坚持和完善人民代表大会制度 努力增强代表素质 不断提高履职能力 查映伟 各位代表、同志们： 　　今年3月底，临沧市第三届人民代表大会第一次会议选 举产生了新一届市级国家机关领导班子和领导人员，市三 届人大换届选举工作全面结束，市三届人大代表开始履职 ，许多人大代表为首次当选。为进一步提高代表素质和履 职能力，充分发挥代表作用，服务全市经济社会发展，经 市人大常委会研究，决定举办这一期人大代表培训班，目 的是要通过培训，强化代表对人民代表大会制度理论的认 识和理解，学习有关法律知识及履行职责中相关知识。 经过认真准备，新任的市三届人大代表培训班今天正 式开班，同时，参加这期培训班培训学习的还有不是市三 届人大代表的乡（镇）人大主席团主席、街道人大工委主 任，县（区）人大常委会相关负责人。就此机会，我讲五 个方面的意见。 　　一、始终坚持和完善人民代表大会制度 　　人民代表大会制度是按照民主集中制原则，由选民直 接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家权力机关 ，统一管理国家事务的政治制度。60年来，人民代表大会 制度在充分体现人民意志、反映人民意愿、保障人民权益 、推进民主法制、促进社会主义建设等方面发挥了重要作 用。实践告诉我们，走中国特色社会主义政治发展道路 ，必须坚持和完善人民代表大会制度。 　　9月5日，中共中央、全国人大常委会在人民大会堂隆 重举行庆祝全国人民代表大会成立60周年大会，中共中央 总书记、国家主席、中央军委主席习近平在大会上发表重 要讲话。他强调，人民代表大会制度是中国特色社会主义 制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理 能力的根本政治制度。新形势下，我们要高举人民民主的 旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完 善人民代表大会制度，坚定不移走中国特色社会主义政治 发展道路，继续推进社会主义民主政治建设、发展社会主 义政治文明。 　　习近平强调，中国特色社会主义政治制度之所以行得 通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤 中生长起来的。中国特色社会主义政治制度过去和现在一 直生长在中国的社会土壤之中，未来要继续茁壮成长，也 必须深深扎根于中国的社会土壤。 　　习近平指出，在中国实行人民代表大会制度，是中国 人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以 后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会 100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身 作主、掌握自己命运的必然选择。60年的实践充分证明 ，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主 义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大 复兴的好制度。在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代 表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会 制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。 　　习近平强调，在中国，发展社会主义民主政治，保证 人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序 ，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机 统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主 、依法治国有机统一的根本制度安排。坚持和完善人民代 表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，必须 保证和发展人民当家作主，必须全面推进依法治国，必须 坚持民主集中制。 　　