国务院关于2020年度国有自然资源资产管 理情况的专项报告 全国人民代表大会常务委员会： 受国务院委托，我向全国人大常委会报告2020年度国 有自然资源资产管理情况，请审议。 建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。党的 十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在实现中华 民族伟大复兴的战略高度，坚持以人民为中心，把生态文 明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建 设、社会建设各方面和全过程，开展了一系列根本性、开 创性、长远性工作，生态文明建设从认识到实践都发生了 历史性、转折性、全局性变化。党中央、国务院高度重视 国有自然资源资产管理工作。习近平总书记指出，健全国 家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的 一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的 内在要求。李克强总理强调，开展健全国家自然资源资产 管理体制试点，为生态文明建设提供有力制度保障。栗战 书、王沪宁、韩正等中央领导同志对国有自然资源资产管 理提出明确要求。按照党中央、国务院决策部署，国有自 然资源资产管理工作全面推进。 一、国有自然资源资产基本情况 （一）主要国有自然资源资产总量情况。 截至2020年底，全国国有土地总面积52333.8万公顷 （785006.9万亩）。其中： 1.建设用地 全国国有建设用地1760.6万公顷（26408.5万亩），其 中，城市用地473.1万公顷（7097.2万亩），占26.9%；建制 镇用地392.4万公顷（5886.0万亩），占22.3%；村庄用地 242.4万公顷（3636.5万亩），占13.8%；采矿用地136.1万公 顷（2042.1万亩），占7.7%；风景名胜及特殊用地32.5万公 顷（486.9万亩），占1.8%；交通运输用地420.6万公顷 （6309.2万亩），占23.9%。 2.耕地 全国国有耕地1957.2万公顷（29357.4万亩），其中 ，水田410.3万公顷（6154.7万亩），占21.0%；水浇地 675.0万公顷（10125.3万亩），占34.5%；旱地871.8万公顷 （13077.5万亩），占44.5%。国有耕地主要分布在黑龙江、 新疆、内蒙古和吉林。 3.园地 全国国有园地238.7万公顷（3581.1万亩），其中，果 园119.1万公顷（1786.5万亩），占49.9%；茶园9.6万公顷 （144.4万亩），占4.0%；橡胶园62.8万公顷（941.8万亩 ），占26.3%；其他园地47.2万公顷（708.3万亩），占 19.8%。国有园地主要分布在海南、新疆、云南和广东。 4.森林 全国国有林地11284.1万公顷（169261.7万亩）,其中 ，乔木林地7903.3万公顷（118549.9万亩），占70.1%；竹 林地38.2万公顷（573.4万亩），占0.3%；灌木林地2915.3万 公顷（43730.2万亩），占25.8%；其他林地427.2万公顷 （6408.2万亩），占3.8%。国有林地主要分布在黑龙江、西 藏、内蒙古、四川和新疆。全国国有森林蓄积量101.2亿立 方米。 5.草原 全国国有草地19733.4万公顷（296000.7万亩），其中 ，天然牧草地16156 . 8万公顷（242352 . 0万亩），占 81.8%；人工牧草地31.0万公顷（464.9万亩），占0.2%；其 他草地3545.6万公顷（53183.8万亩），占18.0%。 6.湿地 全国国有湿地2182.7万公顷（32740.8万亩），其中 ，红树林地2.2万公顷（32.8万亩），占0.1%；森林沼泽 219.0万公顷（3285.0万亩），占10.0%；灌丛沼泽69.6万公 顷（1043 . 8万亩），占3 . 2%；沼泽草地991 . 3万公顷 （14869 .9万亩），占45 .4%；沿海滩涂146 .2万公顷 （2192.9万亩），占6.7%；内陆滩涂583.0万公顷（8745.5万 亩），占26.7%；沼泽地171.4万公顷（2571.0万亩），占 7.9%。