关于新时代下的中国粮食安全的意义、挑 战和对策 粮食安全是一个历史的发展的概念，其内涵随着粮食 供需状况的变化、人们生活水平的提高和社会经济的发展 而不断演变。1974年FAO（联合国粮农组织）在世界粮食 大会上提出粮食安全的概念：保证任何人在任何时候都能 得到为了生存和健康所需要的足够食品。此后，FAO督促 各国采取政策措施加强各自的粮食安全，粮食安全的内涵 不断延伸和充实[1]。1996年FAO在第二次世界粮食首脑会 议上对粮食安全的概念作了更新：只有当所有人任何时候 都能在物质上和经济上获得足够安全和富有营养的粮食来 满足积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了 粮食安全。这一表述沿用至今。虽然关于粮食安全的最新 表述既包括了食物的数量标准和质量标准，又包括了食物 的供给能力和消费者的购买能力，但长期以来，对粮食安 全的传统理解仍多在于满足人们的食物需要。尤其在我国 ，由于在几千年的发展史中，饥饿问题始终是困扰民众和 统治者的心头之患，也是屡屡引发社会动乱和政权更替的 肇祸之源，因此“民以食为天”的古训更是深深地铭刻于民族 的记忆之中。新中国成立以来，党中央、国务院高度重视 粮食安全问题，始终把农业放在发展国民经济的首位，千 方百计的促进粮食生产，并取得了举世公认的成就。我国 已稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康[2]。 经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代[2]。 新时代下，人民生活水平的提高和涉粮产业的发展，必将 带动粮食消费规模的持续增长，由此，我国的粮食安全已 超越充饥果腹乃至温饱层面上的意义，其对国民经济发展 的基础支撑意义，对当前社会主要矛盾解决的推动意义 ，对涉粮产业安全的保障意义，以及对社会发展的稳定意 义，将更加凸显。而目前对于粮食安全的理解，在相当程 度上仍然停留在仅仅保障“有饭吃”的传统思维和低限要求 ，明显滞后于新时代的新要求。尤其是近几年来，在国际 粮价走低的背景下，国内粮食进口剧增，我国粮食供给出 现了“假性过剩”现象①。这一现象的出现，一方面对国内粮 食产业发展带来了农民种粮收益下降、粮食库存严重积压 、国家财政负担加重等不利影响[3]；另一方面对粮食安全 的危机感产生了明显的减压影响，乃至出现了否认国内存 在粮食安全问题及“种粮不如买粮划算”的主张[1]。 同时，我国粮食安全也面临着资源环境承载力不堪重 负、供需区域格局明显失衡、种粮效益整体下滑、“两个市 场”粮食供给体系建设存在明显不足等挑战。基于此，文章 在总结我国粮食安全取得的成就的基础上，应进一步加深 认识新时代下我国粮食安全的新意义及面临的新的重大挑 战，从现阶段的基本国情出发，探求新形势下确保国家粮 食安全的有效对策。 1.我国粮食安全取得显著成就 新中国成立70年来，我国粮食安全取得了瞩目成就 ，为国泰民安做出巨大贡献，突出表现在：粮食综合生产 能力实现了由低到高的巨大提升，以及粮食供给保障水平 实现了由温饱不足到小康充裕的巨大跨越。 粮食综合生产能力实现了由低到高的巨大提升 （1）粮食产量实现大幅增长。新中国成立之初，粮食 生产水平较为低下， 1 9 4 9年全国粮食单产水平仅有 1029.3kg/hm2，总产量仅为1.1亿t。到2018年，我国粮食单 产水平达5625.0kg/hm2，比1949年增长4.46倍；粮食总产量 达到6.6亿t，比1949年增长4.81倍。利用与国际统计口径一 致的谷物产量做比较，可以看到，我国谷物总产量增长速 度明显高于国际平均水平。2018年我国谷物总产量为6.1亿 t，比1961年增长5.70倍；同年，世界谷物总产量为29.63亿 t，比1961年增长2.37倍；同期我国谷物总产量增长水平比 世界平均水平高3.14倍。此外，从国际比较来看，我国谷物 主要品种单产水平也有大幅提高。1961年我国稻谷、小麦 、玉米平均单产水平分别为2043.4kg/hm2、557.8kg/hm2和 1184.2kg/hm2，除稻谷高于世界平均水平9.31%外，小麦和 玉米比世界平均水平分别低48.77%和39.03%；2018年我国 稻谷、小麦、玉米平均单产分别达到了7026.6kg/hm2、 5416.2kg/hm2和6104.3kg/hm2，比世界平均水平分别高 50.18%、58.13%和3.05% （图1）。 （2）农业生产基础条件得到显著改善。新中国成立初 期，在经济极其困难的情况下，国家动员和组织农民开展 大规模的农业基本建设，改善生产条件。改革开放后，随 着财力状况的逐步好转，国家加大了对农业基础建设，尤 其是大中型水利设施建设和高标准农田建设及中低产田改 造的投入。2018年全国耕地灌溉面积达到6800亿hm2，比 1952年增长2.4倍；累计建设高标准农田4267亿hm2。