习近平指出，坚持和完善人民代表大会制度，要加强 和改进立法工作，确保国家发展、重大改革于法有据，努 力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人 民拥护。要全面落实依法治国基本方略，深化司法体制改 革，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法 进程，严禁侵犯群众合法权益。要加强和改进监督工作 ，拓宽人民监督权力的渠道，抓紧形成不想腐、不能腐、 不敢腐的有效机制，让权力在阳光下运行。要加强同人大 代表和人民群众的联系，加强和改进人大工作，推进人民 代表大会制度理论和实践创新。各级党委要加强和改善党 对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使 职权、开展工作。 　　习近平强调，设计和发展国家政治制度，必须注重历 史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从 国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承 ，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政 治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割 断历史。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最 可靠、也最管用。 　　习近平指出，中国实行工人阶级领导的、以工农联盟 为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的 政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度 ，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有 鲜明的中国特色。这样一套制度安排，能够有效保证人民 享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参 加国家治理和社会治理；能够有效调节国家政治关系，发 展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系 、海内外同胞关系，形成安定团结的政治局面；能够集中 力量办大事，有效促进现代化建设各项事业，促进人民生 活质量和水平不断提高；能够有效维护国家独立自主，有 力维护国家主权、安全、发展利益，维护中国人民和中华 民族的福祉。 　　习近平强调，发展社会主义民主政治，是推进国家治 理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十八届三 中全会提出的全面深化改革总目标，是两句话组成的一个 整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治 理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向，我们 的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路 。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社 会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的。 　　习近平指出，发展社会主义民主政治，关键是要增加 和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优 势和特点。我们要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导 核心作用，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现 群龙无首、一盘散沙的现象。我们要坚持国家一切权力属 于人民，既保证人民依法实行民主选举，也保证人民依法 实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举 时漫天许诺、选举后无人过问的现象。 我们要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治 协商制度，加强社会各种力量的合作协调，切实防止出现 党争纷沓、相互倾轧的现象。