《北京市司法鉴定管理条例》立法调研报 告 一、本市司法鉴定管理基本情况 目前，我市司法鉴定管理的法律依据主要有《全国人 民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》(以 下简称《决定》)和司法部的四部规章，即《司法鉴定程序 通则》、《司法鉴定执业活动投诉处理办法》、《司法鉴 定机构登记管理办法》和《司法鉴定人登记管理办法》。 国家对法医、物证、声像资料、环境损害类(简称“四类内 ”)鉴定业务实行登记管理制度，由司法行政部门负责；除此 之外的鉴定业务称为“四类外”，主要包括司法会计、工程造 价、知识产权、交通事故、电力等。“四类外”机构主要由各 行业主管部门进行管理，由于历史遗留原因，我市对部分 “四类外”鉴定机构和鉴定人实行登记管理。 作为司法行政机关，负责管理社会司法鉴定机构的职 责始于1998年国务院机构改革。2000年，随着司法部《司 法鉴定机构登记管理办法》的出台，北京市司法局履行司 法鉴定机构的行政管理职责。2005年，《全国人民代表大 会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》颁布实施 (2015年修正，以下简称《决定》)，使司法行政机关对鉴定 机构和鉴定人的管理有了法律层面的依据，本市司法鉴定 制度也不断发展和完善。2008年初，北京司法鉴定业协会 正式成立，形成本市司法鉴定行政管理与行业管理相结合 的基本格局。目前，本市共有鉴定机构122家，其中“四类内 ”鉴定机构55家，占45.1%，“四类外”鉴定机构67家，占 54.9%。共有司法鉴定人1779人，其中“四类内”人员738人 ，占41.5%，“四类外”人员1041人，占58.5%。截止2019年 11月底，本市司法鉴定业务总量88741件，比2018年全年业 务总量多2 .4%。其中，“四类内”业务量82127件，占 92 .5%，“四类外”业务6614件，占7 .5%。 从特点看，本市司法鉴定行业有四个基本特点，一是 鉴定业务涉及的领域广。122家鉴定机构共涉及法医病理、 法医临床、法医精神病、法医物证、法医毒物、文书鉴定 、痕迹鉴定、微量鉴定、声像资料、电子数据、知识产权 、司法会计、建设工程质量、工程造价、交通事故(含机动 车类)、电力等多种鉴定业务。二是鉴定业务涉及地域广。 北京的司法鉴定机构不止承接来自本市内的司法鉴定业务 ，更有大量来自其他各省市的疑难复杂案件的司法鉴定“进 京”，鉴定业务涉及全国各省。三是鉴定机构多种体制并存 。有卫生、教育、科研单位等发起设立的事业单位性质的 鉴定机构，还有企业、社会团体、民办非企业等单位发起 设立的鉴定机构。四是从业人员综合素质较高。48.6%的从 业人员是中共党员，30-50岁之间的从业人员占55.7%，有 36人享受国务院特殊津贴，研究生及以上学历占比超过 44%，副高级及以上职称占比超过67%。 二、司法鉴定管理工作存在的主要问题 (一)司法鉴定市场化对鉴定公正性带来的挑战 由于司法鉴定的专业性强，法院、检察院在司法办案 中对鉴定意见的依赖度较高，如鉴定意见不公正，将直接 影响案件审理的公正性。2005年，全国人大常委会发布《 关于司法鉴定管理问题的决定》，结束了法院“自审自鉴”、 检察院“自诉自鉴”的局面，推行司法鉴定社会化改革，此后 司法鉴定机构如雨后春笋，数量快速增长。“社会化”部分解 决了司法鉴定机构的独立性问题，但司法鉴定“市场化”也带 来诸多待解问题。