农业 抗御自然灾害的能力显著增强。 （3）农业科技取得巨大进步。新中国成立之初，我国 农业科技基本上是从零起步。70年来，国家高度重视农业 教育事业发展和农业科研与技术推广工作，在农业科技人 才培养、农业重大基础科学和技术研究、科技成果转化应 用等方面，取得了巨大成就，对粮食等农产品的发展提供 了强有力的科技支撑。 2018年我国业机械总动力达到10亿kW，主要粮食作物 耕种收综合机械化率超过80%，农业科技进步贡献率达到 58.3%。 粮食供给保障水平实现了由温饱不足到小康充裕的巨 大跨越 （1）1949—2007年依靠高度自给成功解决温饱问题。 旧中国由于农业发展水平极为低下，有80%的人口长期处于 饥饿半饥饿状态，遇有自然灾害，更是饿殍遍地 [4 ]。 1949年新中国成立时，人均粮食生产占有量仅有208.9kg。 新中国成立以来，我国依靠自力更生，不断提高水土资源 利用效率，使粮食供给能力持续增长，逐步扭转了粮食长 期严重短缺的局面，于20世纪80年代初期成功地解决了人 民的温饱问题。 1983年我国粮食人均产量首次超过360kg的温饱线，此 后一直到2007年，粮食自给率均保持在95%以上，粮食人均 生产占有量绝大多数年份稳定在360kg以上的温饱需求水平 上。这一时期，国内粮食生产能力的提高也推动了畜牧业 的快速发展。从新中国成立到20世纪80年代初，我国因粮 食严重短缺，畜牧业发展缓慢，城乡居民的肉蛋奶类食品 消费水平极为低下。随着畜牧业的发展，国内肉蛋奶类食 品的供给能力得到明显提升，2007年我国肉、蛋、奶人均 生产占有量分别达到52.1kg、19.20kg和22.4kg，比改革开放 初期分别增长3.78倍、5.97倍和21.40倍。 （2）2008年以来的小康水平阶段粮食供给充裕且粮价 平稳。2007年10月召开的党的第十七次全国代表大会宣布 ，我国人民生活水平已从温饱不足发展为总体小康。 2008年以来，根据总体小康水平下粮食需求持续增长而资 源承载力不足的新特点，我国一方面继续提高国内生产能 力，一方面适度扩大进口规模，增加粮食供给。 2008—2018年我国粮食总产量增长30.5%，粮食单产水平增 长18.19%，粮食生产人均占有量增长23.27%；粮食年净进 口量由之前最高年份不足2500万t，逐步扩大到1亿t以上 ，累计净进口量达到9.4亿t，相当于同期国内粮食总产量的 13.94%；粮食年供给总量（国内产量+净进口量）相继突破 6亿t和7亿t两个整数关口，2015年以来稳定在7.7亿t左右 ，粮食供给人均占有量由之前最高年份的420kg，增加至 550kg以上。这期间，我国粮食自给率虽然由之前的95%以 上大幅下降至85%左右，但是粮食始终供给充裕，价格稳定 ，粮食安全保障处于历史最好水平状态[5-6]。而且，粮食 供给结构不断优化，供给质量明显提升，肉蛋奶等粮食转 化品供给持续增长，满足了城乡居民消费提档升级的需求 。 2.新时代下保障国家粮食安全意义重大 我国人口众多但水土资源禀赋短缺的基本国情，决定 了粮食安全对于经济发展、社会稳定以及国家安全具有极 其突出的重要性。习近平总书记多次强调：“对粮食安全不 能有丝毫的放松”。面对2020年严峻的新冠肺炎疫情，在国 际粮食流通受阻的背景下，我国社会始终保持稳定，习近 平总书记就此指出：“粮食和重要农副产品稳定供应功不可 没”。就传统意义来讲，国家粮食安全有保障14亿人口“有饭 吃”的重要使命，而伴随着中国特色主义进入新时代，人民 生活水平的不断提高和涉粮产业的持续发展，必将带动粮 食消费规模的持续增长，国家粮食安全对保障“两个一百年 ”发展目标实现的时代意义愈加凸显，尤其是对于解决我国 新时代社会主要矛盾、对于保障涉粮产业安全及劳动力就 业和收入具有不可替代的重要基础支撑意义。 粮食安全是解决我国新时代社会主要矛盾的重要基础 支撑 党的十九大报告基于我国经济和社会发展的新国情 ，基于人民群众的新需求，对新时代下我国社会主要矛盾 作出了新的判断和表述，即“在中国特色社会主义新时代 ，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活 需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，并提出要在继续 推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题 ，大力提升发展质量和效益，更好地满足人民在经济、政 治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好地推 动人的全面发展、社会全面进步[2]。 不断提高营养健康水平和生活水平，是我国人民对美 好生活期盼的重要方面。改革开放以来，经过几十年的快 速发展，人民生活水平显著提高，不仅实现了由“吃不饱”到 “吃得饱”的历史性转变，而且正在向“吃得好”迈进，但同时 ，我国人民在生活水平改善方面不平衡、不充分的问题仍 然比较突出。 （1）城乡之间不平衡。2018年我国城镇居民家庭①人 均肉、蛋、奶和水产品消费量依次为41.0kg、10.8kg、 16.5kg和14.3kg，农村依次为35.5kg、8.4kg、6.9kg和 7.8kg，农村居民家庭人均肉、蛋、奶品和水产品消费量比 城镇分别低13.9%、22.2%、58.2%和45.5%；而且在肉类消 费中，对于价格较高的牛、羊肉， 农村居民家庭人均消费量仅为城镇居民家庭的40.7%和 66.7%。 （2）地区之间不平衡。2018年我国居民家庭人均肉类 消费平均为38.5kg，其中，人均肉类消费量在40kg以上的有 9个地区，包括福建、广东、湖南、安徽、浙江、海南、重 庆、四川、广西；而人均肉类消费量在30kg以下的有10个 地区，包括河北、山西、陕西、甘肃、新疆、吉林、山东 、青海、宁夏和青海。 （3）低收入群体和高收入群体之间不平衡。2018年全 国居民按收入五等份分组的人均可支配收入，20%的低收入 户仅为6440.5元，20%的中等偏下户为1.43605万元，分别比 中等收入户低1.67484万元和8828.4元，比高收入户低 6.41990万元和5.62795万元。虽然居民家庭主要食品消 费量没有按收入分组统计数据，但就总体而言，我国肉、 蛋、奶和水产品消费不平衡不充分问题在这些低收入群体 、尤其是农村低收入群体中表现得最为突出。 （4）我国与发达国家之间差距较大。目前我国虽然已 是世界第二大经济体，但与发达国家相比，我国经济发展 不充分与人民生活改善不充分的问题仍然比较突出。虽然 不同国家消费习惯和偏好的差异对畜产品消费存在影响 ，但我国因购买力决定的畜产品人均消费量仍明显低于世 界发达国家。根据FAO统计数据，目前美国人均肉类消费 量为120kg左右，比我国高近一倍；欧盟人均肉类消费量在 87kg左右，比我国高30%以上；我国目前人均奶类消费量比 世界人均90kg左右的消费水平低近2/3。 党的十九大报告规划了我国从2020年到21世纪中叶的 发展蓝图：到2035年基本实现社会主义现代化，届时人民 生活更为富裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发 展和居民生活水平差距显著缩小；到21世纪中叶，把我国 建成社会主义现代化强国，届时我国物质文明、政治文明 、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，全体人民 共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活 。可以肯定，在实现上述目标的进程中，随着城乡居民生 活水平差距的缩小，乃至全体人民的共同富裕，我国肉、 蛋、奶类食品的消费量必将有较大幅度的增长。仅以现有 乡村人口达到2018年城镇居民人均肉、蛋、奶消费量计 ，我国一年就需增加肉类消费量366.6万 t、蛋类消费量 135.4万t、奶类消费量541.4万t。按现有畜产品消费结构与 各类畜产品耗粮系数，每年就需增加粮食消费量1523.7万 t（表1），相当于需要将现有粮食进口总量增加10%以上。 同时，随着我国向社会主义现代化强国目标的迈进，我国 居民的生活水平与发达国家的差距也将不断缩小；伴随着 这一进程，我国居民肉、蛋、奶类食品的消费不仅在数量 上将有较大增加，而在质量上也将有明显提升。如果没有 国家的粮食安全做保障，要解决人民生活水平改善不平衡 不充分的矛盾，满足人民日益增长的美好生活需要，必然 缺乏基本的物质基础支撑。 2．2粮食安全是涉粮产业安全及劳动力就业和收入保 障的重要基础支撑目前，我国以粮食为原料的涉粮产业已 经成为国民经济的重要组成部分，粮食安全不仅是关系人 民饭碗中的饭足不足、好不好的问题，也关系到涉粮企业 中就业人员“饭碗”和收入稳不稳的问题。 （1）粮食产业。我国已经形成了从生产、仓储、物流 、加工、销售完整而且庞大的粮食产业体系。 2018年除了4亿多种粮农民外，我国还有收储、加工等 粮食行业企业共计4.8127万个，从业人员多达186.3万人 ②。 （2）畜牧养殖业。2018年全国牧业总产值由1978年的 209.3亿元增加到2.86974万亿元，增长137.11倍；其在全国 农林牧渔业总产值中的占比由1978年的15 .0%增加到 25.27%，上升10.27个百分点。我国已成为世界肉、蛋、奶 生产大国，2018年全国肉类总产量为8624.6万t，奶类总产 量为3176.8万t，禽蛋总产量为3128.3万t①。2018年底，全 国有种畜禽场7806个，生猪饲养场（户）3155.9万个，蛋鸡 饲养场（户）1023.7万个；肉鸡饲养场（户）1786.9万个 ；奶牛饲养场（户）数为66.2万个；肉牛饲养场（户）数为 854.9万个，羊饲养场（户）1215.1万个②。由于统计难度 大等因素，目前在相关公开资料中