别是今年 各地还面临着县乡党委政府换届的任务，如何保持组织领 导不放松、工作力度不减弱，需要认真应对。总的讲，今 年任务艰巨，挑战多多，需要我们从实际出发，将工作重 点转移到抓紧进度、保证质量、转化成果上来，确保按时 保质完成中央交办的任务。 　　第一，进度要抓紧。中央明确用5年左右时间基本 完成，时限在2018年底，这是个硬杠杠，届时各省（区、 市）、农业部等六部门都要向中央交账。从现在看，还有 不到3年，时间将要过半，任务远未过半。应该说，经过前 期试点，基本路子已经摸清了，只要各地加强领导，统筹 协调，强化保障，是能够如期完成任务的。从农业部调度 情况看，大多数省份的进展符合预期，完成的实测面积跟 得上节奏，这些省份不可松懈，要按照预定计划继续抓好 ，同时组织开展好“回头看”，做到瞻前顾后、查缺补漏、善 始善终。具体检查验收的形式由各省结合实际确定。计划 2015年底基本完成的山东、江西、上海、宁夏等省份，要 在工作全面完成后以省级人民政府名义，及时向中央作出 专门报告。这里需要特别强调的是，仍有一些省份进展较 慢，完成的实测面积还不到“二调”面积的20%，如内蒙古、 广西、云南、广东、浙江、贵州、福建，这些省份要有紧 迫感，积极向党委政府报告，采取切实有力的措施，确保 加快进度。对于新疆、西藏、青海等少数民族及边疆地区 ，可以结合实际，稳扎稳打，积极有序推进试点，但也要 订立计划，搞好经费衔接。 　　第二，质量要保证。承包地确权登记颁证涉及亿 万农民的切身利益，不能有丝毫应付思想，要切实把保证 质量作为工作的重中之重。如何算质量过关了，关键看农 民群众是否认可，要严守政策界限，确保维护农民合法权 益；要符合标准规范，确保解决承包地块面积不准、四至 不清等问题；要严格工作流程，确保农民全程参与。承包 地如何确权，农民集体要有决议；承包地归谁、面积多少 ，农民要有签字，这样才能保证事后“不翻烧饼”。从各方面 反馈的情况看，试点以来，各地严格把关，工作质量有了 基本保障，但仍存在部分基层政府做“甩手掌柜”、干部包办 代替、农户签字不规范、承包地面积不准等突出问题，且 已经在群众信访中有所反映，我们也通过多种方式向部分 省做过反馈。对这些问题，各地要高度重视，严格按照中 央文件政策，采取切实有效措施，强化政策引导、技术指 导、质量督导，积极探索建立全方位、多层次、立体式的 监管制度，实现事前、事中、事后全过程监管，严格防范 ，及时纠正。对此，今年农业部将联合相关部门专门下发 一个文件，重点就规范招投标、加强质量控制等提出明确 要求，征求意见稿已经印发会上，请大家提出修改意见 ；同时，将健全抽查制度，加大督查力度，对质量把关不 严的要进行通报，这里先向大家打个招呼。我们共同努力 ，严控确权质量，确保试点工作不反复、不折腾。 　　第三，经费要用好。承包地确权登记颁证既是政 策事，也是技术活，需要有充足的经费作保障，只有经费 及时到位了，试点质量和进度才能得到保障。为此，中央 在财政十分困难的情况下，按照10元/亩的标准，安排了 181.4亿元专项补助，这是下了很大决心的。各地也从实际 出发，积极推动经费落实。从目前情况看，已有25个省份 明确了省级财政补助标准，其中20个省份每亩补助5-10元。 山西、广西、青海省级补助标准较高，为15元/亩；北京市 按山区每亩补助50元、平原每亩补助25元。对于这些资金 如何使用，财政部已经印发了《中央财政农村土地承包经 营权确权登记颁证补助资金管理办法》，大家一定要严格 执行，规范资金使用，确保安全高效，该用的时候坚决到 位，不能用的地方坚决不用。对此，审计部门也盯得很紧 ，已经多次向我们了解情况。从前期情况看，大家在使用 财政经费方面中规中矩，但绝不能掉以轻心，各省要通过 制定资金管理细则、健全监管制度等方式，提醒具体操作 的基层干部，一定要把专项经费管好用好，切实为农民办 好事，绝不能出现事情未干成、干部倒一片的事情。 　　第四，成果要转化。承包地是农民的重要财产 ，也是农业生产的基本要素。从上到下花那么多人力财力 干这件事，不仅是为了保护农民承包权益，还是为了推动 现代农业建设。试点以来，各地在确实权的基础上，积极 探索成果应用，在推动规模