过度的市场化、趋利化发展，虚假鉴定 、问题鉴定等时有发生，鉴定逐渐成为滋生腐败、司法掮 客的温床。比如近些年在上海、浙江等省市出现的“司法鉴 定黄牛”现象，此类“黄牛”常常有“顺风耳”，他们往往能第 一时间得到交通事故人员受伤的消息，通过获得伤者信任 成为“代理人”，买断理赔，掌握到伤者病史等资料，并设法 阻止伤者与保险公司取得联系。“黄牛”们与熟悉的鉴定机构 勾联，做虚假鉴定，夸大伤残等级，向保险公司索取巨额 赔偿。这种在伤残鉴定上做文章，是“黄牛”获利的主要方式 。目前，虽然北京的司法鉴定还未出现“黄牛”现象，但随着 市场的逐步发展活跃，这种司法鉴定背后的乱象必须引起 我们的警醒，并要采取有效措施，从源头上扼制市场趋利 的负面效应，坚决确保司法鉴定的公平公正。 (二)司法鉴定准入条件可操作性不强，需要细化补充 一是准入条件不够具体明确。鉴定机构和鉴定人应当 具备的条件较为宽泛，如在鉴定人准入方面，仅需满足具 备相关专业高级职称或者相关专业本科毕业且从事相关工 作5年以上或者从事相关工作10年以上三个条件之一。由于 司法鉴定涉及的学科门类、行业种类繁杂，而对于其中的 “相关专业”“相关工作经历”如何把握又缺乏明确具体的要求 ，给司法鉴定人准入审批工作带来较大困难。二是司法鉴 定人准入专业性审核不完善。司法鉴定人的专业技术能力 和水平是决定司法鉴定意见质量的关键因素。现有准入规 定中对于如何考核评价这种专业能力缺乏明确规定。 2017年12月，司法部下发《关于严格准入严格监管提高司 法鉴定质量和公信力的意见》明确要求司法行政机关应当 组织以法律相关专业知识和司法鉴定管理制度为主要内容 的培训、考核。本市自2010年起，已试行由司法鉴定行业 协会组织能力评估考核，即拟申请司法鉴定人资格的人员 需经协会进行法律法规和专业知识考试合格方可向司法行 政机关提出申请。近3年来，协会共组织827人次考试，平 均通过率为35.2%，为鉴定人准入资质审核工作发挥了重要 的把关作用。但这一制度没有相关法律支撑，亟需通过地 方立法予以明确。三是司法鉴定机构准入第三方评价机制 不健全。按照规定，司法鉴定机构应当具备“在业务范围内 进行司法鉴定所必需的、依法通过计量认证或者实验室认 可的检测实验室”，可见对于计量认证(现已改为资质认定 ，由国家和省级质量技术监督部门组织)和实验室认可(由中 国合格评定国家认可中心组织)等第三方评价机制协助准入 审批作出了原则性规定，但并未明确哪些司法鉴定业务范 围必须通过第三方评价机制认证认可，实践中难以把握 ，需要在立法中予以明确。 (三)司法鉴定管理体制不够科学合理、监管手段不足 一是市级司法行政机关单一管理体制存在覆 盖不全、效能不高问题。鉴定意见是诉讼中的关键性 证据，对当事人的实体权益影响极大，当事人往往将改变 案件审判结果的希望寄托于改变鉴定意见。本市司法鉴定 机构承担了一些全国各地疑难复杂案件(约占全市鉴定业务 的30%)，相关投诉案件数量较多。近3年，全市涉司法鉴定 类投诉案件量年均约200件，行政复议案件年均30件，行政 诉讼案件年均40件。目前《决定》仅规定了司法部和省级 司法行政机关的管理职责。市司法局作为市一级的司法行 政机关，承担的司法鉴定日常管理工作职责主要有行政许 可、行政处罚、处理投诉、行政检查、组织培训等，由于 人员力量有限，行政许可和处理投诉几乎占用了绝大部分 精力和时间，这种管理体制不仅使得群众诉求难以及时回 应，不利于化解矛盾纠纷，还影响了宏观层面行业监管制 度、政策研究和发展规划，造成监管覆盖面不足、监管力 度不到位等问题。