我们要坚持和完善民族区域 自治制度，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系 ，切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象。我们要坚持 和完善基层群众自治制度，发展基层民主，切实防止出现 人民形式上有权、实际上无权的现象。 我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，形成治 国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的 现象。我们要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化 、程序化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性 ，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保 障。 　　张德江委员长在主持大会时指出，习近平总书记的重 要讲话，对于我们全面贯彻党的十八大和十八届三中全会 精神，在新的历史条件下，坚定不移走中国特色社会主义 政治发展道路，发展社会主义民主政治，建设社会主义法 治国家，推动人民代表大会制度与时俱进，进一步动员和 组织全国各族人民满怀信心地投身社会主义现代化建设 ，实现“两个一百年”奋斗目标，具有重大指导意义。 我们一定要认真学习、深刻领会、全面贯彻讲话精神 ，把思想和行动统一到讲话精神上来，把讲话精神贯彻落 实到党和国家各项工作中去，坚定坚持党的领导、人民当 家作主、依法治国有机统一，坚持好、完善好、发展好人 民代表大会制度，为把我国建设成为富强民主文明和谐的 社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦作 出新贡献。 　　我们这期培训班要认真学习、深刻领会习近平总书记 在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话精神 ，并在今后开展人大各项工作中坚决地贯彻好、落实好。 　　（一）人民代表大会制度的形成——选择、探索、实 践 　　1．坚持人民代表大会制度——中国近代历史的选择 　　一百多年来历史证明，资产阶级君主立宪制和共和制 在中国是行不通的，西方议会制度也不适合中国国情。帝 国主义、封建主义和官僚资本主义统治的伪宪制更是以彻 底失败而告终。 　　秦始皇统一中国后，中国一直是封建专制的国家。转 折点发生于1840年鸦片战争，帝国主义的坚船利炮打开了 中华帝国的大门，在中国延续了二千多年的封建专制再也 难以维系了。封建帝制结束后，围绕中国要建立一个什么 样的国家、这个国家要什么样的政权组织形式？各个阶段 、各种势力纷纷走上历史舞台。 　　最先的洋务运动，认为中国落后在生产技术上，于是 就修铁路、开矿山。经过几十年有了很大发展，最主要表 现在军事上，李鸿章费了很大劲建立北洋水师，但甲午战 争，北洋水师几乎全军覆没。当时，北洋水师军舰论吨位 比日本的大，论速度比日本的快，论炮口也比日本的大。 为什么会失败？人们反思，认为中国落后不仅是生产技术 落后，也是政治制度的落后。日本明治维新后立志学习西 方，制定宪法，召开国会，开放教育，使整个社会逐渐开 放起来，而中国经过清代中期较为富裕之后一直闭关锁国 。很多人认为中国向西方学习，不仅要学习先进的科学技 术，而且要改革政治制度。 于是就有了康有为、梁启超为首的百日维新。但很遗 憾，百日维新运动既不能得到人民大众的支持，也不能被 以慈禧太后为代表的封建顽固派所容忍，只延续了一百零 三天，最后以光绪皇帝被囚，康有为、梁启超东渡日本 ，谭嗣同等七君子被杀菜市口而彻底失败了。尽管清王朝 镇压了这次运动，但三年后在1908年仍然被迫实行君主立 宪，说制定宪法建立国会，先从地方召开，地方要建立咨 议院，每个省召开咨议会，向朝廷选派两名咨议员，三年 内召开国会。但却已经晚了，清王朝答应召开国会而没有 召开，1911年辛亥革命爆发，清王朝被推翻了。孙中山要 建立一个资产阶级的共和国，认为西方的立法、行政、司 法三权分离有好处但也有问题，想借鉴中国的优秀文化。 