国有湿地主要分布在青海、西藏、黑龙江、内蒙古 和新疆。 7.矿产 全国已发现矿产资源173种，其中具有资源储量的矿种 163个。战略性矿产资源中，现有石油探明技术可采储量 36.2亿吨，现有天然气探明技术可采储量62665.8亿立方米 ，煤炭储量1622.9亿吨、铁矿储量108.8亿吨、铜矿储量 2701.3万吨、铝土矿储量57650.2万吨、钨矿储量222.5万吨 （三氧化钨）、钼矿储量373.6万吨、锂矿储量234.5万吨 （氧化锂）、晶质石墨储量5231.9万吨。 8.水 2020年，全国水资源总量31605.2亿立方米，其中，地 表水资源量30407.0亿立方米，与地表水资源不重复的地下 水资源量为1198.2亿立方米。 全国1940个国家地表水考核断面中，Ⅰ—Ⅴ类水质分别 约占7.3%、47.0%、29.1%、13.6%、2.4%，劣Ⅴ类占0.6%。 9.海洋 根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，管 辖海域面积约300万平方公里。我国共有海岛11000多个 ，其中，东海海岛数量约占我国海岛总数的59%，南海海岛 约占30%，渤海和黄海海岛约占11%。我国海岛中，无居民 海岛约占90%。我国海岸线长度约3.2万千米，其中，大陆 海岸线约1.8万千米，岛屿岸线约1.4万千米。我国还拥有海 洋生物2万多种，其中海洋鱼类3000多种。 10.自然保护地 全国共有自然保护地9200个，其中，国家公园体制试 点10个、自然保护区2676个（含国家级自然保护区474个 ）、自然公园6514个。 2015年以来，国家陆续开展了三江源、大熊猫、东北 虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里 拉普达措、钱江源、南山等10处国家公园体制试点，涉及 12个省份，总面积2231.9万公顷。 11.野生动植物 我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。我国自 然分布的野生动物中，脊椎动物约7300余种，已定名昆虫 约13万种，其中大熊猫、朱鹮等400多种野生动物为我国特 有。我国有高等植物3.6万余种，其中特有种高达1.5—1.8万 种。 国家重点保护野生动物共有980种和8类，其中国家一 级保护野生动物234种和1类；国家重点保护野生植物共有 455种和40类，其中国家一级保护野生植物54种和4类。大 熊猫、朱鹮、藏羚羊等濒危野生动物已基本扭转了持续下 降的态势。 （二）国有自然资源资产配置情况。 通过优化国有自然资源资产配置，依法合规取得国有 土地使用权出让、矿业权出让等收益，有力维护国家所有 者权益。同时，国家持续加大对自然资源资产保护修复的 投入力度，促进自然资源资产保值增值。 “十三五”期间，全国国有建设用地累计供应306.1万公 顷，其中，以出让方式供应 1 2 9 . 1万公顷，出让价款 290759.2亿元。全国矿业权累计出让10796个，合同金额 4181.3亿元。全国用海累计审批91.5万公顷，征收海域使用 金364.0亿元。无居民海岛累计审批33个，征收无居民海岛 使用金1.4亿元。 “十三五”期间，全国年平均用水总量5986.6亿立方米 ，其中，年平均生活用水850.9亿立方米，年平均工业用水 1218.9亿立方米，年平均农业用水3704.4亿立方米，年平均 人工生态环境补水212.4亿立方米。 二、全面加强自然资源管理，为国有自然资源资产管 理奠定基础 “十三五”期间，各地区、各有关部门以习近平新时代中 国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平生态文明思想 ，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，按 照党中央、国务院决策部署，坚持人与自然和谐共生，践 行绿水青山就是金山银山理念，坚持节约优先、保护优先 、自然恢复为主的方针，深入打好污染防治攻坚战，统筹 山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，深化生态文明 体制改革，夯实工作基础，优化开发保护格局，提升资源 利用效率，自然资源管理工作全面加强，为国有自然资源 资产管理奠定坚实基础。 （一）坚决贯彻生态文明体制改革要求，建立健全自 然资源管理制度体系。 一是加快自然资源管理制度体系建设。自然资源管理 既涉及生态文明建设又关系经济社会持续发展和民生改善 。按照党中央顶层设计和谋划，围绕生态文明体制改革目 标出台了一系列文件，内容覆盖自然资源资产产权制度改 革、自然保护地体系、国土空间规划、三条控制线（永久 基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）、耕地保护、 河湖长制、林长制、天然林保护修复、资产有偿使用和生 态补偿、生态产品价值实现机制、现代环境治理体系、耕 地保护责任目标考核、领导干部自然资源资产离任审计以 及自然资源、生态环境领域中央与地方财政事权和支出责 任划分等，建立了省以下生态环境机构监测监察执法垂直 管理制度。及时推动农村土地制度改革三项试点（农村土 地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革 试点）等成果纳入相关法律。 二是深化机构改革。贯彻落实中共中央关于深化党和 国家机构改革的决定，根据十三届全国人大批准的国务院 机构改革方案，着力推进机构职能优化和调整，组建自然 资源部、生态环境部、国家林业和草原局，优化水利部、 审计署职责，基本建立一类事项原则上由一个部门统筹、 一件事情原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制 。推动完善生态文明领域统筹协调机制，加强制度系统集 成，促进形成协同推进的格局。 （二）加强重大基础性工作，有力支撑自然资源管理 。 一是加快自然资源统一调查监测体系建设。自然资源 部完善国土调查标准，统一陆海分界、明晰林草分类，将 湿地列为一级地类。建立耕地资源质量分类技术体系。构 建以立体空间位置为基本纽带的自然资源分层分类模型 ，划分地表基质层、地表覆盖层、管理层，在地表基质层 下设置地下资源层，制定并实施自然资源统一调查监测制 度，完善自然资源以及生态环境管理统计调查制度。统筹 推进矿产资源国情调查、森林资源调查、第三次水资源调 查等自然资源专项调查，完成全国森林碳储量和珊瑚礁、 海草床、盐沼生态系统现状调查。加快推进实景三维中国 建设。 二是全面完成第三次全国国土调查（以下简称“三调 ”）。“三调”共汇集了2.95亿个调查图斑，全面查清了我国 陆地国土利用现状等情况，建立了覆盖国家、省、地、县 四级的国土调查数据库。党中央权威和集中统一领导为确 保“三调”数据真实准确提供了根本保障。国务院“三调”领导 小组多次研究部署，强调“尽可能采用先进技术手段，减少 可能出现的人为干扰，千方百计提高数据质量”。创新运用 “互联网+调查”机制，严格执行分阶段、分层级检查验收制 度，县级初始调查成果平均经过了七轮反复核查整改。强 化质量管控中的外部制衡，在调查关键节点先后开展四轮 专项督察，引进第三方加强对调查成果的质量评估。 三是推进自然资源和不动产统一确权登记。构建贯穿 土地管理全生命周期的地籍调查工作机制，应用不动产单 元代码推动实现“一码管地”。自然资源部印发《自然资源确 权登记操作指南（试行）》，完成了国家公园体制试点区 、长江干流（宜宾以下）、淮河干流中游段、根河等5个国 家重点林区、太湖等区域的自然资源确权登记。开展海域 、无居民海岛自然资源确权登记试点。29个省（区、市 ）印发省级自然资源确权登记总体工作方案，24个省（区 、市）组织实施了242个自然保护地、河流、湖泊等重要自 然生态空间确权登记项目。加强国有农场土地使用管理 ，明确土地权利，全国农垦国有土地确权登记率达96%以上 ，维护了国有农场的合法权益。完成易地扶贫搬迁安置住 房不动产登记。 四是加快构建全民所有自然资源资产所有者权益管理 体系。明确主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、 落实权益的所有者职责。开展两省四市国有土地资源资产 核算试点，推进全民所有自然资源资产清查试点。认真履 行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，深入开展 所有权委托代理的法理、理论、实践研究，有序开展试点 。试编全国和省级自然资源资产负债表。