大变革中求发展：城投公司借力PPP模式转型 ——中国城发集团关于国发[2014]60号文解读 任何一项政策的出台都有其前因后果，国发[2014]60号文的出台则是在国 家对地方政府投融资平台进行规范、对地方政府性债务进行控制的大环境下出 台的，因此要将这个文件放在2014年一系列相关政策中间进行深入剖析和解读 。 一、2014年政府投融资体制改革相关政策脉络分析 2014年是国家对投融资平台的调控发生量到质的改变的一年，国发 [2014]18号文提出要剥离投融资平台政府性融资职能。随之而来的政策围绕两 条脉络展开，第一方面是关于如何处理存量债务的问题，国发[2014]43号文、 财预[2014]351号文等文件对这一指示进行了深入和细化；第二个方面则是如何 解决地方政府的后续建设资金危机问题，这些文件包括财金[2014]76号文、国 发[2014]60号文、财金[2014]112号文、财金[2014]113号文等。 图1 2014年投融资体制改革相关政策脉络图 通过上图可以看出，国发60号文的出台并不是直接影响城投公司的发展 ，而是一方面为了解决国发18号文和43号文留给地方政府的资金危机，即通过 引入社会资本解决相关领域的建设资金问题，从而将城投公司的融资职能进一 步削弱，以达到控制地方政府债务风险的目的；另一方面是为社会资本打开了 一条通向七大重点领域的投资通道，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极 作用。 二、对城投公司的影响 城投公司作为地方政府“第二财政”，一旦将其政府性融资职能剥离，各 地现有的“城投公司作为融资平台和投资主力的投融资格局”将逐步瓦解，新 的投融资模式也将应运而生，PPP模式首当其冲成了当前形势下最佳的投融资模 式。 （1） 代替城投公司提供城市建设资金的部分职能 在国发18号文出台后，关于剥离城投公司政府性融资职能的提法一经提出 ，即对城投公司、各界学者媒体广泛关注，尤其是城投公司提出了一连串的问 题，目前地方城市建设资金主要来源是城投公司，如果剥离了其融资职能，城 市建设的后续资金问题（尤其是在建项目）如何解决？很多城投公司目前已经 走入了借新债还旧债的恶性循环，如果切断了新债来源，如何解决存量债务的 偿还问题？国发60号文一定程度上回答了这两个问题，早在国发43号文中，就 已提出对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本 合作模式和地方政府债券解决后续融资，国发60号文则是对43号文这一提法的 进一步细化和强调。 （2） 影响城投公司的定位及运营方式 既然上述城投公司提出的一些问题，中央已经给了相对明确的解决办法 ，则“剥离城投公司政府性融资职能”的提法将进入实