所以借鉴中国的科举制度建立考试院，借鉴中国的监察制 度建立监察院，就有了后来的五权宪法，国民大会下属五 院，国家政权的架构有立法院、行政院、司法院、考试院 、监察院，以弥补西方三权分离的不足。但他这也是空想 ，在中国当时的条件下也落实不下来。 国民党从1912年中华民国成立经过了30多年，一直到 1946年才第一次召开国民大会，还把共产党和其它党派排 出在外，制定的宪法代表性不高。所以共产党和其它民主 党派说1946年的国民大会实际是伪国大，不承认。就是这 样一个伪国大制定的宪法，在大陆没有实行，拿到了台湾 去，不仅三权分离没有做好，五权宪法也没实行好。历史 充分证明，封建帝制也好、君主立宪也好、孙中山的五权 宪法也好，在中国都行不通。 中国要建立一个怎样的政治制度来保证人民当家作主 ，任务就落到了共产党人的身上。共产党走上历史舞台后 ，把马克思主义的国家学说与中国的革命实践相结合，借 鉴了巴黎公社和俄国十月革命的成果，探索了一条适合中 国国情、符合中国实际、具有中国特色的政治道路——人 民代表大会制度。 　　2．坚持人民代表大会制度——新民主主义革命时期的 探索 　　在新民主主义革命中，以毛泽东为代表的中国共产党 人，根据马克思主义国家学说，结合中国国情，总结历史 经验，为新中国政权建设绘制了蓝图。共产党走上历史舞 台后，在建国前，我们探索人民代表大会制度经过了四个 阶段。 　　（1）大革命时期的农民协会和罢工工人代表大会，是 人民代表大会制度的萌芽形式。中国共产党成立之后，要 宣传马克思主义的学说，建立一个劳工专政的政权，当时 在农村就开展农民运动，提出“打土豪、分田地”，“一 切权力归农会”。农会规模发展到最大的时候，在五个省 的200多个县有农民协会，1926年在武汉召开了由广东、湖 南、湖北、河南、陕西五省的农民协会联席会议。这就是 我们党成立后，在农村通过农民运动来建立农村政权。在 工厂，开展工人运动，最早是罢工，工人罢工运动中产生 了罢工工人代表大会，当时有“五人代”、“十人代”、 “百代人”，什么意思呢？就是罢工工人代表大会，要么 五个人中产生一个代表，要么十人中产生一个代表，要么 一百人中产生一个代表，由这个罢工工人代表大会来组织 工人罢工，领导罢工运动，负责纠察队，分发粮草和救济 粮食，这实际是共产党员领导下来做的。正是因为有了罢 工工人代表大会，1924年到1925年的省港大罢工才坚持了 将近两年时间。 　　（2）江西瑞金时期的工农兵苏维埃或工农兵代表大会 ，是探索人民代表大会制度的第二个阶段或形式。八一南 昌起义和秋收起义后，我们创建了中央苏区根据地，在所 占领的乡镇县城都立即召开了工农兵代表大会，当时叫工 农兵苏维埃。1931年10月7日，在江西瑞金召开了中华苏维 埃第一次全国代表大会，通过了中华苏维埃宪法大纲，是 中国共产党领导人民制定的第一部宪法，共有十九条，很 多内容仍然是现行宪法的基础。 毛主席当时说过，大家有机会可以到瑞金去看一下 ，那里有八角会堂。我们获得政权后，要建立一个比八角 会堂更大的人民大会堂，这是后来1958年建人民大会堂的 直接来历。还有当时第一届中华苏维埃工农兵代表大会开 会的议程：大会报告、代表团审议、分组审议、大会表决 ，这些议程和现在地方人大会议议程一模一样，具备了雏 型，是人民代表大会制度形成的重要里程碑。当时政权的 基础建立起来了，从中央到地方分四级，县级实行直接选 举，县之上直接报到中央，省级都有政权，在中央一级不 仅有工农兵代表大会，还有工农兵代表大会的执行委员会 ，也就是政府，并特别建立了法院和审计院，审计院是独 立的。 毛主席有篇著名的文章叫《井冈山的斗争》，分析了 共产党建政之初所遇到的问题。例如毛主席说，现在民众 普遍知道有工农兵政府，就是工农兵代表大会的执行委员 会，不知道有工农兵代表大会。代表大会仅仅作为选举机 关，选举完毕，大权揽于政府，代表大会再不谈起。他批 评说，名符其实的工农兵代表大会不是没有而是少极了。 为什么老百姓都知道有政府，选举机关反而都没有呢？毛 主席说那是因为封建时代独裁专断的恶习深种于党员乃至 一般民众的头脑中，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制 度。这个分析很深刻！毛主席还说，共产党反对国民党一 党专政，不是要建立共产党的一党专政，国民党直接向政 府下命令的办法是要避免的。 毛主席在《井岗山的斗争》里分析的这些问题，是共 产党在建政初遇到的问题，经过八九十年了，有些问题至 今依然存在，或者依然没有解决。1995年在审议地方组织 法的时候，大家争论乡镇人大要不要设主席团。