落实全国人大国 有资产管理情况监督要求，推动建立地方各级人民政府向 本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况制度。 五是健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。 发布自然资源分等定级、价格评估及全民所有土地资源资 产核算标准。改革矿产资源储量分类标准，建立健全矿业 权出让收益制度，全面推进矿业权竞争性出让改革，推行 油气探采合一制度。印发关于水资源有偿使用制度改革的 意见，组建全国水权交易平台。 六是深化“放管服”改革。推广应用取水许可电子证照 ，累计发放取水许可电子证19060套。截至2020年底，全国 大部分地区都实施了不动产登记、交易、缴税“一窗受理、 并行办理”。改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用 地自主权，国务院将永久基本农田以外的“农转用”审批事项 授权各省级人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设 用地和国务院批准土地征收审批事项委托北京等8个省（市 ）人民政府批准。推进规划用地审批“多审合一、多证合一 ”改革，将建设用地审批和规划许可中同一个阶段的同类审 批事项进行合并，优化审批流程，减少报件材料，缩短审 批周期。建立用地审批“双随机、一公开”监管机制，对省级 人民政府用地审批情况进行抽查检查，将抽查结果作为用 地审批权委托试点省份动态调整的重要依据。 （三）加大自然资源保护力度，国家安全的资源基础 不断夯实。 一是严守18亿亩耕地红线，确保粮食安全。开展省级 人民政府耕地保护责任目标考核。自然资源部严格落实和 改进耕地占补平衡制度，连续三年开展补充耕地项目核查 ，做到补充耕地可查询可追溯。运用卫星遥感、地理信息 系统等技术手段，建立耕地和永久基本农田动态监测监管 机制。推进高标准农田建设，实施土壤污染防治行动计划 。 二是努力推进找矿突破战略行动，有力保障矿产资源 安全。新形成32处非油气矿产资源基地，锰、锂、石墨等 战略性矿产储量大幅增长。发现玛湖等17个亿吨级大油田 和安岳等21个千亿立方米级大气田。海域天然气水合物成 功完成“探索性”、“试验性”两轮试采。 三是强化水资源安全。水利部等部门扎实推进饮用水 水源保护和华北地下水超采治理。实施重点水源和重大引 调水等水资源配置工程建设。南水北调东中线全面通水6周 年，累计调水400多亿立方米，直接受益人口达1.2亿人。建 立河湖长制，强化河湖保护治理。推进长江岸线、黄河岸 线清理整治，提升水生态系统稳定性。开展河湖“清四乱”专 项行动，集中整治围垦、侵占、损害河湖的突出问题，重 点流域和湖库水质稳中向好。 四是加强野生动物保护。落实全国人大常委会决定 ，全面禁止非法野生动物交易，革除滥食野生动物陋习。 五是提高自然灾害风险防控能力。初步建立以调查评 价、监测预警、综合治理和应急处置为核心的地质灾害综 合防治体系。“十三五”期间，地质灾害造成死亡（失踪）人 数和直接经济损失较 “十二五 ”期间分别减少38 . 5%和 41.5%。实施海岸带保护修复工程，提升抵御台风风暴潮等 海洋灾害能力。稳步推进海洋灾害风险普查，完善海洋生 态预警监测业务体系，实施黄海浒苔绿潮防控。 （四）加快构建国土空间规划体系和用途管制制度 ，推进国土空间开发保护格局不断优化。 一是总体建立“多规合一”的国土空间规划体系。落实国 土空间规划顶层设计，统一了包括调查、规划、用途管制 、执法督察全过程的用地用海分类标准，基于“三调”为“多 规合一”的国土空间规划提供统一底版。 二是守住安全底线。开展永久基本农田、生态保护红 线、城镇开发边界三条控制线划定工作，努力做到数、线 、图相统一，可操作、可考核、可落地。自然资源部等部 门结合自然保护地体系优化调整，开展15省份生态保护红 线评估调整以及16省份生态保护红线划定工作。 三是全面推进各级国土空间规划编制。形成《全国国 土空间规划纲要（2021—2035年）》初步成果，推进长江 经济带、黄河流域、成渝地区双城经济圈、长三角生态绿 色一体化发展示范区、上海大都市圈、海岸带等重点区域 和流域的国土空间专项规划编制工作，指导地方同步开展 各级国土空间规划编制工作。 四是完善国土空间用途管制制度。改革土地利用计划 管理方式，以符合规划、真实有效的项目