全国人民代表大会常务委员会专题调研组 关于脱贫攻坚工作情况的调研报告 武维华 2019年2月26日 全国人民代表大会常务委员会： 党的十九大把脱贫攻坚作为全面建成小康社会必须打 好的三大攻坚战之一，摆到更加突出的位置，作出了新的 重大部署，提出新的更高要求。全国人大常委会坚决贯彻 党中央决策部署，继2017年8月十二届全国人大常委会第二 十九次会议审议国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告并进 行专题询问后，十三届全国人大常委会在履职第一年就将 听取和审议脱贫攻坚工作情况的专题调研报告列入监督工 作计划，具体工作由全国人大农业与农村委员会和民族委 员会组织实施。常委会领导高度重视，栗战书委员长、王 晨副委员长亲自审定了调研方案。2018年5月至12月，曹建 明、吉炳轩、武维华三位副委员长带队，部分全国人大常 委会委员、全国人大农委和民委组成人员、全国人大代表 参加，分别赴四川、青海、山西等16个省区开展实地调研 。全国人大农委和民委听取了国务院扶贫办和国家民委的 工作情况介绍，审议了国务院办公厅转报的关于落实全国 人大常委会对脱贫攻坚工作情况报告审议意见的报告。现 将有关情况报告如下。 一、脱贫攻坚战取得决定性进展 一年多来，国务院有关部门及各地深入学习贯彻习近 平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚决 贯彻落实党中央关于脱贫攻坚的重大决策部署，坚持把脱 贫攻坚作为重要政治任务和第一民生工程，针对全国人大 常委会提出的精准扶贫方面存在的问题，积极采取措施整 改，深入推进精准脱贫各项工作，脱贫攻坚战取得了决定 性进展。2018年，全国有1386万农村贫困人口摆脱贫困 ，预计有280个左右贫困县摘帽。2018年末，全国农村贫困 人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少 8239万人;贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下 降8.5个百分点。 (一)严格落实脱贫攻坚责任 按照党的十九大关于打赢脱贫攻坚战总体部署 ，2018年6月，中共中央国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚 战三年行动的指导意见》，就完善顶层设计、强化政策措 施、加强统筹协调等做出了具体安排。国务院及其有关部 门坚持把脱贫攻坚作为党中央在新时代赋予的重大政治任 务，国务院扶贫办等10多家部委单独或联合出台了配套的 实施方案或工作计划，明确今后行动与2020年要达到的目 标。有脱贫攻坚任务的省份把打赢脱贫攻坚战作为当前最 大的政治责任和检验树牢“四个意识”、做到“两个维护”的重 要标尺，建立党政“一把手”负总责的扶贫“双组长”责任制 ，严格执行五级书记抓扶贫的工作机制，坚决落实保持贫 困县党政正职稳定的政治纪律和组织纪律，出台了一系列 优惠政策措施，持续推进脱贫攻坚工作。可以说，当前脱 贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核等体系都在 不断完善，扶贫工作力度、深度、精准度达到新的水平。 (二)强化扶贫投入和监管 一是继续加大投入。近年来，中央财政专项扶贫资金 年均增长20%以上，2018年达到1061亿元。省级财政专项扶 贫资金年均增长30%以上，市县财政专项扶贫资金也大幅增 长，省市县财政专项扶贫资金2018年已超过1000亿元。金 融资金、社会资金成为新的重要渠道，易地扶贫搬迁专项 贷款、扶贫小额贷款不断增加，证券业、保险业、土地政 策支持力度也不断加大。2018年，新增扶贫小额贷款 1000多亿元，全国贫困县省域内流转土地增减挂钩结余指 标15万亩实现收益约500亿元，99家证券公司结对帮扶 263个贫困县，扶贫专属农业保险产品达74个。