而《毛泽 东农村调查文集》里有两篇毛主席在井岗山时期的重要调 查报告，深刻分析了乡苏维埃、乡工农兵代表大会的建设 ，仔细分析了乡苏维埃常委会的工作状况。在江西瑞金时 期，乡苏维埃是常委会来负责乡人民代表大会，可经过几 十年实践之后，我们还在争论，认为不能设乡人大主席团 、主席团不能常务化。所以，当时的一些问题我们没有仔 细研究清楚，当时有很好的经验，我们也还没有很好的总 结。 　　（3）抗日战争时期的参议会。共产党长征到达陕北之 后，为了共同抗日，陕北抗日根据地没有再实行瑞金那样 的工农兵苏维埃，而是借鉴了当时国统区参议会的形式 ，在陕北边区各县都建立参议会，但保留了工农兵苏维埃 的一些本质和基础。当时最大的创新，就是在边区实行了 常驻议员制度。因为那时很多参议员选出后要到前方打仗 ，而又不能因为参议员去前方打仗就不开常委会，所以就 选出常务议员叫驻会议员。其他人到前方打仗后，由常务 驻会议员在边区坚持工作，这就是建国后实行常委会最直 接的来源。当时实行抗日联合战线，政权组织里不仅有共 产党，还有国民党、开明绅士，实行“三三制”，共产党 在每级政权里的组成人数不超过三分之一。 如何选出来呢？边区政府实行大范围的差额选举，召 开大会选出代表。当时很多老百姓不认字不会写名字，选 出几个人就给几个黄豆。每个候选人发表了施政演说，身 后背着一个小筐，从大家眼前走过。大家偷偷往筐里放豆 子，走完后数豆子，谁的豆多谁当选，用这种最土的办法 在边区学习民主、实践民主。 　　（4）解放战争时期的各界人民代表会议。1945年抗战 结束后，共产党在自己的根据地召开各界人民代表会议。 周恩来总理讲，人民代表大会的代表应当由选举产生，但 是因为当时不能搞选民登记，无法搞普选，所以一部分代 表是邀请来的。解放一个城市后，邀请方方面面的代表人 物来召开会议，其中也有解放军的代表，这就是各界人民 代表会议。各界人民代表会议和人民代表大会的区别，就 在于代表是不是完全选举产生的。 　　3．坚持人民代表大会制度——建国以来的实践 　　1949年9月共和国成立前夕，召开了新政治协商会议 ，通过了《共同纲领》，明确规定中华人民共和国的一切 权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表 大会。由于当时土地改革还未完成，南方还在剿匪反霸 ，不久又进行了三年的抗美援朝，没有精力搞人口普查和 普选来召开人大会议。1954年第一届全国人大一次会议召 开之前，在地方是由各界人民代表会议来代行地方人大的 职权，在中央是由全国政协来代行全国人大的职权。 所以，从机构产生顺序来讲，先有政协后有人大。从 1949年共和国成立到1954年9月一届全国人大一次会议召开 的5年时间，全国政协代行了全国人大的职权。土地改革、 南方剿匪反霸完成和抗美援朝胜利后，1953年开展全国人 口普查，进行共和国第一次普选。在普选的基础上，全国 乡一级、县一级、省一级都召开了人民代表大会，最后于 1954年9月15日召开了一届全国人大一次会议。 　　伴随着我国发展的历史进程，人民代表大会制度也经 历了曲折发展的过程。1954年人大产生之后，制定了宪法 和一系列法律，地方人大按期召开会议，对保证社会主义 改造发挥了很大的作用。1957年反“右”斗争开始，我国 民主建设遭到破坏，很多人大代表在各级人代会上的发言 被当作“右”派言论来批判。1226名全国人大代表就有 36名被划为“右”派，其中白纸黑字的证据就是在全国人 代会上的发言。这一时期，损害了民主法制建设，损害了 人大制度。 比如五四宪法明确规定在乡一级设乡政府，但毛主席 在《社会主义运动的新高潮》一文中说人民公社好 ，1958年就很快从初级社到高级社、从高级社到了人民公 社，乡政府慢慢被“一大二公”的人民公社所代替。虽然 宪法并未进行相应的修改，在现实中的人民公社延续到改 革开放之初。1959年全国人代会刚刚闭幕并通过了当年的 国民经济计划和财政预算，可人代会结束不到半个月，中 央就发文件说，人代会通过的计划和预算是各部门各地方 安排工作的第一本帐，各地要建立自己的第二本帐，在此 任务上加码。全国人大批准的钢产量是600万吨，第二本帐 就是1060万吨，层层加码，每一级都设立国民经济计划和 预算两本帐，极大地损害了各级人大的权威。从1960年到 1962年，有23个月没有召开人代会，没有国民经济计划也 没有预算。一直到1962年初才召开人代会，过了一年半才 去批准1960年的国民经济计划和预算。 