2018年，市司法局依据《北京市关于健 全司法鉴定管理体制的若干意见》在全市试行市、区两级 司法鉴定管理体制。一年多来，涉司法鉴定投诉案件数量 和确认违法违规案件数量均呈下降趋势(今年上半年分别下 降20%和30%)，管理效果逐步显现。但区级司法行政机关 承担部分行政许可、行政检查、行政处罚等监管职责缺乏 法律依据，区级司法行政机关的人员编制、工作经费等问 题也受到制约，亟需地方立法予以明确。二是司法鉴定监 督管理手段不足。《决定》仅对司法鉴定机构和司法鉴定 人的部分违法违规活动予以行政处罚作出了规定。管理实 践中，司法行政机关可以通过建立对司法鉴定机构和司法 鉴定人的资质评估、质量评估、诚信评价、行政检查、行 政约谈等多种手段对司法鉴定活动进行全面系统的监管。 此外，司法鉴定的管理还需要行政机关与鉴定意见的使用 部门——如公安机关、检察机关、审判机关以及相关政府 部门的协同配合，开展联合监管。这些管理手段和机制的 设立需要法律依据的支撑。 (四)行业协会地位和自律管理亟待加强 随着司法鉴定行业的不断发展，协会在专业评价、自 律管理中的作用越来越重要，但《决定》对司法鉴定行业 协会没有作出规定，司法部规章也仅对其实行自律管理作 出了简略表述。司法鉴定机构和司法鉴定人是否加入行业 协会、是否接受行业自律管理均凭自愿。实际上，同医学 等许多自然科学一样，司法鉴定活动也实行“同行评议”原则 ，司法鉴定行业协会作为行业自律组织的专业评价更具有 说服力和权威性，对会员违规行为进行惩戒也更易达成共 识。从国外的司法鉴定管理体制看，也多以行业组织作为 考核评价鉴定人资质能力、制定鉴定技术标准、惩戒违法 违规行为的管理主体。北京司法鉴定业协会成立之后，积 极履行行业自律职能，在行政许可准入审核、业务培训交 流、行业规范制定、投诉接访、行业惩戒等方面都发挥了 重要作用，但其法律地位、职责与司法行政机关的工作衔 接等缺少法律规定，亟需通过立法予以明确。 (五)司法鉴定执业保障不到位 实践中，对于鉴定意见不满的一方当事人反复投诉、 信访，语言威胁甚至跟踪、殴打鉴定人的情况时有发生 ，严重扰乱司法鉴定机构的办公秩序，鉴定人执业安全难 以保障，甚至人身安全受到威胁；鉴定人依法出庭作证在 出入法庭、坐席设置等方面缺乏必要的保障，等同于一般 旁听人员，出庭费用尚无统一明确的标准等。此外，司法 鉴定法律援助事项尚无法律规定，司法鉴定与法律援助衔 接机制尚未确立，财政难以给予司法鉴定事项法律援助补 贴，目前仅能依靠司法鉴定机构的公益行为减免鉴定费用 ，经济困难的鉴定案件当事人享受法律援助服务缺乏法律 支撑。 (六)司法鉴定机构和鉴定人退出机制不健全，不利于行 业健康发展和机构队伍建设 根据《决定》和司法部规章，鉴定机构和鉴定人退出 的方式主要有两种：一是因违法违规行为被依法撤销登记 ；二是因发生法定情形或主动申请注销登记。这些退出条 件较为原则，对于实践中出现的常年未实际开展业务的“僵 尸”机构和鉴定人、未能通过资质认定认可复审等第三方评 价的机构、多次受到行政处罚或行政处理的机构如何淘汰 退出，均没有明确规定。鉴定机构和鉴定人淘汰难、退出 难，造成鉴定机构小、多、散，鉴定人员专业能力水平和 鉴定质量参差不齐。 (七)罚则规定较为原则，不利于监管执法 现有罚则对违法违规执业行为的追责情形规定较为简 单、概括，亟需进一步细化补充。一方面在具体适用时难 以准确对应，另一方面未能涵盖司法鉴定管