二是完善整 合利用机制。各地区各部门积极整合财政资金，确保资金 精准高效使用。2017年12月，国务院出台了《关于探索建 立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，就加强涉农资金 统筹整合做出了整体部署。2018年3月，财政部下发了《关 于做好2018年贫困县涉农财政资金整合试点工作的通知》 ，就做好整合试点工作进行了部署，并将试点范围扩大到 所有贫困县。2018年全国共整合各级财政资金3064亿元。 贵州省有21个县(市)将扶贫资金折股量化到贫困户。三是强 化监管。2018年，国务院及其有关部门全面加强了扶贫资 金项目使用监管，推动实施扶贫资金预算编制、执行、决 算的全过程绩效管理，中央财政专项扶贫资金分配结果已 全部公告到县，省级资金分配结果公告比例90%以上，清理 1年以上闲置扶贫资金198.5亿元。审计署2018年对382个贫 困县开展了扶贫审计，已累计覆盖832个贫困县中的766个 。 (三)扎实推进补短板强弱项工作 一是积极推进深度贫困地区脱贫攻坚。2017年9月，中 共中央国务院出台了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的 实施意见》，并将“向深度贫困地区倾斜支持情况”列入全国 东西扶贫协作考核和中央单位定点扶贫工作考核。截至 2018年底，已有26个中央部门出台了27个支持深度贫困地 区脱贫攻坚的政策文件。“三区三州”所在的6省区都印发实 施了深度贫困地区脱贫攻坚实施方案，明确任务目标，细 化时间表和路线图;都召开了脱贫攻坚现场推进会，总结推 广经验，现场解决问题。在“三区三州”外，中西部地区确定 了169个深度贫困县，并出台了相应的支持政策。二是深入 推进产业扶贫。国务院有关部门明确把带动贫困户精准受 益作为扶持新型农业经营主体、安排产业扶贫项目的前置 条件，支持利用财政资金扶持贫困村集体经济发展，广泛 开展贫困地区产销对接，着力解决农产品“卖难”和加工增值 增收的问题。各地在产业扶贫方面也进行了积极探索。贵 州省遵义市创新产业扶贫机制，确保每户贫困户有一个稳 定增收的长线产业、两个短期见效的短线产业。青海省大 力发展绿色扶贫产业，探索出一条经济发展与生态保护双 赢的路径。三是着力做好“三保障”工作。重视抓好群众住房 安全，特别是易地扶贫搬迁的配套工作。2018年，国务院 有关部门在易地扶贫搬迁总规模不变的原则下，实事求是 地调整分省规模，将贷款融资等统一调整为发行地方政府 债券融资，在危房改造任务较重的中西部22省份开展农房 加固改造示范，兜底解决特困户住房安全。各地积极为建 档立卡搬迁人口谋划后续帮扶措施。西藏通过给易地扶贫 搬迁户安排劳务和就业的方式，解决了“搬得出、留得住”的 问题。河南省成立了县级易地扶贫搬迁后续扶持发展公司 ，统筹盘活迁出区和安置区各项资源，逐步实现产业扶贫 措施全覆盖。加大教育扶贫力度，斩断贫困代际传递链条 。全国已有2075个县制定了控辍保学方案，国家中等职业 教育免学费和助学金政策体系不断完善，国家中等职业教 育免学费政策受助范围已覆盖全部建档立卡贫困学生。海 南省加强了失学辍学发现和劝返工作，杜绝简单地用资助 政策替代入学保障。四川省在民族地区52个县推进“一村一 幼”建设，在民族地区推进15年免费教育，在凉山州开展了 “学前学会普通话”试点。落实健康扶贫政策，防止因病致贫 返贫。目前，我国已全面建成了从三级医院到县医院互联 互通的远程医疗网络，基本医疗保险、大病保险、医疗救 助等制度不断完善，贫困人口医疗费用实际报销比例已提 高到80%以上，所有贫困县已基本实现县域内先诊疗后付费 和“一站式”结算制度，专项救治病种扩大到21个。社会救助 兜底保障不断加强，2018年已将未脱贫建档立卡贫困户中 靠家庭供养无法单独立户的重度残疾人、重病患者等贫困 人口按程序纳入低保范围，全国所有县(市、区)农村低保标 准已达到或超过国家扶贫标准。 (四)着力激发贫困群众内生动力 各地区各部门高度重视激发和涵养各族贫困群众内生 动力，大力破除“等靠要”思想和简单依靠给钱给物扶贫的落 后观念，激发贫困群众树立自力更生、艰苦奋斗的精神。 2018年，国务院有关部门召开了全国脱贫攻坚表彰大会暨 首场脱贫攻坚先进事迹报告会，组织25名全国脱贫攻坚奖 获奖者组成4个报告团，到21个省区市开展先进事迹巡回报 告活动，通过开展示范典型宣传，在全社会营造用勤劳双 手和辛勤劳动脱贫的正能量。2018年10月，扶贫办等13个 部门印发了《关于开展扶贫扶志行动的意见》，围绕着加 强扶志教育、改进帮扶方式、移风易俗等作出了部署安排 。各地也制定大量配套措施，通过传授一技之长，提升贫 困群众的生产技能和参与意识，通过实施项目带动和农村 集体收益分配机制改革，增强贫困群众的切实获得感，通 过开展感恩奋进教育，增进贫困群众对党和政府的深层次 认同，多管齐下、多措并举，实现了扶贫领域的“志智双扶 ”，带动了贫困地区基层的移风易俗。山西、江西等省探索 实施精准扶贫项目“以奖代补”机制，破除贫困群众“等靠要 ”思想。 (五)从严从实狠抓作风建设 党中央将2018年作为脱贫攻坚作风建设年，全面开展 扶贫领域腐败和作风问题专项治理，以作风建设的成果促 进各项扶贫政策举措的落实。10月，中共中央办公厅印发 了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，针对目前 扶贫领域存在的“一人干活、多人指导检查”“白天迎检、晚 上填表、插空干扶贫”等问题，制定了精准发力、针对性强 的对策措施。十九届中央第二轮巡视对26个地方、单位党 组织开展了脱贫攻坚专项巡视，中央纪委、国家监委还在 官方网站开通了扶贫领域腐败和作风问题曝光专区，先后 两次集中曝光44起典型案例，强化压力传导，促进责任落 实，形成了警示震慑的强大效应。湖北省开展了常态化暗 访，实现对有脱贫攻坚任务的县、乡(镇)暗访全覆盖。云南 省建立了省、州(市)、县(区)、乡(镇)司法纪委联动机制 ，对脱贫攻坚政策落实情况开展常态化抽查。 调研过程中，我们深切感到，脱贫攻坚工作得到了广 大农村群众的衷心拥护，党和国家在脱贫攻坚中实施的一 系列惠民政策深得民心。调研组所到之处，党员干部群众 一致表示：近几年是脱贫攻坚力度最大、贫困人口减少最 多、贫困群众增收最快、农村面貌变化最大的时期，感谢 习总书记!感谢党中央!让各族群众过上了新时代的好日子。 二、决战决胜脱贫攻坚形势依然严峻 脱贫攻坚战虽然取得了决定性进展，但随着脱贫攻坚 逐步向纵深推进，深度贫困问题凸显，攻坚难度递增，工 作中也还存在一些不容忽视的实际困难和突出问题。 (一)脱贫攻坚任务依然艰巨 当前，脱贫攻坚已进入了啃硬骨头、攻城拔寨的冲刺 期，剩下的都是一些贫中之贫、难中之难，虽然贫困的绝 对人口在减少，但脱贫攻坚的任务仍然很重，难度在增加 。一是贫困人口基数依然较大，财政兜底压力大。截至 2018年底，全国还有农村贫困人口1660万人，约400个贫困 县，近3万个贫困村，数量仍然不少，且尚未脱贫人口中 ，长期患病者、残疾人、孤寡老人等特殊困难群体和自身 发展动力不足的贫困人口比例高，且越往后比例会越高 ，这部分人中很多需要依靠财政兜底才能实现稳定脱贫 ，保障性扶贫特别是财政兜底的压力越来越大。如河南建 档立卡贫困人口中，因病、因残致贫占比超过72%，无劳动 能力者占47%，65岁以上老人占26%。二是深度贫困地区如 期脱贫任务重。“三区三州”深度贫困地区贫困状况虽然有了 很大改观，但仍然是脱贫攻坚战的短板、重点和难点。区 域性整体贫困问题突出。青海省15个深度贫困县贫困发生 率都在20%以上，藏区深度贫困乡镇贫困发生率高达25%。 四川凉山州尚有1118个贫困村未退出，彝区10县贫困发生 率达19.4%。