到了六十年代初，撤销了司法部、国务院法制局，最 后甚至撤销了人民检察院。这样的法律虚无主义，就使党 和国家的民主法制建设日益走下坡路。1965年，虽然刚刚 恢复三年的人大召开了一次会议，提出了四个现代化的目 标，但1966年8月决定延期召开人大常委会会议。这一延期 就是八年时间，全国人大常委会没有召开过一次会议，全 国人代会没有召开过一次会议。地方人大和地方人民委员 会被砸烂，党、政、军、审判、检察权力被革命委员会所 取代，人大和人大常委会不开会了。64个全国人大常委会 委员中有50多个被划为走资派、历史反革命，都被打倒了 、送去农场了。 　　建国28年后，我们党痛定思痛，总结经验教训。党的 十一届三中全会明确提出为了发展民主必须健全法制，必 须使民主制度化、法律化，这种制度和法律不因领导人的 改变而改变，不因领导人的注意力改变而改变，做到有法 可依、有法必依、违法必究、执法必严。十一届三中全会 在把党和国家的工作重心转向经济建设的同时，也把我们 国家的政治建设转到了民主法制的轨道上来，这是很可贵 的。邓小平同志在1980年写了《党和国家领导制度的改革 》，1981年8月经过中央政治局扩大会议讨论后在《人民日 报》上发表，这是改革开放之初我们进行政治体制改革的 一个指导性文件。要想保证未来的长治久安、共产党能长 期执政，就必须深刻地进行党和国家领导制度的改革。小 平同志指出，制度更具有长期性、稳定性。 　　（二）人民代表大会制度的进展——选举、代表、组 织、会议 　　党的十一届三中全会以来，在党中央和地方各级党委 的正确领导下，地方各级人大及其常委会把民主法制建设 作为根本任务，认真行使宪法和法律规定的各项职权，适 时将人民代表大会制度在地方的实践探索进行总结、提炼 、抽象，上升为法律、法规和规章，以此规范和推动人民 代表大会制度与时俱进。 　　30多年来，现行宪法、选举法、代表法、地方组织法 、立法法、监督法和一大批地方性法规，对人民代表大会 制度进行了系统、周密、具体的规定，地方人大选举制度 、代表制度、组织制度、会议制度、立法制度、监督制度 、任免制度等方面取得新的进展，地方各级人大及其常委 会的工作也取得巨大成就。 　　1．选举制度不断改进 　　人民依法选举人大代表是人民代表大会制度的逻辑起 点和组织基础。改革开放以来，我们不断改进选举制度 ，1979年7月制定《选举法》，又先后在1982的12月、 1986年12月、1995年2月、2004年10月、2010年3月进行过 五次修改，对于完善各级人大的选举制度发挥了很重要的 作用。 　　（1）推进了普遍、直接、平等、差额选举。把直接选 举的范围从乡一级扩大到县一级。原来从全国人大到乡级 人大的选举，农村户籍人口和城市户籍人口的选举权并不 平等，2010年修改的《选举法》，最终使农村户籍选民和 城市户籍选民，不论户籍，都按同一比例来选举人大代表 。还实行了差额选举制度，各级人大代表都毫无例外的实 行差额选举，这是一个很重大的进步。 　　（2）改进了选区划分和选民登记。把过去的登记选民 变成选民登记，一次登记长期有效，在一个选区内去掉过 去5年来死亡和迁出的人口，加上新成长到十八周岁以上人 的户口和迁入人的户口，据此公布选民名单，避免了每次 选举老百姓都要拿户口本过来一个个地登记。按生产、工 作、居住单位混合划分选区，不像过去实行大选区，而是 划分为小选区，一个选区就选一至三名人大代表。 　　（3）改进了候选人提名程序。实行“两上两下”的提 名程序。在直接选举中，不仅政党、人民团体可以提出候 选人，选民联名也可以提出候选人；在间接选举中，主席 团可以提出候选人，代表团可以提出候选人，代表也可以 联名提出候选人，放在一起来选举，并且要求充分介绍候 选人。 　　（4）改进了表决方式。不再搞举手表决，而是采取无 记名投票方式。 　　（5）强化了对选举的组织。对贿赂、金钱选举等，规 定了惩治的措施。 　　《选举法》经过这五次修改，使我国的选举制度不断 改进和完善，促进了社会主义民主的发展，扩大了各级人 大代表产生的民主基础，增强了人民群众当家作主的积极 性，显示了巨大的历史功效。 　　2．人大代表制度不断创新 　　各级人大由依法选出的代表组成。1979年7月新的地方 组织法扩大了人大代表的权利，增加了对代表行使职权的 保障。1992年4月制定《代表法》，对人大代表的性质、地 位等问题作出系统、具体的规定。2005年5月中央发出9号 文件，进一步创新了地方人大代表制度。2010年又对《代 表法》作了新的修改。 　　（1）明确代表的法律地位。代表不是荣誉职务而是工 作职务，是国家权力机关的组成人员，既有权利，也有职 责和义务。新的《代表法》明确规定代表有7项权利、7项 义务，把代表权利和义务摆在一起，要求代表在工作中依 法行使自己的权利、履行自己的义务。 　　（2）充实代表在人大会议期间的工作。要求人大代表 参加人代会会议，参加对报告、议案的审议讨论，提出询 问和质询，参加表决，对有关国家机关提出建议、批评和 意见。同时，要求代表议案要有案据、案由，要求制定法 律案还要尽量有法律草案和法规草案。审议工作报告包括 审议人大常委会工作报告、政府工作报告、计划预算执行 情况和计划预算草案的报告、人民法院工作报告和人民检 察院工作报告，这是代表在大会期间的一项主要工作，如 何提前做好准备、如何审议好报告，提高审议质量，决定 了人代会的会议质量。 报告第一部分要报告工作，包括进展、不足或问题 ，代表就要客观、实事求是地予以评价；报告第二部分部 署未来工作，代表就要提出要求。只有经过人大批准了 ，报告才具有法律效力，才能逐个逐级落实，才能照此安 排计划和预算。所以，会议期间代表参加审议报告，能够 对“一府两院”进行监督，讨论决定未来几年的国家大政 方针，这是很重要的职责。 　　（3）规范代表在闭会期间的活动。代表每年参加人代 会一般只有几天（全国人大七八天或十多天），其余时间 是闭会期间的活动。中央9号文件提出，闭会期间要保证代 表的知情知政权，常委会有关办事机构要向代表提供相关 报告和文件，正在审议的法律法规草案文本要征求代表意 见，人大常委会要邀请代表列席会议、参加执法检查活动 ，每年要定期组织代表进行集中视察，年中还要安排代表 开展专题调研；代表平常也可以进行个人持证视察。 成立了代表小组，各级人大代表的联络机构不断健全 ，一些地方还建立了常委会组成人员联系代表的机制，甚 至有专门的代表接待日。例如法院、检察院等有关国家机 关也成立了代表接待机构，专门处理代表申诉、控告、检 举，以及代表建议、批评和意见。党的十八大报告专门提 出要完善代表联络机构，表明从全国人大常委会到地方人 大常委会，都将进一步充实和加强代表的选举联络机构。 　　（4）强化代表执行职务的保障。按照中央9号文件规 定，各级人大常委会都增加了代表活动经费，全国人大代 表从2000元增加到5000元，许多省（区、市）都把各级人 大代表的经费翻了一番或两番，使代表参加人代会、列席 人大常委会会议、参加常委会组织的各项活动有了保障。 一些地方人大常委会还为人大代表订阅了杂志、报纸，开 通了网站，建立了网号，等等，进一步保障代表执行职务 。 　　30多年来，人大代表条件更加具体，权利义务更加明 确，活动方式更加完善，依法履行职责保障更加有力，代 表结构更加合理，代表素质和履职水平有很大提高，对发 挥各级人大的整体功能、保证人大制度有效运转起到了重 要作用。 　　3．人大组织制度不断健全 　　人大组织制度是各级人大有效行使法定职权、充分发 挥国家权力机关作用的基础。改革开放以来，人大组织体 系不断健全，地方各级人大的机构得到充实和完善。 　　（1）统一地方各级人大任期。1979年，乡级人大任期 两年，县级人大任期三年，设区的市和自治州也是三年。 后来经过几次修改法律，先把自治州和市人大的任期变成 五年，慢慢再把县级人大的任期变成五年，2004年又把乡 人大的任期改为五年。这样，就使从全国人大到乡级人大 的任期统一为五年，各级人大、各地人大换届周期都保持 一致，避免了过去“三年两头选、五年选三次”选举频繁 的问题。 　　（2）规范地方各级人大的规模和结构。代表法和选举 法明确规定，乡级人大代表、县级人大代表、市级人大代 表、省级人大代表一般是多少人，超过多大的规模增加多 少人，使代表的名额法制化。特别是按照中央9号文件的要 求，改善代表结构，包括代表的年龄结构、职业结构、行 业结构、性别结构、党派结构、民族结构等等。 比如每次的选举办法，都会对少数民族代表比例、妇 女代表比例作出明确规定，并逐步规范代表的年龄、党派 、界别等结构。有些地方还在推进代表年轻化和委员专职 化方面有了新进展，整体上更加注重代表的素质、议政能 力和议政水平。 　　（3）健全地方人大常委会和人大专门委员会。十届全 国人大扩大了常委会的规模，使全国人大常委会组成人员 从155人增加到了175人，其中特别增加了20名年轻委员 ，并把10个人从政府部门、“两院”转到人大常委会作为 专职委员，逐渐推进常委会组成人员的专职化。