云南怒江州贫困发生率高达38.14%。基础设施 和基本公共服务发展滞后，行路难、吃水难、用电难等问 题尚未得到彻底解决。云南省有4万户建档立卡贫困户饮水 困难，有45万户建档立卡贫困户居住在危房中，71万户建 档立卡贫困户无卫生厕。南疆地区缺地缺水缺电矛盾突出 。西藏有12个县主电网未覆盖，涉及9.8万贫困人口，102个 建制村不通动力电，涉及3.58万贫困人口。甘肃省甘南、临 夏两州和青海省海南、黄南、玉树、果洛四州无铁路，黄 南州79个行政村通村道路为砂石路，254个自然村不通公路 ，果洛州有近55%的行政村不通路。经济社会发展面临的生 态制约明显，如青海省藏区、甘肃省甘南州等地由于生态 保护的原因，一些扶贫项目建设用地申报、审批困难。云 南省等省的“直过民族”长期处于封闭状态，很多人不懂国家 通用语言文字，社会发育程度低，社会综合治理难度大。 (二)产业扶贫亟待加强 各省区普遍存在产业扶贫项目单一、同质化的现象 ，后续发展面临较大的市场风险。如山西省大力发展的核 桃、大枣产业，近两年市场价格已经大幅下降。调研组所 到的贫困地区基本上仍以小农生产为主，产业发展规模小 、组织化程度低，缺乏新型农业经营主体，龙头企业带动 作用发挥不够，联贫带贫能力弱。如云南省仅有16.8%的建 档立卡贫困户加入了农民专业合作社。四川省凉山州畜牧 专业合作社和龙头企业带动农户数不到全州总数的15%。山 西省个别农户小型养殖仍是人畜共院。一些扶贫产业层次 低、链条短，基本依赖种植、养殖等生产环节，缺乏深加 工环节，产品附加值低，带动贫困户脱贫致富能力有限。 如海南、甘肃、青海、西藏等省区大部分农产品仍停留在 出售原材料和初级加工阶段。部分扶贫产业贫困户参与程 度低、扶贫效果的可持续性弱。如西藏、贵州等省区获得 产业扶持的贫困户比例较低。青海、广东等省区产业帮扶 多采取托管托养等方式，贫困户真正参与产业发展的比例 低。乡村旅游扶贫、电商扶贫等新兴扶贫产业发展基础仍 较为薄弱。如广东省乡村旅游产业同质化和区域旅游同构 化的现象突出。新疆、青海、甘肃等省区电商扶贫面临着 物流费用高、人才缺乏等问题。调研中，各地普遍反映 ，经过多年的扶贫开发，比较容易脱贫的地区和人口基本 已经解决，剩余的贫困人口既难找到适合的扶贫产业，又 难参与到扶贫产业中，通过产业扶贫在2020年底完成预定 脱贫任务有一定难度。村集体经济薄弱的老问题仍然存在 。如云南省5732个出列的贫困村中有902个贫困村没有村集 体经济收入。 (三)“三保障”仍存在薄弱环节 在调研中，各地普遍反映，当前已经总体稳定实现贫 困人口不愁吃、不愁穿，但义务教育、基本医疗和住房安 全做到保障有力还存在不足。义务教育方面，各地不同程 度地存在义务教育阶段孩子辍学的问题。四川、云南等省 部分民族地区教育事业发展滞后，义务教育办学条件极差 。如四川凉山州尚有10个县未通过省级义务教育督导评估 ，寄宿制学校“大通铺”情况严重。基本医疗方面，四川、青 海等省的民族地区地方病、高原病多发。健康扶贫政策仍 需完善，各地普遍反映慢性病家庭医生签约服务政策落实 不到位、管理不规范，签约医生以村医为主，多流于形式 ，不少地方反映医疗托底政策在实践中出现了不同程度的 过度医疗现象。住房安全方面，一些易地扶贫搬迁项目重 搬迁轻扶持，配套产业和促进就业没跟上，后续脱贫缺乏 支撑。各地不同程度地存在易地扶贫搬迁入住滞后，搬迁 入住进度和竣工进度不相匹配的问题。青海反映，边缘户 住房改造困难。 (四)脱贫攻坚内生动力仍显不足 在调研中，各地普遍反映当前的扶贫政策都是真金白 银，对贫困地区和贫困人口给的越来越多，帮的越来越实 ，但相比之下，如何激发脱贫攻坚的内生动力仍是亟需补 齐的短板。新疆反映，有的贫困县自我发展的内生动力欠 缺，仍习惯性地依赖外部扶持;山西、安徽等省反映，一些 地方帮扶方式方法简单，只注重短期增收，重“帮”轻“扶 ”，简单给钱给物的多，可持续发展关注不够，针对贫困人 口致贫原因对症下药、培