最近这些 年，各级人大常委会组成人员的年轻化、专业化、专职化 ，都有了不同程度的提高。 党的十八大报告明确提出了要进一步优化各级人大常 委会、专门委员会组成人员的知识和年龄结构，提高专职 委员比例。在人大的换届工作中，要贯彻落实十八大报告 的要求，就应当在届中调整时进一步充实一些比较年轻、 年富力强、能够连任两届的同志，充实一些法律、经济、 宏观管理专业的同志，增加委员的专职化比例，避免“一 届一茬”和“大进大出”的问题，以保持工作的连续性。 很多同志认为，常委会组成人员也应该按照党政干部 一样配备，才能保证在日常工作中、在人代会闭会期间 ，常委会的办事机构、工作委员会象政府部门一样去工作 ，所以，1997年根据中央的要求，曾经专题研究过人大与 党委、政府之间干部的双向交流问题，十届全国人大常委 会从各部委或“两院”的后备干部、部党组成员中选了 10位组成人员。上海市人大、吉林省人大也搞了实验，现 在还做得不够，组织制度不断健全还存在很多需要解决的 问题。 　　4．人大会议制度不断完善 　　人大及其常委会集体行使职权集中表现为开好人大会 议和常委会会议，完备的会议制度对于保证人大及其常委 会集体行使职权、依法履职、充分发挥整体作用至关重要 。改革开放以来，现行宪法和地方组织法对地方各级人大 及其常委会的会议制度也有原则规定。地方人大及其常委 会也都普遍制定了代表大会议事规则、常委会议事规则和 主任会议议事规则，以及具体工作文件，人大会议制度不 断完善。 　　（1）稳定会期制度。过去全国人代会有3月份开的、 5月份开的，也有最晚10月份开的，而10月份召开人代会通 过计划、预算，已经超过三个季度了。这些年会期逐渐稳 定，原来全国人大常委会提出每一次会议朝前提5天，一直 提到1月1号，最后提到3月5号，就再也不动了，这与北京 的气候和工作的安排有关。全国人代会连续10多年在3月 5号召开，所有的工作都在围绕3月5号来做准备。以前，省 级人代会会期有在全国人代会之前的、也有在全国人代会 之后的，最近两年基本都改到全国人代会之前了，市、县 级人代会也在逐渐规范。 　　（2）完善会议议程。人代会例会时听6个报告，如果 有法规审议就还有个法规报告，换届的时候还有选举议程 。选举议程如何办，这些都有一套程序。 　　（3）健全会议形式。人民代表大会已经有预备会、全 体会、代表团会、代表小组会、代表团联席会、主席团会 、专门委员会会议等等。人大常委会同样如此，有了各种 会议形式。现在人大及其常委会的会议已经是很程式化了 ，有些有法律规定，有些虽然没有规定但已经形成了惯例 。 　　30多年来，各级人大及其常委会会议制度逐步规范 ，逐步形成了适合国家权力机关特点的会议制度和议事程 序。 　　（三）坚持人民代表大会制度——要坚持好、维护好 、巩固好 　　这些年来，讲坚持人大制度讲得多，讲完善人大制度 讲得少；而坚持人大制度讲不搞什么讲得多，搞什么讲得 少。我认为，坚持人大制度有“五个坚持、五个不搞”。 　　1．坚持一切权力属于人民，不搞“资本民主” 　　人民代表大会制度建立在人民主权的基础之上，体现 了国家一切权力属于人民的原则，从根本上保障人民依法 实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，享有广 泛的民主、自由和人权，有利于广泛动员全国各族人民以 主人翁的地位投身中国特色社会主义建设，把国家的、民 族的前途和命运牢牢地掌握在自己手中。 　　西方许多国家虽然也标榜“主权在民”，但实质上是 “资本民主”。它在实际运作中更多是资本运作。在选举 和权力动作过程中，资本的力量、金钱的影响是任何人都 不能否认的。在许多时候、在许多地方，资本的强势足以 影响社会中下层弱势的多数，金钱的魔力足以压倒沉默的 多数人的声音。克林顿、奥巴马原来是大学教授、是州长 ，你可以当上总统，但一定得代表一个政党、一个方面 ，一次总统选举花二三十个亿。许多国家虽然不像原来自 由竞争的时候，规定没有多少资金、没有财产就不能参选 ，但资本的力量、金钱的影响还是很大的。 　　如何保证一切权力真正属于人民，首先得避免资本和 金钱对选举的侵袭和影响。在我们国家，可以把一个普通 农民安排成人大代表，但如何避免资本和金钱对选举过程 的影响，在人代会上如何避免资本和金钱的影响，是很重 大的问题。如果选举中有钱的选得上、没钱的就选不上 ，一线的工人代表、农民代表越来越少，如何保证我们是 工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政